“信息政策”的多义性及其原因——对英美、日本、中国的相关文献的初步调查，本文主要内容关键词为：多义性论文,日本论文,中国论文,英美论文,文献论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言信息政策是最近研究的热点问题之一，也有可能发展成为类似经济政策、科学政策的独立的政策研究领域。但是，和其他的政策研究领域所不同的是，它除了缺乏有效的理论原理的基础以外，其“信息政策”的名目下面还没有形成一个明确和统一的体系。什么是信息政策?它的边界在哪里?哪一些是它的主要问题?根据理解者不同可以给出许多不同的答案。为了对信息政策的学科原理和体系进行探索，有必要对“信息政策”的用语、问题构成的实际使用情况进行调查。我们的调查主要从两个方面进行，首先对英、美、日、中国信息政策研究文献中“信息政策”用语的实际使用现状做一基本综述；然后选择其中具有代表性的7种文献，对所涉及的政策问题进行归纳整理。通过这个调查，主要要达到2个目的：(1)确认信息政策的多义性；(2)对其类型和原因作出相应的解释。
2 调查
2.1 用语使用的基本情况
按照Hill的观点，在英美国家明确指出“information policy”这个词大约在60年代到70年代，但是当时的信息政策主要局限在“科学技术情报政策问题以及计算机的社会影响等政策问题”[1]。换句话说，当时的“information policy”基本上等同于“scientific and technical information policy”，并不是现在意义上的广义的信息政策。另外，信息政策作为一个独立的政策研究领域还没有形成。另据Burger的调查[2]，80年代以前英美国家出版的一些有关政策科学的专业书目中是没有“information policy”这个条目的。甚至1984年出版的《政策研究的基本文献：综合书目》[3]一书中，尽管已经涉及了大量的有关信息政策研究的文献，但是并没有把它作为政策研究的一个单独分支领域列出来，而是把这些文献分别归属于各相关的其他政策领域之下。80年代以后，英美国家信息政策的文献明显增多，反映在80年代后期到90年代初期陆续出版的许多信息政策研究的专门书目[4]中。同时，美国出版的《图书馆学情报学百科全书》在1991年出版的补遗卷第11卷里增加了“information policy”这样一个条目[5]。但是，70年代后期开始，“信息政策”这个用语本身的内涵已经明显地表现为多样化和多义化的特点。比如说，什么时候才算有“信息政策”，Hemon和Relyea把美国信息政策的起源追溯到至少美国建国之前，欧洲大陆的移民第一次把他们国家的信息政策带到美国的那个时候[6]。Bearman则认为美国的信息政策应当从1789年美国通过《人权法案》中对公民的言论出版自由、个人通信权利等有关信息条款的时候算起[7]。洛克非勒的报告用图表来展示美国信息政策的发展过程时，是从美国建立通信法的1934年作为起点的[8]。这种差异显然是由于人们对信息政策的理解不同所造成的。
日本也有类似的情况。日语中的“情报政策”也是一个相对来说比较新的词。崛部政男曾对日本“情报政策”用语的使用情况作了如下概括：(1)信息政策一词在80年代以前基本上是不使用的。(2)只是最近(指80年代中期)才开始被人们所广泛使用。(3)信息政策的定义究竟是什么，意见并不一致。(4)信息政策的体系现在还没有确立起来。(5)信息政策研究的课题范围还不明确[9]。据日本电气通信政策综合研究所的一份总结战后日本信息政策史的研究报告认为，80年代之前日本的“信息政策”主要就是指：日本政府为了加速信息化社会的发展，从60年代开始，由各省厅制定各个领域的“信息化政策”。在制定这些信息政策时，一般都在信息政策的前面加一个限定词，表示它的特定范围，比如文部省针对大学图书馆和情报机构所制定的政策通常被称之为“学术情报政策”，而科学技术厅制定的有关信息政策则称之为“学术情报政策”，而科学技术厅制定的有关信息政策则称之为“科学技术情报政策”，尽管这两者之间有时很难区别开来；类似的还有通产省的“情报产业政策”和邮政省的“情报通信政策”等。到了80年代以后，日本开始出现不加限定词而单独使用“情报政策”一词作为书名的文献，比如1983年出版的日本政府行政管理厅所监修的《计算机·社会·情报政策》、1984—1985年出版的5卷本《自治体情报政策·情报系统》丛书等。这些著作中所使用的“情报政策”一词，和以往的中央政府各部门所制定的各种专门的信息政策有所区别，主要是关于地方性和综合性特点的都市信息化政策。和英美国家一样，80年代后日本的文献中对“情报政策”一词也开始呈现多样化的特点。比如研究个人信息保护和信息知情权的法学研究人员也把其相关的政策问题称之为“情报政策”[10]，研究传播学的学者也在传播政策的意义上使用“情报政策”一词[11]。
在我国，90年代以前一般使用的是“情报政策”而不是“信息政策”。比如，《中国大百科全书·图书馆学情报学档案学卷》中有“情报政策”，而无“信息政策”条目。从一些教科书和一些标准的工具书中对“情报政策”的释义来看，它实际上是指科学技术(包括社会科学)情报事业有关的政策[12]。但是，进入90年代以后，随着“信息”取代“情报”以后，“情报政策”一词的使用越来越少，而“信息政策”的使用相对多起来了。尽管“信息”和“情报”的定义和区别仍然是困扰我国情报学界的一大难题，但是在大多数人的理解中，信息的外延要比情报的外延大一些，“信息政策”的范围显然应当比“情报政策”广得多。尽管如此，和英美和日本相比，信息政策的所指范围要相对狭窄一些。比如有人认为，信息政策是指发展信息产业(包括信息服务业)有关的政策[13]，实际上是把信息政策理解为科技情报政策加上信息产业政策的内容。近年来由于信息高速公路热所带来的公众对信息问题的关心和政策热，“信息政策”一词也开始逐渐被人们所认知，在各种场合中有所使用，但是，一般都是在暗默的前提下暧昧地使用这一用语。
2.2 政策问题群
当人们使用“信息政策”一词时究竟是表示哪些方面的政策问题呢?我们从英美、日本以及我国的一部分信息政策研究方面的文献中选择了一些具有综合性特点的7种文献，包括研究报告、论文、专著、百科全书的条目等[14](见表1)。尽管这种选择并不具有统计学的意义，但是对了解目前国内外信息政策理解上的一般倾向是有典型意义的。我们把这些文献中提到的全部的信息政策问题进行必要的整理和归纳，形成了17个信息政策问题群，并对上述7种文献所涉及的政策问题群的情况作了调查(见表2)。
表1
序号作者文献名
文献类型国家出版年
1 N.A洛克非勒 国家信息政策研究报告美国 1976
2P.赫伦&H.C.雷耶信息政策百科全书美国 1991
3R.L.查坦德信息政策的立法 论文 美国 1986
4M.W.希尔 国家信息政策和战略 书目 英国 1994
5 电气通信政策综合研究所 我国信息政策的发展 研究报告
日本 1991
6 情报科学技术协会
日本的情报政策专集 期刊论文
日本 1993
7 刘昭东陈久庚等 信息工作理论与实践
专著 中国 1995
上述调查可以得出以下几个基本结果：
(1)对信息政策范围的理解存在着很大的差异。同样在使用“信息政策”这个词，同样是综合性文献，由于文献的作者对信息政策概念的理解不同，政策问题范围就有很大的不同。有的范围比较广，有的则比较窄。这种现象不仅表现为不同的国家，也表现在同一国家之内。比如同样是美国，洛克非勒的报告中重点探讨的是计算机产业、通信产业等信息产业的产业发展政策问题，在赫伦和雷耶的文献中并不将这些作为信息政策的主要问题，因为他们强调的信息政策是有关信息本身的生产流通分配的政策问题，而把有关信息的设备和机器等产业政策问题作为产业政策或经济政策问题，不作为信息政策的主要问题。
(2)尽管认识比较多样化，但是存在着一些相对比较集中的，可以认为是“核心问题”的信息政策问题群。比如说有关政府如何发展信息技术方面的问题、政府部门的行政信息化问题、对外的国际信息流通的一些政策问题，以及信息公开问题、个人信息保护问题、信息安全问题等。
(3)对信息政策范围的理解具有国情的特点。在所调查的文献中，保护个人信息权利部分的政策问题，比如以政府信息资源的公开问题为内容的个人信息知情权保障问题、以个人信息资料的保护为内容的个人隐私权问题，是西方国家比较强调的“典型的”信息政策问题。我国在理解信息政策问题时则比较侧重于科学技术信息政策问题。在欧美国家，科技信息政策在信息政策研究中所占的地位明显下降。其主要原因是，由于70年代以后民间信息服务产业的发展，欧美各国政府开始重新调整科技信息流通中政府与民间信息机构的相互关系，其结果不仅削减了政府对科技信息政策研究的资助，而且形成了市场提供信息的比重逐渐加大而由国家提供信息的比重逐渐减少的发展趋势[15]。
3 分析和解释
3.1 三种基本类型
我们对上述7种文献及其他文献进行分析的结果，认为目前对信息政策的理解可以归纳为以下3种基本类型。
第一种类型是建筑在对信息概念的广义性和多样化理解之上的“大信息政策观”。这种认识在英美国家的文献中比较普遍。比较典型的是洛克非勒报告中的观点，认为信息政策是一群政策组合，除了一点是共同的，即涉及到“信息”以外，其余的则可以根据理解者的角度赋予它各种各样的含义[16]。90年代初期英美国家出版的一些信息政策书目也基本体现了这种思想，即几乎把所有涉及到“信息”的政策问题都收录到书目中。但问题是“信息”本身是多义的，结果就把信息政策理解成了内容极其庞杂的“政策组合”。在这个“组合”里实际上有相当一部分属于传统的政策研究领域，比如信息产业政策，从政策原理的角度，它并不是主要依据信息学，而是和“产业培育理论”、“市场失败论”等一般的产业经济学理论原理密切相关，属于产业经济政策研究的一个基本领域，把这些本属于其他政策研究领域的研究内容重新“切开”再“组合”起来的“大信息政策观”的最大问题是缺乏统一的政策原理的理论基础。
第2种类型则是从原有的学科研究领域加以衍生发展起来的“小信息政策观”。在日本，把信息政策进行狭义理解的现象比较普遍。例如，日本电气通信政策研究所的研究报告是“通过系统整理日本邮政省和通产省所制定的信息产业政策，来概括整个战后日本信息政策发展的进程”[17]。实际上是把信息政策等同于以电信政策为中心的信息产业政策。东京大学社会信息研究所的浜田纯一教授则把信息政策狭义地理解为是大众传播政策和电信通讯政策结合所延伸出来的一个概念，即当大众传播政策必须要考虑通讯问题时，或者说电信通讯政策不得不涉及到信息传播问题时，作为一种概括性的需要而出现信息政策这一概念[18]。还有从城市信息化建设的角度去理解和构筑信息政策体系[19]。这一类“小信息政策观”的主要弊病是把信息政策领域变成了任意的、支离破碎的、局部的政策领域，缺乏通用性。
第3种类型是介于以上两者之间的，既不局限于狭隘的学科角度，也不把信息政策看成是什么都可以往里边放的“大口袋”，而是力图从“信息联系”上来解释信息政策，构筑其体系。比如，波拉特在1977年曾经从信息经济学的角度，以信息技术的社会应用而引出的各种政策问题为主线，勾画过信息政策的基本体系，并在此基础上罗列了一个非常详尽的信息政策的主要问题表[20]。这个表尽管是在其理论框架的基础上展开的，并力图表现一种体系化的意图，但是他所列举的各种政策问题明显地带有处于信息社会“入口处”的早期特征，对于波拉特著作之后的20年间逐渐发展起来的日益高度化的信息社会而言，显然已经很难概括信息政策的主要问题了。赫伦和雷耶在90年代初期撰写《图书馆学情报学百科全书》中的“信息政策”条目时，信息政策已经发展成为高度成熟的研究领域了。他们已经意识到信息政策不能理解为“是一个包容一切的政策领域”，它应当“是一个由有关信息的生命循环圈——信息的产生、收集、流通、分配、检索、老化——的监视和管理的指导原则、法令、指南、规则、条例、手续而构成的相关的政策群体。这一群体中还应包括信息的存取和利用方面的政策问题”[21]。他们认为应当从“作为经济商品的信息”和“作为公共资源的信息”这两个政策理念上来构筑信息政策的基本框架，应当是“横跨公共政策领域和情报学的一个交叉领域”。但是，非常可惜的是他们所列出的信息政策的重要问题表，只是在他们以往对美国联邦政府信息资源管理政策研究成果基础上的简单延伸，实际上并没有提供给我们一个“体系化”了的信息政策领域图景。Moore在“面向21世纪的中国的信息政策和战略国际研讨会”上提出了一个分析信息政策的基本框架[22]。Moore认为，在考虑信息政策的框架体系问题时应当注意以下三个发展趋势：(1)信息产业的发展趋势；(2)信息资源利用的广泛化；(3)社会信息意识的高涨。反映这种发展趋势的信息政策至少要包括3个层次的问题(企业的层次、组织的层次、社会的层次)和5个信息政策的要素(信息技术、信息市场、信息管理、人力资源、法制)。Moore通过3个层次和5个要素构成了信息政策的矩阵模式，用以确定信息政策的主要范围和问题。可惜的是，Moore的矩阵模式只停留在一个空的框架上，“什么才是信息政策本身的问题”并没有得到明确，因此，仍然“有必要确认和界定这些问题以便建立相应的政策体系[23]”。因此，尽管第3种类型是朝着建立一个逻辑性的信息政策体系方向努力的，但从现有的成果来看，并没有达到研究者们的预期目的。
3.2 形成多义性的基本原因
造成“信息政策”理解的多义性的原因比较复杂，主要可归纳为以下3个方面。
第一个原因就是如Burger所指出的，确定信息政策范围的最大难点是信息概念的暧昧性和多义性[24]。浜田纯一认为，“信息政策”是一个先于概念的“先行用语”，是凭着各个使用者的“直觉”而普及和流行起来的[25]。人们是从不同的学科或角度去理解信息的。信息概念的多样化解释就有可能给各种政策前面挂上“信息”的牌子。例如，若把电子处理和传送的对象理解为信息，信息通讯、信息存储和处理技术的开发，信息机器制造产业以及信息技术在各领域中的应用等政策问题可以作为信息政策；若把信息作为一种经济商品来看待，知识产权、信息市场、信息消费就可以看成是信息政策的一部分；若把信息作为一种知识的话，出版发行、科技情报、图书馆等有关社会知识流通事业的政策也是信息政策问题。
第二个原因是由各国社会信息化进程的不同步所造成的。战后初期，信息政策主要局限在国家科技情报系统的建设等问题上。70年代中期各发达国家陆续进入信息化社会以后，信息化社会所带来的各种社会问题日益尖锐，反映在政策上，政府信息资源的公开、个人信息保护、信息自由、信息安全、电信制度的改革等方面问题就显得日益重要。90年代以后，随着网络技术、数字技术、多媒体技术的发展，国家信息基础结构的重建以及与此相适应的各种立法政策等软环境问题又成为新的政策重点。上述的发展并不是同步进行的，因此，处在不同发展历史阶段上的国家对信息政策关注的热点就会出现一定的“时间差”。我国与英美国家，以及美国与日本、英国之间存在着的对信息政策问题理解上的细微的“国别差”，从本质上讲是由于处在不同发展阶段所造成的。
第三，信息政策本身发展的多样化过程也是导致形成信息政策多义性的原因之一。信息政策领域是随着政策和立法的历史展开并逐渐丰富和多样化。以日本为例，60年代日本成功地实施了政府主导的信息产业培育政策，推动了日本的产业信息化和信息产业化。当时提出的所谓“信息化政策”的概念也开始影响了其他一些国家，“信息化政策”作为信息政策的重要部分逐渐被大家所接受[26]。70年代以后，受到欧美国家有关信息权利的立法和政策的影响，日本在70年代后期到80年代也制定了类似的政策，并作为信息政策的问题开始受到研究人员的关注。80年代中期随着西方国家电信事业的私有化和自由化等政策问题的讨论，日本的研究者开始从信息社会的宏观角度对电信政策问题重新审视，出现了用“信息政策”一词来代替以往的“电信通讯政策”的现象。由于研究问题的出发点和学科基础的不同，信息政策内容不断丰富的同时，也就扩大了信息政策问题之间的相异程度，导致了理解的多样化。
如何从信息政策的内在联系上架构一种合理的信息政策体系是今后信息政策研究的重要课题。本文只是基础性的调查，尚未涉及到体系问题。但是，这一调查有助我们理解信息政策领域的性质和主要问题，这对今后信息政策的体系化研究、探讨信息政策研究和情报学的关系以及探索信息政策研究的学科理论基础是必要的。