上海开发区管理体制创新的实践与探索，本文主要内容关键词为：上海论文,体制创新论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1674-6171(2009)10-0081-006
经过20多年的发展，开发区已成为上海经济社会发展的重要引擎和改革开放的助推器，其功能已从土地开发、园区建设、招商引资进化为加快实现城市化的重要途径、技术创新的孵化器以及产业发展的服务平台。但是，随着我国改革开放的推进，开发区发展也面临许多新情况新问题，尤其是原来灵活高效的开发区管理体制出现弱化，如何进一步完善开发区管理体制，促进开发区健康持续发展，是当前上海加快改革发展的一个重要研究课题。
一、上海开发区管理体制发展现状及面临的问题
从1986年8月闵行开发区、虹桥开发区被批准为首批国家级经济技术开发区以来，上海开发区发展经历了探索起步、快速发展和整顿提高几个发展阶段，目前上海有15个国家级开发区、26个市级开发区、规划开发面积656平方公里，类型包括经济技术开发区、高新技术园区、保税区、出口加工区、金融贸易区、工业园区、物流园区、生产性服务业园区等。精简、灵活、高效、统一的管理体制一直是开发区独特的制度优势，但目前也出现了一些不适应发展需要的问题，影响了开发区又好又快发展。
(一)上海开发区发展的地位和作用
开发区的地位和作用主要体现在：一是带动经济增长的强大引擎。依靠良好的投资环境和政策优势，高度集聚资本、技术、人才等要素资源，带动产业迅速崛起，促进经济快速发展。据统计，2008年上海开发区实现工业总产值占全市工业总值的50.64％，其中电子信息、汽车、化工等六大重点行业有67.93％产值集中在开发区。二是加速技术创新和产业成长的孵化器。开发区是上海产业参与国际竞争、抢占世界技术制高点的载体，自主创新和品牌建设领先发展，全市开发区共有研发技术中心479家，高新技术企业964家，高新技术企业产值率达44.34％，新产品产值率23.5％。三是促进改革开放的试验平台。开发区不同于常规体制，担负着改革开放试验的重任，一些改革举措和政策措施常常借助于开发区特定的区域进行先行先试，为全面推进改革措施提供实践依据。四是推动城市化发展的加速器。开发区大规模的土地开发、基础设施建设和产业发展，既为城市化发展提供了条件、拓展了空间，客观上也吸引了大量人才、资金和信息等要素资源集聚，有利于城市化推进。
(二)开发区管理体制的发展现状
上海开发区管理体制主要有三种类型：一是“管委会＋开发公司”管理体制。开发区管委会作为政府的派出机构，获得政府有效授权，主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，开发公司主要负责开发建设、招商引资等工作任务。其中，因政企关系不同又可以分两种模式：政企分离模式，开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立开发公司承担，这种体制的机构精干、权责明确，以临港、化工区等开发区管理体制为代表；政企合一模式，开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职，这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，但容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端。二是“功能区＋管委会＋开发公司”管理体制。这是浦东开发开放过程中出现的一种新现象，功能区接受区政府授权委托，承担区域内经济管理和社会管理双重职能，如区域内项目审批、规划建设、城市管理等，兼具有对乡镇的管理权限。而开发区管委会是市、区政府派出机构，接受政府授权，负责园区内项目审批和规划建设，由于功能区不是行政区，不具有法律地位，客观上引起一个区域、多个行政主体职责权限上的矛盾和冲突。三是以企业为主体的开发管理体制。通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口，也称之为”蛇口模式”。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿，漕河泾、闵行等国家级开发区早期都采取这种管理体制。
总的来看，三类开发区管理体制适应于不同发展阶段、不同区划格局和不同功能定位，第一类管理体制有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，第三类管理体制有利于市场化运作和经营效率提高，第二类管理体制是对开发区与周边乡镇联动发展体制设计的积极探索。
(三)开发区管理体制面临的问题
近年来，上海开发区的作用有所削弱，竞争力有所下降，重要原因是开发区内部管理体制面临诸多问题，甚至有向传统体制回归的趋向，突出体现在如下几个方面：
1.开发区行政主体地位不明确。开发区管委会作为所在地政府的派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的行政管理职能，对开发区实行统一管理，但其本身缺少行政执法的主体资格，开发区的相关部门只是在接受市有关部门的委托进行行政，难以成为真正的执法主体。由于开发区不能建立强有力的行政执法体系，开发区管委会在环境建设、减少行政审批、提高办事效率等方面发挥作用上受到限制。
2.开发区职能权限不到位。近年来国家加强了开发区的清理整顿，国家和省市对工商、税务、技术监督、规划等管理机构先后实行了垂直领导，原来赋予开发区的部分管理权限上收，应下放给开发区的权限(如产业规划、土地征用、资金融通等)受制于部门政策条文制约，落实困难。同时，由于开发区管理层级较多，导致授权不充分，如张江高科技园区，结果使开发区职能权限的有效作用受到影响。
3.管理职能行政化趋势明显。随着开发规模的增大，区域管辖范围扩展，辖区人口增加，开发区管理机构的职能也在扩大，从成立时主要集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济管理职能，增加到处理区域卫生、公共环境、社会治安等社会事务，有些开发区视作行政区划进行管理，这导致开发区管理机构和管理人员增多，财政负担增大，开发区高效的管理架构面临极大压力，出现管理职能行政化的趋势。
4.规划建设不协调。区域内开发建设规划不协调，导致区域产业发展的无序，如浦东四大开发区在功能区范围内，形成开发区与有关乡镇小开发公司之间抢占土地资源、企业税源等现象。在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到财税收入、行政权力，包括政府和事业单位的人员安排等问题。
5.资产运营管理的专业化、市场化程度不够。根据国际经验，开发区资产运营管理应把公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理，按照市场经济的运作模式进行管理，允许民间资本经营或参与近来。但目前上海开发区资产运营管理机构缺乏专业化，市场化推进程度不高，如有些开发区自己成立开发施工队伍，没有采取竞争招标等市场化方式运作，其结果导致运营成本居高不下、投资效益低下、管理不力等问题。
二、国内开发区管理体制模式的经验借鉴
当前，我国开发区呈现出一些新的变化趋势，由单纯生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，由分散管理逐步转向集中管理，由依靠优惠政策为主转向制度创新、政府效率、服务体系建设。目前，国内几个主要开发区在管理体制创新的一些做法值得上海学习借鉴。
(一)北京中关村管理体制的特点
中关村科技园区是1988年国务院批准成为的第一家高科技园区，目前包括海淀园、丰台园、昌平园等在内的一区十园，总面积232平方公里。2009年3月，国务院发文支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区。中关村管理体制的主要特点：
1.协调有力的领导小组。中关村科技园区领导小组由北京市长、科技部部长、教育部长共同担任组长，国家发改委、财政部、建设部、商务部等近10家单位领导人进入领导小组，共同负责统筹研究解决重大问题，协调国家有关部门落实各项专项改革工作。领导小组下设办公室在中关村管委会，相关委办局如土地规划、发改委、科委是办公室的成员单位，重大事件部委相关市局也参加。大管委会通过与领导小组的直接联系，保证了协调的力度。
2.服务专业化的大管委会。中关村管委会是市政府派出机构，又称大管委，没有财税收入功能，开发区管委会并不从企业的税收中提取留成。大管委会主要负责总体发展战略、政策、条例和规划制定，没有行政审批权，不负责招商，也没有经济指标考核要求，直接定位于为园区内企业提供各种专业服务，包括产业规划、政策和帮扶企业。大管委会下设规划协调处、产业发展促进处、金融体系建设促进处、中介服务体系处、人力资源处等，履行政策供给、资源集成和创新引导3大服务职能。
3.统筹规划、分散管理。2003年《中关村科技园管理体制改革方案》出台，确定了“属地管理、重心下移”的改革内容，园区的规划建设和管理权全部下放到10个园区管委会，园区管委会为所在区政府派出机构，又称小管委，多以区领导兼管委会主任，如海淀区区长兼任主任，10个园区在发展中涉及用地、规划、审批均由相关政府部门管理，大管委在上报过程中起协调作用。
(二)天津滨海新城管理体制特点
滨海新区位于天津东部沿海，包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和开发区、保税区、天津港以及东丽区、津南区的部分区域，规划面积2270平方公里，常住人口达到202.88万人，生产总值3102.24亿元。滨海新城管理体制主要有以下几个特点：
1.完善的工作推进组织机制。滨海新区开发开放领导小组为最高层次的协调机构，中层新区管委会，下层为开发开放各个组成机构，如各区、开发区等。领导小组组长为市委书记、市有关领导任副组长，负责统筹研究解决重大问题。滨海新区管理委员会是市人民政府的派出机构，代表市人民政府行使有关滨海新区建设管理权。滨海新区内各区人民政府、各功能经济区管理机构，负责各自辖区行政管理工作，接受新区管委员对经济建设工作指导。
2.政资分开的资产运营管理机制。为了理顺开发区基础设施建设运营机制，天津通过实施“三公”原则提高投资效益，公共产品的公告价格规定每年12月31日公布第二年基础价格(单位计量价格)、公开补贴。补贴有三部分：一是运营成本补贴；二是国有资本补贴折旧费，保持资本金不损；三是利润补贴，若为上市公司，按照设立好的利润率补到6％左右。优点是政企彻底分开，界定清楚。
3.新型的社区管理方式。开发区内有8个新型社区，每个社区面积200万平方米以下，人口1～2万，成立一个社区委员会，社区委员会编制4～5人，由开发区管委会提供经费招聘大学生管理。对开发区管委会负责。社区委员会日常管理社区事务，包括法律援助和协助人口等普查。开发区支持社区委员会活动经费约20万元/社区/年(不包括工资)。
(三)苏锡昆园区管理体制的特点
1.苏州工业园区管理体制的主要特点：干部高配。苏州工业园区作为中新两国政府间重要的合作项目，中新双方建立了由两国副总理担任主席的中新联合协调理事会，在园区的目标规划、管理授权、政策扶持等重大问题上给予直接指导和具体帮助。管理扁平。苏州工业园区的工商、国税、地税、国土、房产、海关都是由江苏省垂直管理，与苏州市平级。统管乡镇。将周围几个镇成建制的划入工业园区的行政管辖范围，管委会将乡镇统一一体规划，并负责3个镇所有社会事务，乡镇负责具体操作。
2.昆山经济技术开发区管理体制的特点：体制灵活。昆山开发区长期以来形成了一套贴近市场的体制，不受政府职能部门的捆绑，敢于创新。交叉兼职。昆山开发区的管委会主任由昆山市长兼任，劳动人事，环保等各部门都有交叉任职，同时使用了二号章等“土办法”来减少矛盾，提高效率。财政独立，昆山开发区以2006年为基数标准核定上交昆山市财政，留成部分用于开发区滚动发展。
3.无锡高新技术开发区管理体制的特点：统管乡镇。无锡新区现辖无锡国家高新技术产业开发区、无锡(太湖)国际科技园、无锡空港产业园、吴越文化功能区、商务商贸功能区、国际生活社区等六大功能区，以及2个镇、4个街道。管委会视作一级政府，包括社会事务也由管委会来行使。财权事权匹配，管委会一级经费，以2000年基数为标准核定上交苏州市财政，超收部分上交31％，管委会留69％，乡镇税收基本留在乡镇，大量社会事业由乡镇完成。区镇共同招商。区镇两级都有招商引资职能，对引进项目依各项指标打分，得分高的入驻国家级开发区，得分低的入驻乡镇工业园区。
三、创新上海开发区管理体制的若干建议
上海开发区已经进入一个新的历史阶段，直接面临着商务成本上升、政策优势减弱、周边区域竞争加剧等严峻挑战，要保持开发区活力，必须营造良好的综合环境优势，特别要从促进产业发展需求出发创新开发区管理体制。为此，我们提出如下几方面的思路和建议：
(一)明确开发区发展的目标模式
建议通过制定与完善开发区法律法规，呼吁国家尽快出台统一的经济开发区法，市政府尽快制定或修改开发区相关条例或规定，明确开发区的定位与目标、组织机构设置、管理职能范围、权限和责任等，维护开发区的管理机制和职能相对稳定。要树立发展标杆、明确方向，加快开发区向内涵型发展转变，注重促进产业发展规划、企业政策需求研究和技术创新平台建设等。
(二)加强扁平化的高效组织管理
建议实行“领导小组＋管委会＋开发公司”组织架构的开发-管理-服务一体化开发模式，领导小组要高配，保障开发建设推进工作组织协调有力；管委会要获得充分授权，发挥其在园区开发、产业规划、管理服务等方面作用，适当赋予其对周边街镇统筹规划、功能整合、产业布局的职能，同时要适应发展形势，强化管委会专业化服务功能，弱化行政审批和基础设施建设等方面职能。开发公司在区域开发建设、招商引资和配套服务方面要更多地利用市场化机制。
(三)创新开发区管理方式
要探索建立新型的组织管理机制，赋予开发区机动灵活的内部机构调整及人事管理权。要围绕促进产业发展、企业需求提供各种专业化服务，来定位开发区的管理职能及相关的内部机构设置和人员配备；按照机构精干、办事高效原则设立管理机构，科学设置岗位，保持机构精简，提高管理效率；实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，可实行竞聘岗位，择优录用，使行政管理以最小投入获得最大效益。
(四)充分发挥开发公司主力军作用
通过立法，制定制度和相应规则，明确管委会与开发公司之间相应的权责利关系，减少企业与政府之间的利益博弈，有效解决政企不分造成的开发效率下降等矛盾问题；同时，国资管理部门要完善激励约束机制，加强对国有开发公司的评估考核，鼓励开发公司利用开发区品牌，输出管理，走出去与其他开发区结成战略联盟，拓展发展空间。另外，要为上市公司注入新动力，发挥其在平衡资产负债率、利用市场资金持续开发、树立开发区品牌等方面的作用，为开发区提供资金支撑。
(五)处理好开发区与周边街镇关系
充分发挥开发区管委会集中力量抓规划、招商等经济工作职能，也要注意处理好与周边街镇的关系。对于实行区区合一体制的开发区，通过建立联席会办制度等方式，理顺开发区部门与行政区部门之间的权限，加强经济开发、社会管理上的协调，形成开发区发展的合力；对于既承担经济管理职能又承担社会管理职能的开发区，可考虑将地方管理事务交所在行政区承担，加强与行政区职能部门的协调，设立精干的经济社会管理机构，实行分类管理，防止社会性工作过多牵扯管理层的精力。