脱贫致富与制度创新——湘赣老区开发式扶贫的理性思考，本文主要内容关键词为：湘赣论文,脱贫致富论文,老区论文,制度创新论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会中，制度创新象要素投入、技术创新一样，是经济增长的源泉、是影响经济增长的一个重要变量，当制度处于非均衡状态时，也会导致经济运行处于非均衡状态，因此，制度供给成了消除经济持续发展“瓶颈”的一条重要途径。脱贫致富也同样适应于这一规律。但是在开发式扶贫工作中，习焉为常的做法是把自然资源、人力资源的开发提到了应有的也是应该的高度，却往往忽视或遗漏了制度资源的开发和供给，这就是某些地区扶贫绩效不佳的原因。因此，从湘赣两省着眼检视一下扶贫中的体制安排，对于进一步理顺扶贫工作的思路、引导贫困地区群众尽快脱贫致富是有所裨益的。
反贫困体制安排的误区
就广大的贫穷农村而言，建国初期的体制安排是属于需求诱致型的制度变迁。互助合作的方式，政府与非政府主体的目标函数和约束条件基本上是一致的，既满足了个体在制度非均衡条件下寻求最大化利益的要求，又实现了国家垄断租金最大化目标。从而，在经济总量的增长中奇迹般地缓解了由旧社会带来数以万计的百姓的极端贫困，而其中湘赣老区的许多群众也逃遁了贫困的深渊。可惜的是，这种由政府依据微观主体的制度需求进行的体制安排并未坚持下去，很快转换成完全的供给主导型制度变迁方式，致使反贫困的体制安排陷入了误区。其后果是严重的。时至今日，即使地处“江南鱼米乡”大环境之中的湘赣老区，如湖南的桂东、安化、新化、保靖、桑植、永顺、龙山等县和江西的宁冈、遂川、修水、星子、莲花、兴国等县仍尚未摆脱贫困。
误区之一是强制性供给的人民公社体制
人民公社体制，尽管是一种制度的意愿供给，但意愿的本身是善良的、着眼点是反贫困的。可是在运作过程中，实际制度供给却偏离了意愿制度供给。因为这种体制在“一大二公”价值信念的影响下，最终演变为共有产权形式，这种共有产权的参与者，虽然在理论上都可以使用其资源为自己服务或取得收益，但谁也无权声称这种资源乃至其中的某一部分是属于他自己的财产，即这种财产属于整个社团共有，不可以也没有对象化在各个成员身上。此乃通常所谓的“产权虚设”，亦即这种体制安排连相应的微观经济主体都缺位，更谈不上行为人的积极性了。这种体制安排尤其对贫穷山区的湘赣老区更不相适应。因为这种安排要求加强管理，而山区文化落后、行为人素质低又难于管理，必然加大摩擦成本；又因这种安排产权模糊，加之山区信息闭塞，为化解其外部不经济必然加大交易成本；还因这种安排要求“大呼隆”出工，而山区居处分散、山高路遥必然加大运输成本。因此，人民公社的体制安排在湘赣老区制度成本是大于制度收益的。
在这种体制下，共有产权内部的委托人与代理人的目标函数并非一致，尤其是因共有产权的性质而产生的代理人权利的硬化，造成对委托人权利的侵蚀、替代，在国家、集体、个人利益的关系上，并未代表社区产权的终极所有者或委托人说话，而是明显地倾斜于甚至从属于国家。因此，在湘赣老区收割后向国家交完“公余粮”，农民放下镰刀就没饭吃的现象是普遍存在的。这就出现了“用钱靠贷款，吃粮靠返销”的扶贫恶性循环。下面引用井冈山地区部分县的数据，证实历史早已作了结论的这种反贫困体制安排的误区：
由上表可知，在人民公社体制安排下，这些原来经济底子就很薄的老区县，在近20年内农民的收入几乎没有什么增长，长期在简单再生产中自我循环，形成一种“低水平的均衡陷阱”。
误区之二是统购统销的体制安排
统购统销流通体制早在1953年是由政府从粮食领域上开始强制性安排的。从理论上看，制度供给者与制度接受者的目标函数基本上是一致的，不仅有统购的等价交换的承诺，还蕴含“劫富济贫”的意思，抑制私商和富裕农民从中渔利，确保灾区和缺粮户的粮食需求（注：《陈云文稿选编》第198、252页，人民出版社1982年版。）。但是，当计划体制囊括了一切经济领域，农产品统购统销形成一个庞大的体系以后，事实与承诺之间形成了极大反差，偏离了最高决策者们缩小剪刀差的初衷，工农产品的比价剪刀差和比值剪刀差越来越大。据专家估计，1953～1958年，农业通过剪刀差向工业化提供的资金累计金额达8000亿元，大体相当于同期全国预算内固定资产的投资额（7678亿元）（注：严瑞珍等：《中国工农业产品价格剪刀差的现状，发展趋势及对策》，《经济研究》1990年第2期。）。必须指出，统购统销和剪刀差制度在促进中国工业化的同时，农业资源的利用效率和农业自身的积累能力被严重弱化，这是我国二元经济结构得以延续和发展的重要体制根源，也是农村资源弱势地区、包括湘赣老区长期贫困的体制原因之一。湘赣老区多为山区，地处偏僻，山高路陡，交通不便，文化落后，唯一的资源优势就是森林。在计划经济体制下，资源优势无法转化为当地的经济优势。木材交易全由政府统购统销，市场结构表现为失衡的单调两方：农民和政府代理人（木材公司），形成买方市场的垄断歧视，以极大的比值剪刀差，实现国家最大化的垄断租金。当地群众连劳务费都难以补偿。以湖南省炎陵县（原名酃县）为例：1953～1984年的31年间，政府统购木材的计划价格，最高年份是1983年，为171元／m[3]，最低年份是1956年，为12.3元／m[3]，年平均仅25元／m[3]，可见价格远低于价值。这种状况有的县延续至今，当地政府统购木材的收购价与市价相差3倍多（注：石友金等：《贫困与资源开发的错位》，《中国农村经济》1998年第4期。），亦即计划价格低于价值3倍多。这是湘赣老区县长期贫困的制度陷阱之二。
误区之三是现行价格管理体制下农产品的完全竞争
价格体制的安排同其他制度安排一样，决定着行为主体受损或受益的程度及可能性。因此，在价格改革的过程中，各人、各集团一定会以各种方式积极参与决策。但是在实际的价格体制安排中，不同层次的人们有不同权重选择权。天生弱质的中国农业和中国农民在制度安排的博弈中只能处于被支配的地位。改革之初，政府较大幅度地提高了农产品的收购价，增加了农民的收入。这无疑一方面是为了调整工农业产品比价，改革价格体系；另一方面也是为了对农民长期受损益、遭剥夺进行回报。但是，随着城市改革的深入，企业主体地位的确立，进一步刚化了企业的既得利益，农产品提价加大成本的消费支出，就从返回农业的工业品和生产资料的价格中去寻找补偿，并使价格上涨的趋势沿着产业链条无休止地传递下去，形成了轮番涨价的局面。于是，政府就采取了控制农产品价格合理上升，减少对农业生产补贴等怠农措施，结果引起了剪刀差的再度拉大。这其中受损益最大的无疑是贫困地区。我们调查了江西宁冈县几家山区农户，粮食出售后扣除种种农药、化肥等成本，每个劳动日的报酬仅0.7元。这何其相似公社体制下农民的收益。价格改革时至今日，已初步建立起由市场形成价格的机制。但这种机制仍不利于农业与非农业的公平竞争，不利于贫困地区脱贫致富。在二元经济十分显著的中国，城市企业已形成了较大的规模，也就容易形成加尔布雷思式的“计划体系”。尤其是一些集团公司已拥有广泛的权力，处于垄断竞争的有利地位，往往造成某种程度上的垄断性购买和垄断性售卖来败坏农业的贸易条件，以获取垄断利润。农业则基本上处于完全竞争的状态，因为农业生产经营的组织规模狭小，高度分散，无法自发形成某种程度上的垄断，无法形成与城市工商业的抗衡力量，无法通过变动产品供给量来影响市场价格，只能是市场价格的被动接受者，农业成了“糟糕政策的最大牺牲者”（舒尔茨语）。这在贫困山区尤为突出。1997年，湘赣老区许多县的奈李、橘子等水果获得了大丰收，由于受到运输和加工的“瓶颈”制约，结果0.2元一斤都卖不出去，致使当地群众失去了对种植业的信心。
制度创新与脱贫致富的相关分析
制度创新是经济增长的源泉，是经济增长的动力，也是贫困地区脱贫致富的一个重要变量。一个贫困地区，假若制度短缺，就会造成资源、资本的浪费与闲置和技术的停滞，使得输入的资源、资本和技术变为继生性的匮乏，即使输入再多也不会永远消除贫困。但是，只要制度条件具备，在一个开放的系统中，现有的资源、资本、技术就可以得到充分利用，发挥更大的效用。我国农村改革的“第一次飞跃”已充分证明了这一点。1979～1984年间，我国农村建立了家庭联产承包责任制，在未增加多大的要素投入，也未改变土地的终极所有权的条件下，只靠革新土地经营方式和生产组织形式，亦即靠制度供给，从而创造了世界农业发展史上农村经济增长的奇迹，其贡献率达46.89%，相当于全部要素投入贡献的总和。6年间粮食产量接连跨了3.5亿吨和4亿吨两个新台阶，1984年粮食总产达4.0731亿吨，比1978年增长34.65%；农民纯收入与城镇居民人均生活费用的差距，由1978年的1∶2.37缩小到1984年的1∶1.71（注：资源来源：1985年《中国统计年鉴》。），城乡有收入水平如此接近，为建国以来所仅见。这是制度创新促使整体经济增长，松懈了在公社体制下农户人人都吃“大锅饭”，过着物质匮乏而又平均分配的那种整体贫穷的均衡结构，为世界反贫困斗争作出了重大贡献。
中国农村第一次制度创新对于贫困地区与非贫困地区（按现在扶贫中的划分）谁的效用大呢？亦即家庭联产承包责任制与这两种地区的相关程度如何？请看江西省两个地区的对比数据：
从上述两个地区（江西其他地区亦类似）的数据可以看出，从1980～1985年的6年间，贫困市县农民人均纯收入的增长比非贫困市县增长的幅度要大，这说明越贫困对制度的需求越强，对联产承包责任制的接纳性也越强。从而，进一步证明制度创新是经济发展，也是脱贫致富的前提条件。制度创新与脱贫致富的相关性极大，还可以从已宣布摘掉了“贫困县”帽子，开始致富的湖南省茶陵县实例中进一步得到证明。
茶陵县地处井冈山范围，是个山区老区县，1982年农民人均纯收入仅192元。经过10余年的扶贫工作，1997年农民人均纯收入达到1936元，被省里摘掉了贫困县的帽子，不少农民已走上了致富之路。在调查中，我们发现该县脱贫致富的村和农户与经济联合体紧密相关。该县的股份合作制企业已发展到320多家（见1998年3月31日《株州日报》），加上三、五户人以上联合养鱼、烧窑、经商等合伙组织形式，全县共有892个各种各样的经济联合体。这些联合体规模狭小，多的10来户，小的4-5户，而且为数最多。它们分布在各乡镇，与各乡镇开始致富（我们认定每户人均纯收入3000元以上）的农户呈线性相关。这种经济联合体，既不同于传统典型的合作制，也不属于规范的公司制，从总体上看，还是一种不规范的合伙制，但它却属于一种诱致型制度变迁。农民大众在现有制度约束的条件下，开始迈出狭隘的小家庭范围，自愿去寻找最大限度地伸展自己利益边际的制度安排，并已达到经济预期。
脱贫致富的体制安排
制度短缺是贫困老区至今尚未脱贫的最大“瓶颈”。因此，体制安排仍然是湘赣老区扶贫工作的首要任务。但是，这种安排假若是属于供给主导型的安排，那就切忌行政的强制性和主观随意性，必须既包含全国农村体制安排的共性，又体现湘赣老区的制度个性，即符合实际。从总结湘赣老区制度创新的经验教训入手，拟作如下五方面的考虑：
第一，稳定家庭联产承包责任制，让贫困户增加土地边际收益。在贫困老区政策资源并没有挖掘殆尽，家庭承包制的潜力仍然很大，土地产出率仍然很低。究其主要原因，是由于政策的不稳定性导致本身支付能力极低的老区农民即使有少许积蓄也不愿加大投入。因此，在湘赣尚未脱贫的地区，当务之急仍然是消除政策不稳定性因素，纠正违约现象，兑现各种经济合同，全面落实责任制，取信于民，还利于民，激励贫困户加大劳动和资金的投入，增加土地边际收益，使湘赣老区400多万贫困人口尽快脱贫。
第二，彻底转换农村经济体制，提供老区农民进入市场的均等机会。工农业产品的剪刀差是工业对农业剥夺的主要形式，而包含比价和比值的剪刀差的价格安排又是通过计划实现的。因此，计划经济体制向市场经济体制转换的过程是农民摆脱剥夺、走向公平竞争的过程。但是，农民在未获得以一定的经济实力为基础组织起来而形成一种谈判能力之前，继续遭受剥夺是在所难免的。那些活立木贮蓄量大的山区县，现在实行的经济体制，即为“半截子”市场经济体制，因为在这里农副产品完全由市场调节（粮食尽管有订购任务，但订购保护价超过市场价），而作为老区主要资源的森林砍下的木材，仍进入“统购统销”的老市场，木材的收购价和调出价相差近3倍，农民仍然在受剥夺（注：石友金等：《贫困与资源开发的错位》，《中国农村经济》1998年第4期。）。因此，湘赣老区的扶贫工作，应把彻底转换农村经济体制作为首要任务，彻底开放木材市场，产、销直接见面，提供老区农民进入市场的均等机会。
第三，发展多种形式的合作经济，让老区农民获取规模经济效益，尽快致富。老区脱贫问题可以在“第一次飞跃”的体制安排下得到解决，而要致富就有待“第二次飞跃”的适度规模经营。改变现行单家独户经营格局，加快土地的流转与相对集中，优化土地、劳动、资金的组合，提高经营集约化水平，既可以取得规模效益，也可以加快老区致富的步伐。湘赣老区是山区，交通不便，信息不灵，只有组织起来，走联合之路，才能消除获得外部分工协作的好处和市场经济均等给予所有人获利机会的障碍，才能补偿因农产品需求弹性小所带来的“弱势成本”。
第四，完善公共品供给制度，降低老区农民因外部性产生的边际成本。农村耕作制度由集体化向家庭承包的转变，为农产品生产提供了强大的激励机制。但是，农作制度的改革并没有同时进行相关制度的改革，因而使整个制度结构出现不均衡、不稳定状态。这种制度的失衡失去了动员资源的组织依托，可利用的资源大大减少，无法满足农村地区经济和社会发展的需求，这就极大地制约了农村经济的发展，构成了农作制度变迁的滞后成本。这个问题尤其在属于山区的老区更为突出。湘赣贫困老区儿童就读难、病人就诊难的问题尚未得到解决，不少贫困村依然“三不通”，即不通路、不通电、不通电话。由此可知，公共品的稀缺加大了老区农业生产者外部性边际成本，成了脱贫致富的“瓶颈”制约。因此，老区的扶贫一定要把公共品的有效供给作为扶贫绩效的重要目标。然而，公共品的供给，不管是消费型公共品还是生产型公共品的供给，都需要巨额投入，这就需要多方筹措资金：一是地方财政的支出；二是采用带强制性义务工积累的成本分摊方式；三是中央以工代赈资金的投入；四是争取外援。
第五，支持私营经济的发展，促使富民富县兼而得之。作为一种经济形态的私营经济，就我国整体而言不可能也不宜占主体地位。但是，在老区贫困县就不应限额发展，因为实践证明在社会主义条件下，它的发展不仅对脱贫致富不会产生负效应，而且既可以富民也可以富县，加速脱贫致富的步伐。江西国扶上犹县社溪镇何乐仁投资50万办起了一个私营光大农庄。该农庄招收周围40多户农户每户一个劳力为固定合同工，招收200余名季节工，形成了农庄带基地、基地带农户的产业组织形式，从而发挥了农庄的辐射作用和“涓滴”作用。该农庄1995年产值过100万元，除支付每个农业工人人平4000多元的工资以外，还完成税收20万元。尤其是在该农庄的带动下，200多名农民成为致富能手，整个社溪镇摘掉了贫困的帽子，正在大步向小康目标迈进。