信息资源公共获取释义及其制度溯源，本文主要内容关键词为：释义论文,信息资源论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1003-6938(2008)03-0073-06
1 信息资源公共获取释义
信息资源公共获取是一个复合概念，在定义信息资源公共获取之前我们有必要先来界定组成这个概念的子概念，即何谓信息资源？何谓公共获取？
1.1 何谓信息资源？
虽然信息资源与人类社会相伴而生，年代久远，但作为一个专业术语而存在则是在信息技术发展和应用之后。在西方国家，信息资源的概念大约在20世纪70年代才开始流行，而在我国则是在20世纪80年代中期以后才开始流行的。在“信息资源”之前出现的是“信息”这个概念。事实上直到今天，把“信息”和“信息资源”混用的现象并不少见，不少学者认为，信息资源是有用信息的集合。早期的人们把信息看作是消息的同义语。这种认识甚至可以追溯到1000多年前，唐朝诗人李中曾吟出“梦断美人沉信息，目穿长路倚楼台”的名句。诗中的“信息”就是指音信、消息。在西文中“信息”(information)和“消息”(message)两个词汇在许多场合也是相互通用的。经过千年的发展和演进，人们从不同角度和不同侧面来认识和理解信息，在众多的信息的定义中比较经典的主要有：
信息论的创始人申农1948年在《通信的数学理论》中指出：“凡是能随机减少不确定性的任何事物都叫做信息”；控制论的奠基人维纳把信息定义为：“我们在适应外部世界，并把这种适应反作用于外部世界的过程中，同外部世界进行交换的内容的名称。”他认为“接收信息和使用信息的过程，就是我们适应外界环境的偶然性的过程，也是我们在这个环境中有效地生活的过程”。
中国国家标准《情报与文献工作词汇基本术语》(GB/T4894-1985)中定义：“信息是物质存在的一种方式、形态或运动状态，也是事物的一种普遍属性，一般指数据、消息中所包含的意义，可以使消息中所描述事件的不确定性减少。”
自二十世纪六七十年代起，随着信息被作为一种重要的社会资源，“信息资源”逐渐成为一个高频词引起了社会各界的关注，目前学术界关于“信息资源”的定义也有多种：
信息资源作为术语最早由罗尔科(J.O.Rourke)于1970年在《加拿大的信息资源》("Information Resources in Canada")一文中提出。
信息经济学家波拉特认为信息资源包括信息的处理、操作、传递中所用到的一切人、机械、产品、服务……。
德国信息管理专家斯特洛特曼(K.A.Stroetmann)(1992)认为，信息资源包括三个组成部分：信息内容、信息系统和信息基础结构。
我国信息经济学家乌家培认为：“对信息资源有两种解释：一种是狭义的理解，仅指信息内容本身；另一种是广义的理解，指除信息内容本身外，还包括与其紧密相联的信息设备、信息人员、信息系统、信息网络等。”
我国《关于信息资源开发利用的若干意见》（第十稿，2002.12）认为，信息资源包括在国民经济和社会信息化过程中，有利用价值的、数字化、网络化的信息内容。
程焕文教授认为，信息资源是经过人类筛选、组织、加工、并可以存取和能够满足人类需求的各种信息的集合。
马费成教授认为，信息资源是指人类社会信息活动中积累起来的以信息为核心的各类信息活动要素（信息技术、设备、设施、信息生产者等）的集合。
赖茂生教授认为，信息资源是人类活动各个领域所产生和有使用价值的信息集合。
2001年我国信息产业部公布的20项国家信息化指标，可将信息资源分为四种类型：1、基础资源，如电话机、电视机、计算机、光缆等硬件设备拥有量；2、服务资源，如电视频道数、网络资源数据库容量、人均书刊占有率等信息内容服务提供量；3、产业资源，如信息产业增加值占GDP比重、信息产业对GDP增长的直接贡献率等；4、人力资源，如大学以上学历所占比重、信息产业从业人数等。
人们对信息资源的认识是一个渐进的过程，信息资源定义的发展是随着电子信息技术的发展而不断充实的。但不管怎么变化，信息资源的定义无外乎广义、狭义两种理解。广义的信息资源是指信息活动中各种要素的总称，既包含信息本身，也包括与信息相关的人员、设备、技术和资金等各种因素。狭义的信息资源是指文献资源或数据资源，或者各种媒介和形式的信息的集合，包括文字、声像、印刷品、电子信息、数据库等。本文立足于对信息资源的狭义理解。
1.2 何谓公共获取？
“公共获取”传达了二层意思：一是“谁获取”，一是“怎样获取”，前者指获取对象，后者指获取方式。
在18世纪美国字典中对“公共”的定义是“属于一个州或一个国家的，不是私人的……是普遍的……不考虑私人利益，而考虑整个区域的利益”。还有一种观点认为，公共，即某一社会共同体，也即一定民族、地域范围内社会成员的集合。由此看来，公共获取即指在一定区域范围内某一社会共同体不特定成员普遍的获取，也就是说公共获取是针对一定区域范围内一般公众而言的获取。
从目前国际上已有的相关宣言、提案和文献来看，公共获取一般被认为是免费或低成本地获取。
1.3 信息资源公共获取的含义
根据英国种族平等委员会CRE(Commission for Racial Equality)网站上的文件《确保信息与服务的公共获取》的解释，信息公共获取是指不论种族或身份，公众都能无歧视地、直接或间接地平等获取信息。
美国政府出版局(GPO)指出：政府信息永久公共获取是指社会公众可以长期地、免费获取有关信息资源。自1895年以来，美国政府通过联邦保存图书馆计划(FDLP)使公众免费获取当前和今后任何格式的联邦政府出版物。
陈传夫教授认为，信息资源公共获取就是信息能便捷地、免费或通过合理付费方式被一般公众无障碍获取。这是国内学者对信息资源公共获取的最早定义也是目前唯一的定义。
诚然，上述三个定义都有其各自的侧重点：英国种族平等委员会强调信息获取的无歧视，也就是说在信息获取上众生平等；美国政府出版局的定义主要指向政府信息，所以着重于信息的长期获取与免费获取；陈传夫教授对信息资源公共获取的定义则强调得更多：便捷、免费或合理付费、无障碍。
虽然上述三个定义的侧重点不同，但有一点是相同的：信息获取行动指向的权利主体是指一定区域范围内某一社会共同体的不特定成员（公众）。因此，结合上述三个定义，笔者把信息资源公共获取理解为：一定区域范围内某一社会共同体的不特定成员免费或低成本、无歧视、无障碍获取有关信息资源。
2 信息资源公共获取制度溯源
2.1 源起于私法领域
早在公元前2世纪至公元2世纪，私法领域就有了信息资源公共获取制度的萌芽：古印度《摩奴法典》在买卖契约中强调，卖方要如实告知买方所出卖之物（的信息）。该法典规定，“不可将掺有其它物品的任何商品，充作纯粹商品，将质量坏的商品充作质量好的商品出卖。或者，出卖小于议定分量的商品，不在手头的商品或隐瞒其缺点的商品”。“混淆劣质商品与优质商品，凿坏宝石、珍珠钻孔拙劣，应处以一等罚金并赔偿损失。”“顾客出同样价格，却给以不同质量的物品，有的好，有的坏，以及出卖同样货品，价格却不相同，应根据情况缴一等或中等罚金”。这与我们当前《消费者权益保护法》规定的知悉权如出一辙。但消费者知悉权在19世纪以前并没有受到普遍的关注和重视，直到资本主义经济在欧洲普遍兴起，特别是进入19世纪后，产品的复杂化和技术垄断的加剧增加了消费者获取产品真实信息的难度，经营者和对方作为平等交易主体的信息不对称，知悉权进入公众和决策者的视野，法律逐渐扩展了厂家商家“告知义务”的范围和深度。1963年的3.15，美国总统肯尼迪发表具有划时代意义的讲话，确立了消费者的安全、知情、选择、申诉4项基本权利。进入21世纪后，欧美发达国家的法律为消费者获取商品信息权利提供了更深层次的保障，在对某些食品和商品的买卖中，卖方在瑕疵担保责任和产品责任之外，还应承担详细告知义务，譬如转基因标识制度就是典型例子。
我国法律第一次明确规定保护消费者信息获取权（知悉权）的，是1994年1月1日开始施行的《消费者权益保护法》。随着信息获取越来越影响到社会生活中的各个方面，近年来法律政策中关于生产者和经营者告知义务和告知责任的条款也随之增多，规定也愈加明确和细致。《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等都明确规定了生产者和经营者详细的告知义务和告知责任，详见表1。
证券投资已成为现代社会一种重要的投资活动。为确保投资者的知悉权，2005年10月27日修订通过，自2006年1月1日起施行的《中华人民共和国证券法》第二十一条、第二十五条、第五十三条、第五十四条、第五十九条，第三节“持续信息公开”第六十三条至第七十二条都是发行人、签订上市协议的公司、上市公司和公司债券上市交易的公司等信息披露义务主体的信息披露义务和责任的条款，详见表2。
2.2 兴起于公法领域
公法领域的信息资源公共获取制度源于公民“知情权”的主张。知情权(right to know)是指公民了解公共事务和与个人利益有关信息的权利。知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。早在1789年法国《人权和公民权宣言》（法国宪法的前言）中就包括有知情权的原则；在美国1878年费城立宪会议上，出现了知情权的观念。当时宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊(James Wilson)在会上强调：“国民有权知道其代理人(agents)正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。”杰弗逊、麦迪生等人亦有相关论述。但知情权作为概念正式出现则是1945年1月，由美国一位新闻记者肯特·库柏在一次演讲中首次提出的。库柏在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。他认为公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。新闻界的知情权运动引起了法学界的重视，他们从信息接受的角度研究表达自由的问题，保障公民获取政府信息的观点逐渐获得支持。托马斯·艾默生在他关于美国宪法第一修正案的经典评论中写道：“压制信仰、观点和表达是对人的尊严的侮辱，是对人的天性的否定。由此可推导出个人获取信息、形成观点、传播意愿的权利。如果切断他寻求真相或表达意见的途径，就是减少了公民抗议独裁统治的力量。”二战后，世界各国日益重视强化对此种权利的保障。继1949年联邦德国基本法首先肯定了知情权的宪法地位后，芬兰、美国、瑞典、日本、澳大利亚、英国等国纷纷将其写入宪法（见表3）和法律。其中立法上产生影响最为深远的是美国，其《信息自由法》(Freedom of Information Act)中规定任何公民平等地享有得到政府信息的权利，并对该权利所涉及的主体、客体（包括其范围）、救济等均作了明文规定，成为各国仿效的典范。一般认为，1966年联合国《公民权利与政治权利国际公约》第19条“人人有自由发表意见的权利：此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”这一规定，是以国际法的形式肯定了公民的知情权。
除了宪法规定信息自由权外，自二十世纪下半叶起，世界上多个国家纷纷制定有关信息自由或信息公开的法律，以落实宪法确立的信息自由权原则。1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》(The Law on the Public Character of Official Documents)。此后，相继有美国（1966年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978年）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、纽西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、西班牙（1992年）、俄罗斯（1995年）、比利时（1994年）、韩国（1996年）、泰国（1997年）、爱尔兰（1997年）、日本（1998年）、南非（2000年）、英国（2001年）等国家制定了信息自由法或信息公开法。据报道，迄今世界上已有50个国家制定了有关政府会议公开、保证公众充分接触各种政府文件的法律。
我国宪法对公民信息获取权没有明确规定为公民基本权利，但我们可以从宪法的人民主权原则和相关规定推知信息获取权。1982年《宪法》第二条十分鲜明地规定了人民主权的原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一条接着还规定了人民对国家事务和社会事务的管理权：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第二十七条以规定国家机关及其工作人员必须接受人民的监督的表述肯定了人民的监督权：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在第三十五条规定言论自由以后又在四十一条规定了公民的批评建议权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关公务人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。这些规定被普遍解读为是赋予人民知情权和监督国家机关的权利、规定政府信息公开的宪法依据，所以信息获取权是人民主权原则题中应有之意。
中国改革开放以来，尊重民众知情权的问题日益得到党和国家的重视，信息资源公共获取制度尤其是政府信息公开无论在理论上还是在实践上、制度上，均有所推进。据统计，1979至2003年，我国现有规定单项信息公开的法律有60多件，行政法规有220多件，其中规定政务信息公开的法律17件，行政法规67件。2004以来颁布的法律法规中有关信息公开条文的更是日渐增多。从内容来区分，我国公法领域的有关信息资源公共获取的法律条款主要分为以下几类：
①立法公开。我国《立法法》第二十三条规定，全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。一些法规对于法律文件的公布作了明确的规定，还有一些法律、行政法规对制定法律、法规过程的公开作了规定。
②司法公开。我国《宪法》和三个诉讼法都规定了法院审理案件，除法律规定的以外，一律公开进行的原则。近年来，检察部门也大力推行检务公开。
③行政行为公开。2003年起草的《中华人民共和国政府信息公开条例（草案）》到2007年1月17日被国务院审议并原则通过，2007年4月《政府信息公开条例》正式发布，2008年5月1日生效。《政府信息公开条例》把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利、扩大了信息公开的范围、规定了多样而严格的公开方式和救济方式。《政府信息公开条例》作为国务院制定的行政法规，是我国目前信息公开领域效力层级最高的法律依据，改变了中国两千年来传统的“民可使由之，不可使知之”的统治观，明确了公民的“知情权”，把信息公开变成了政府的法定义务。此外，目前我国已有二十多个有效的地方性政府信息公开法规和政府规章。
2.3立法名词的变化
从上述信息资源公共获取制度的萌芽、发展和确立，我们可以从中看到其立法名词所发生的变化：知情权（知悉权）、信息自由、表达自由、信息公开（信息披露）、信息获取权等。虽然这种变化传达了各个不同历史时期观念的细微差异，但这些立法名词事实上是密切相关的。
①信息自由和知情权
信息自由的权利与知情权（知悉权）系同义语。知情权(the right to know)，广义言之是指寻求、接受和传递信息情报的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，又称为了解权或知悉权；就狭义而言，则仅指知悉官方有关情况的权利。信息自由是着眼于信息自由这种权利所指向的客观对象，即信息的流通不应当受到限制；而权利人获得信息当然是为了满足某种需求或实现某种利益，信息自由如果从权利人主观权益的角度来表述，就是知情权（知悉权）。
②信息自由与信息公开
信息自由或知情权的实现，在很大程度上取决于政府能否承担起向民众提供信息的义务。因为在社会生活中，大部分重要信息都掌握在政府手里，如果政府不向民众提供信息，那么所谓的信息自由和知情权只会落空。所以信息自由和信息公开也可以视为同义语，信息自由是从公民权利的角度表述，信息公开是从政府义务的角度表述。
③知情权与信息公开
知情权不仅是一种被动性地接受信息的权利，更是一种主动地对政府信息进行请求的权利。也就是说，依据知情权，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍，从另一方面讲，也正是对国家课以了公开信息的义务。知情权如果仅止于对宪法的解释或一般性、原则性的规定，而没有上升为具体化的制度，则仍然是一种抽象的权利。真正使这一权利得以实现，就必须使其具体化，明确公开化的原则，明确知情权的对象和公民行使知情权（或说国家履行告之义务）的程序等，这就需要制定信息公开的法律和政策。信息公开的目的在于保障公民的知情权，而不是为了公开而公开，公开永远都是方式、手段、途径，而绝不是目的。信息公开的制度得以确立，则公民的知情权才有了现实的保障。
近年来，这些术语的另一种表达——信息资源公共获取，越来越频繁地出现在国际组织和各国政府文件中。结合前文介绍的有关信息资源公共获取的定义，笔者认为，信息资源公共获取这个概念包含了几个构成要件：信息获取的无障碍性、便捷性、免费或低成本、非歧视性和公共性。这几个构成要件决定了信息资源公共获取的特征：
①信息获取的无障碍性
信息资源公共获取这个概念强调信息获取这个结果，信息主体对信息无障碍的获取（或称接触）是其目标。如2002年8月，国际图联公布的《国际图联因特网声明》规定：“图书馆和信息服务机构要向公众提供对因特网信息的无障碍获取，支持团体、个人自由地获取知识，取得事业的发展和成功。”罗马尼亚2001年《自由获取公共利益信息法》规定：“根据罗马尼亚宪法以及罗马尼亚国会批准的国际条约，个人根据本法自由和不受限制地获取任何公共利益信息……”
无障碍获取信息是一种理想的制度目标，事实上即便是在信息资源公共获取制度非常完善的国家，信息资源公共获取主体常常被拒绝提供信息，所以信息资源公共获取制度通过设置救济措施如行政救济或司法救济来解除信息获取的障碍。所以，可以说信息资源公共获取的无障碍不是指过程的无障碍，而是就信息获取权利的实现和保障而言的。
无障碍获取信息是相对的，是相对于一般信息而言的。从各国信息资源公共获取制度安排来看，凡是涉及国家安全、商业秘密和个人隐私等方面的信息，都被规定为公共获取的例外。
②信息获取的便捷性
及时便民是信息资源公共获取的内在要求，这一原则在各国政府信息公开法律政策中得到了贯彻。如2005年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步推行政务公开的意见》，指出政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。
③信息获取成本低廉性
免费或低成本（免费获得信息内容、低廉边际成本如复印费、邮资等）是消除或减弱公众获取信息的经济障碍、公众信息权利得以实现的必然要求。对于一些处于弱势的公众而言，某些情况下一分钱都是门槛。而即便是处于社会底层的民众，也不应被剥夺获取信息的权利，所以政府除了免费向全社会公告一些信息，还会兴办向全社会平等、免费开放的公共图书馆。
当然，并不是所有的时候免费政策都好过收费政策，有时候免费政策并不一定优于低廉的收费政策，譬如图书馆免费传递文献可鼓励更多的人通过传递方式获取本馆没有的原文，但同时也鼓励了一些可有可无甚至根本不必要的文献传递请求，不仅会导致经费有限的图书馆招架不住越来越多的传递请求，甚至可能造成很大的浪费。所以，在保证基本服务免费外，图书馆采用与读者共同承担传递费用效果可能会更好。
④信息获取的非歧视性
信息资源公共获取的主体是“一般公众”，这表明了信息资源公共获取的非歧视性，信息主体可以身处闹市，也可以居于偏隅；可以是身价上亿的富翁，也可以是身无分文的流浪汉，所有公众获取信息的权利都是平等的。
当然，平等和非歧视并不意味着在任何情况下每个人都被同等对待。如同是一个图书馆的教授读者和小学生读者，如果都规定只能借两本书，就有可能造成一方面读者需求不被满足，另一方面资源被浪费。使各类读者的需求都得到同等的满足是图书馆对待读者非歧视性的体现。
⑤信息获取的公共性
信息资源的公共获取即指在一定区域范围内某一社会共同体的不特定成员的普遍的信息获取，也就是说信息资源公共获取是针对一般公众而言的信息获取，具有公共性。
收稿日期：2007-09-20；