摘要：本文从介绍18大以后招投标领域国家层面推出的一系列新政策新举措入手，综合分析近年来招投标制度存在的利弊得失，指出当前招投标领域存在“低价中标水土不服、挂靠投标难以禁绝、串标围标依旧盛行、建设模式存有缺陷、评审机制不尽合理”五大困境，提出相应对策和改革建议，供同行商榷。
关键词：完善；招投标；制度；建议
从云南鲁布革水电站第一个项目开始，我国招标投标制度已经历30多年的发展历程，在提升建设项目投资效益、维护各方主体合法权益、保障国有资产安全、推动建筑业健康发展等方面发挥了重要的作用，但也存在一些体制机制不畅、资源配置不合理、市场主体信用缺失、地方保护依然严重等问题，需要我们进一步完善制度、加强监管，同时，积极探索新机制、新手段、新措施，促进招投标工作健康、有序发展。
一、问题分析
改革开放30多年来，我国招投标市场在取得较大成就的同时，也存在以下五个方面的突出问题：
1.低价中标“水土不服”。《招标投标法》规定的评标办法有经评审的最低价法和综合评估法两种。在国外普遍采用的最低价法，引入国内后却显得水土不服。究其原因有四，一是国内仍缺少诚信经营的合同契约精神以及与之配套的法律制约体系。二是国有项目建设模式存有缺陷，业主在设计、拆迁等前期工作的准备不足，以及大多数国有项目在内控管理上不够严格，特别是预算控制上的无刚性，使施工单位“低价中标、高价索赔”的策略较易实现；三是现行的工程担保机制未发挥有效作用，担保公司良莠不齐，缺乏市场筛选机制的低保额无条件担保方式对不诚信企业不能产生足够约束力，而为防止工程款拖欠创设的业主对等支付担保实际上却对冲了履约担保的效果；上述原因使最低价法在国内的应用显得水土不服。
2.挂靠投标难以禁绝。挂靠投标难以根治的原因，要从出借人、挂靠人两方面来分析。从挂靠人的角度来看，基于现行的建筑市场环境，挂靠一个有资质的单位参与招投标活动，似乎是比较理性而又经济的选择，究其原因有三，一是为中标揽活，大部分挂靠人均是无企业资质，或受自身资质、实力所限，无合法身份或无足够硬件评审得分优势，故而以挂靠之名参与招投标，甚至于挂靠多家单位进行串标围标；二是为规避风险，挂靠人实力参差不齐，在市场竞争中独自承担风险的能力有强有弱，傍上一棵大树，倘若项目经营不善或出现其它变故，可以由出借人为其兜底最终风险；三是为降低成本，现行资质标准下，建筑企业的准入门槛仍不低，前期花力气投入并不一定马上会有产出，后面的企业日常运作也需要较高的成本，很多挂靠人图省事、省钱，认为“船小好调头”，故而不愿设立自己的企业，乐于长期从事地下工作。从出借人的角度，为何乐于出借资质，主要原因有三，一是为谋求所谓的管理费，实质上是资质证书的出借费用；二是为谋求更多的企业业绩，以便今后资质升级，也利投标时类似业绩可以加分；三是为寻求所谓的“合作共赢”，很多企业虽有资质，但缺乏承揽业务的关系人脉，或是实际履约的施工能力，必须借助于一些有业务渠道或施工能力的挂靠人。事实上，多年来，在出借人、挂靠人的合谋下，挂靠等不正常现象大有市场，很多人甚至认为这是挂靠、出借双方在市场经济条件下的“你情我愿”，给建筑市场的正常监管带来一定的舆论压力。
3.串标围标依旧盛行。竞争是招投标的本质，串标围标使招投标沦为形式，失去应有的竞争本义。同时，串标的盛行，也增加了打击挂靠行为的难度；而挂靠则使串标更加无所顾忌。为遏制串标围标，近年来各地出台了很多好的办法。如杭州等地采用了“取消投标报名、招标文件网上下载、投标保证金银行统一缴纳”的“刚性”资格后审方式，切断了围标串标最关键的信息传递链，大大降低了投标人集体高价围标的可能。但就各地总体情况而言，串标围标作为一种“密室里的犯罪”，一方面，调查核实的难度极大；另一方面，与巨大的利益相比，违法成本明显偏低，从而导致各地串标围标在高压之下依旧盛行，成为招投标市场的一大顽疾。
4.投资建设模式缺陷“助长”招标不规范。面对招投标背后巨大的利益之争，现行国有项目建设管理模式助长了招投标行为的不规范，很多项目的招标工作背离了公开、公平、公正、诚信、择优的基本原则，并在实际工作中出现了两种对立的现象：一种是招标人想尽办法搞所谓的“萝卜招标”、“量体裁衣”，规避招投标的法律规定，破坏市场机制的竞争规则，使招标流于形式；另一种，则是当前我们的《招投标法实施条例》对招标人应有的权力约束较多，如第五十五条规定“招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”，实质上通过评标委员会架空了招标人的定标权（当然也使招标人无需为定标结果承担责任），而一些地方的做法还要更胜一筹，出现了诸如“直接抽签确定中标人”、“招标人代表不能参与评标”等方式，背离了合同由甲乙双方缔约确定的基本原理，被戏称为“抛绣球定终身”、“包办婚姻”。细究上述两种对立、矛盾现象的背后原因，实质上还是国有项目招标人常有的“花别人钱、办别人事”心态以及诸如“建设单位考评激励机制不够、内控约束机制不足”等国有投资建设项目管理模式缺陷所致，从而使国有项目招投标陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈。
5.专家评审机制不尽合理。专家评审制度是基于一种以随机产生的社会精英利用业余时间通过公法授权对项目进行评审，提交评审报告并推荐中标候选人的一种制度，在整个招投标过程中起着举足轻重的作用。但对该制度的合理性，近年来争议颇多。一方面，专家权责失衡，存在天然的“权责不对等”；另一方面，评标委员会中招标人代表产生的随意，招标人代表在评审中的强势表现，使专家“看似有权却无权、看似有责却无责”。评标专家制度本期望通过权利的分散来约束招标人，但却造成最终无人可以问责的局面，反而给权利寻租者创造了契机。同时，“快餐式”的评标时间，走马观花式的评审形式，“打一枪、放一炮”的“临时工”心态，过于松散的专家管理模式，都让评标专家制度备受社会诟病，严重损害了招投标制度的权威性。事实上，对评标专家自由裁量权的质疑，也是近年来各地众多招投标信访投诉的重要原因。
二、改革思路
权衡30多年来我国招投标工作成功和问题之所在，笔者认为当前招投标市场正处于一个关键性的转折时期，尽快建立完善一个合理的招投标市场化运作机制，因势利导地积极运用市场“这只无形的手”来净化现行环境，让招投标真正发挥自身内在的竞争机制，已成为下一步深化招投标改革中亟待解决的主要任务。
三、对策建议
在分析当前招投标市场问题的基础上，考虑我国国有投资项目建设管理体制的特殊性，参考美国等国家先进做法，提出如下建议，供同行商榷。
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（一）完善低价中标办法，破解恶意低价竞争难题。低价中标的评标办法在国内备受争议。但客观上说，最低价法，体现了简单透明、公平公正、物有所值等招标理念，规避了综合评估法可能导致的评价指标不科学、评审人员不公正等问题，为世界上大多数国家所推崇。美国更是将低价中标、报价复核，与100%高价有条件履约担保、100%供应商付款担保结合起来，形成了一套行之有效的缔约、履约保障体系，可以作为我们下一步借鉴探索的方向。实际上，美国的模式下，招投标真正实现了“大道至简”，可以说最大程度地让“政治权力远离了招投标”。
美国招标的项目，一般在开标后就直接宣布最低价为拟中标人。开标第二天，再由招标人组织2-3名预算员对拟中标人的商务报价进行全面核查，对存有问题的单价全部列出，但原报价不能修改，拟中标人可选择放弃中标，但需赔偿招标人的损失。若坚持亏损签约，则须缴纳全额履约担保，以防范今后履约风险。
鉴于我国市场机制尚不成熟、诚信履约意识尚较缺乏的现状，建议在学习美国模式的同时，一并借鉴日本的相关经验。日本《建筑业法》第十九条规定“发包人不得不当利用自己交易上的地位，将未达到一般认为的该发包的建筑工程施工所需成本的金额作为承包款项金额，签订承包合同”。因此，我们也要通过相应的立法，既要对招标人的过度压价行为予以法律的约束，也要授予招标人可以拒绝恶意低价的权力，这对当前国内的国有项目招标具有很大的现实意义，可以使很多深受恶意竞标之苦的招标人免予“浪费国有资产”的问责压力。
当然，我们也要看到，在市场经济尚不完善的初级阶段，由于国企和民企对资金成本的敏感度不同，银行对企业授信的甄别也较为看重企业的所有制形式，可能会导致国企、民企无法在同一起跑线上竞争，从而使最
低价法的市场化竞争属性大打折扣。
（二）引导包工头浮出水面，双管齐下遏制挂靠投标。当前，转包、挂靠等诸多市场违法问题中，最为突出的是项目招投标阶段的挂靠投标问题。挂靠，这不仅使招投标成为包工头们“披着马甲”的竞争游戏，也使后续的合同履约、项目管理工作都成为一纸空文，成为现实版的“皇帝新装”。要真正解决挂靠投标问题，目前看来，“光靠大棒不行，还必须要有胡萝卜”！在继续严打市场违法行为的同时，我们还应当标本兼治、双管齐下，通过改革现行的招标、资质政策，进一步释放建筑市场今后的发展红利。
鉴于多年来国内城乡二元化的历史特殊性，在解决挂靠投标问题中，要尊重实际，正视包工头存在的一定合理性，依靠体制机制改革，通过堵疏结合，从“身份认同、资质松绑、招标激励、从业规范、信用管理”五方面设计一系列制度，引导实际施工人“浮出水面”并规范从业。比如，在资质松绑方面，可借鉴日本、台湾模式，大幅降低最低级的企业准入门槛，鼓励自然人以企业化方式从业，并限定在本市行政区域内经营。可以说，在信用机制尚不健全的国情下，仅局限于本地区范围内从业经营的“熟人社会”模式更能有效制约企业和个人的不良行为。
（三）切断信息传递链，提高串标违法成本。招投标机制之所以能发挥竞争作用，是基于“囚徒搏奕”理论，使招标人利益较大化。因此，事前知道有哪些投标人参与竞争，是串标的基本前提。杭州等地推行的“取消投标报名、招标文件网上下载、投标保证金银行统一缴纳”的“刚性”资格后审方式，已最大限度地切断了围标串标的信息传递链，值得各地借鉴推广。另一方面，通过提高投标担保的额度，加大行政处罚（处理）的力度，尽可能提升串标者的违法成本，也是遏制串标的重要手段。事实上，很多年来，日本、台湾等地也一直深受串标之害，而日本正是在将投标保函提升至于15%，并成立专门机构调查打击串标后，串标现象大幅减少。
（四）完善项目投资建设管理体制，破解“择优”与“安全”两难抉择。限制招标人的自由裁量权，以保护国有资产和干部的安全，还是赋予招标人自主决策权，以落实项目法人负责制，成为当前各地国有项目招投标中的两难选择？事实上，我国已推行“项目法人负责制”30年，建设单位作为项目第一责任人，在项目招标中理应具有一定的自主权。但现阶段，在项目投资建设考核激励机制、内控管理约束机制尚未有效建立的前提下，国有项目招标人实质上“假业主”的身份，决定了如何适当赋予其在招投标过程中的权力始终是个两难问题。因此，问题虽然在招投标领域显现出来，但实质上却是当前我们国家有关投资建设管理体制综合性矛盾的集中反映。从“治本”的角度来说，进一步改革现行建设投资管理模式，用现代企业体制实行项目建设管理，扭转当前国有项目业主“花别人钱、办别人事”心态为“花自已钱、办自己事”心态，应是破解当前国有项目招投标“授权择优”与“限权安全”困境之间的长远之策。考虑当前过渡阶段项目投资建设体制尚未改革到位的实际，在具体招投标制度设计上，应结合各地实践中的经验或教训，谨慎把握“授权择优”与“限权安全”之间度的平衡，并充分争取招标人、管理部门等方方面面的理解，为招投标工作营造良好的舆论氛围。比如，当前投标人全部入围、无报名环节的资格后审模式，虽有利于遏制高价围标，但在当前企业良莠不齐的环境下，客观上确实使招标人处于“心中无底”、“被动接受”的尴尬境地。因此，在评标办法中引入“业主履约评价分”，对曾为该业主服务的投标人进行履约评价，并事先进行备案公示，不失为一个实现“授权择优”与“限权安全”两者平衡（业主自由裁量权也属可控）的好办法。事实上，日本也实行类似的业主评议机制，分两方面计分评价投标单位，一是行业主管部门的客观评价分（相当于信用评价分），二是招标人的主观评价分（相当于业主履约评价分），两方面分数累加，即是该投标企业的最终资信分。该方法值得我们借鉴。
（五）扬长避短，探索专家评审新机制。近年来，专家评审机制因前文所述的诸多不足广为业界所诟病，但客观而言，这项制度实质上也是针对国有项目招标人“授权择优”或是“限权安全”两者之间平衡的产物。现阶段，在诸多配套改革尚未到位的前提下，专家评审机制作为我国招投标制度的一项重要内容，一方面仍需继续坚持；同时，也应本着“扬长避短”的原则，适度弱化其对于招标结果“一锤定音”的地位，积极强化其对于合同缔约的咨询参谋作用，在加强权力制衡的同时，避免对于招投标结果“无人负责”的形式主义趋向。在具体制度设计上，有两个方案可以探索：一是可以探索财政聘用专职专家制度，破解当前专家松散管理模式下普遍存在的“临时工”心态，并通过严格的纪律管理和考核评估机制，让专家在其位、担其责。二是可以探索“评定分离”模式，专家的评审意见原则上仅作为业主定标的参考，将中标人的实质性确定权从专家委员会手里转移至业主手中，使业主能够权责一致。两方案各有利弊，但均有利于破解当前评审中存在的“走走过场、无人负责、难以问责”的弊病。
招投标市场存在的问题是个涉及到经济、政治、法律的复杂的、综合性的问题，也是30年发展过程中逐步累积的结果，而受制于社会主义初级阶段诚信法制、体制机制、理念环境等诸多不足，要真正解决这些问题，实现改革目标也同样需要较长时间、循序渐进的持续努力。
论文作者:陈安东
论文发表刊物:《基层建设》2017年第28期
论文发表时间:2017/12/31
标签：招投标论文; 制度论文; 项目论文; 低价论文; 机制论文; 业主论文; 评标论文; 《基层建设》2017年第28期论文;