我国财政转移支付制度存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政转移支付制度，又称政府间转移支付，是实行分税制国家处理中央政府与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。目前，随着我国分税制财政管理体制的推行及实施，我们有必要根据我国国情，分析并借鉴有关国家先进经验，建立起一套科学、合理、透明、规范的财政转移支付制度。
一、财政转移支付制度的内涵
财政转移支付制度是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡及各地区财政的横向不平衡所产生的，是国家为了实现区域间各项事业的均衡发展而采取的一项财政支出制度。
转移支付有广义和狭义之分。狭义的转移支付是指中央政府将资金划拨给地方，列作地方政府的财政收入。而广义的转移支付不仅包括资金由中央流向地方，还包括资金由地方向中央的流动，即资金的“双向转移”。目前，大多数实行分税制的国家都采取狭义的转移支付制度的作法，即实行资金由上而下的作法，一般有两种形式：
1.一般性转移支付。这种转移支付的目的是用来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要，主要解决财力分配的纵向不平衡问题。这种转移支付一般不指定专门的用途，由各地方政府根据本地区情况自行决定。美国的一般收入分享、日本的国家下拨税、英国的定额补助都属于这种转移支付。
2.特殊性转移支付。一般指定有具体用途或限定其使用条件。主要用于地方政府难以或不愿意承担的项目和中央政府鼓励其发展的行业或项目，具有引导地方财政资金流向，调节产业、产品结构等作用。美国的专项拨款和总额拨款、日本的国库支出金都属于这种转移支付。
由于我国地域广阔，人口众多，经济发展很不平衡。特别是经过十几年的改革开放，东都沿海省、市具备了很强的经济发展实力和优越的发展环境。相比之下，内陆省份目前经济实力同沿海省份相差很大，财政收入有限，经济发展速度明显慢于沿海省市。1993年人均国内生产总值最高为上海市11700元，北京市次之为8240元，而贵州省为1232元， 西藏为1642元，各地区发展极不平衡。因此，我国需要根据宏观调控的要求，采取资金从中央向地方财政流动的形式来平均地区间的差距。
二、我国现行财政转移支付制度的作法及存在问题
我国现行财政转移支付采取体制性转移支付、专项转移支付、特殊转移支付和税收返还四种形式。
1.体制性转移支付。包括体制补助（或上解）、结算补助（或上解）。其中体制补助（或上解）是指中央财政与部分省、市、自治区商定的定额补助或上解。结算补助（或上解）是指在每个财政年度结束时，中央财政与地方财政对上一财政年度在财政体制之外发生的事项进行结算。这都是中央财政与地方财政之间的资金上下双向流动。
2.专项转移支付。即中央对地方的专项补助，包括农、林、水、气、文、教、卫等方面数十种项目。它规定有具体用途。在编制预算时，中央财政列支出，而地方财政列收入。
3.特殊转移支付。由于地方出现重大自然灾害，如水灾、旱灾、地震、火灾等事故，出现地方财政资金不足，以及地方的一些临时性困难。中央财政通过特殊性转移支付来解决地方财政困难。
4.税收返还。中央财政先集中大部分税收收入，再根据国家宏观调控的需要，将一部分税收收入返还给地方。
随着分税制改革的深化和财政转移支付制度的完善，中央财政收入占全部财政收入的比重逐步增加，提高了中央的宏观调控能力。同时，中央对地方的支持能力加强，也有利于各地方的协调发展。但是，它仍然存在大量的问题，具体表现在：
1.现行财政转移支付制度，保留了原有体制的资金“双向转移”模式，即仍存在资金由下级财政向上级流动现象。这不利于提高财政资金的使用效率，也增大财政部门的工作量。另外，在分级财政体制下，要求下级财政征收税收上缴财政使用难度大，搞不好还会导致上级财政的被动。
2.在新体制下，由于受原有财政包干体制的影响，中央税收增长返还比例一刀切，从而把原有的财力不均问题带入新的分税制财政体制中。它不能充分体现财政均衡的原则，基本上没有触动由于历史原因造成的地区间的财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，对地方税基薄弱的地区财力增长带来较大难度。
3.专项拨款补助缺乏比较规范的法规依据和合理的分配标准。与中央和地方事权划分的原则不适应，专项拨款补助绝大多数属于应由地方财政安排的范围。并且，专项拨款补助的手段也比较单一，缺乏相应的法规依据和测算标准，具有较大随意性，无法科学核定其专项拨款补助额。
4.在实际执行过程中，税收返还不及时也加剧了地方财政资金调度困难。实行分税制财政体制后，中央财政集中了大部分财力，税额较大的税种和银行、铁道等部门的管理税全部划归中央，这样，地方财政就对中央财政具有强烈的依赖性。由于税收返还是先集中财政资金再分散，这就有了一个时间问题。并且，中央对各省返还额的增量要视全国增值税和消费税的平均增长率而定，而这却要到年底才知道。这样，地方财政手中资金不足抵补通货膨胀、企业亏损、工资改革等因素带来的资金缺口，地方财政资金调度遇到了极大困难。
三、对于完善我国财政转移支付制度的几点构想
1.制定转移支付的目的。发达市场经济国家，实行转移支付的目标是为了实现财政纵向及横向平衡，实现这两个平衡并不意味着转移支付要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的衡等，而是要使全国各地公共服务水平达到均等，目的是为了使不同地区经济的居民都享有大体相同的社会服务内容和相似的服务效果。从发达资本主义国家看，中央对地方转移支付的范围是相当广泛的，如美国联邦政府的转移支付制度就涉及能源、自然资源和环境、农业、交通、社区和地区发展、教育等等，具体项目达500多个。
从我国的现实情况来看，由于目前东部沿海同西部边远地区经济状况差异很大，各种基础设施的条件大相径庭，各种社会公共服务水平高低悬殊。据估计，我国东部沿海最好的和西部最差的地区之间公共服务的成本高低相差十倍以上。因此，现阶段，我们只能把实现社会公共服务水平均等化作为一个远期目标。目前，我国实行转移支付目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域经济均衡发展。转移支付应用于经济欠发达省份和老工业基地。重点用于能源、交通、通讯、环保等基础产业和基础设施建设，用于学校、卫生等公益事业，用于就业培训、医疗保健等社会保障事业。
2.合理确定转移支付的形式。从世界一些国家长期实践来看，财政转移支付的形式呈多样化发展，已形成较为完善的调控体系。以我国的实际情况来看，可按照国际惯例采取多种形式配套使用，在一般性转移支付和专项补助基本形式下，还可补充特殊灾害补助形式。
一般性转移支付也可称之为体制性补助，是一种无条件的用于平衡地方预算收支差额的补助，主要为财政困难地区的政府组织正常施政提供财政资金保障。其资金来源可借鉴德国纵横交错的作法，除国家税收返还一部分外，再由财政富裕地区横向援助一部分。现阶段，税收返还不及时的矛盾可考虑采取就地抵留的办法，即先按当年预算安排计算出中央集中的收入增量，再与上划中央的总收入相比，以此计算出各地财政资金的留解比例。就库转库支用可避免财政资金上下划拨的在途时间，保证地方正常支出的需要。
专项补助的功能主要是保障各地区居民享有与整个国民经济发展水平相适应的教育、医疗、文化条件，帮助地方改善基础设施条件以及贯彻国家的宏观经济政策，促进各地区产业结构优化和科技进步等。专项补助资金应由中央财政及时足额拨入。其项目范围及补助比例应不断调整，不同的项目和地区，上级政府给予专项补助的比例也应有所不同。
特殊灾难补助是在遇到特大自然灾害、战争动乱、严重事故等情况下，上级政府对下级政府的一种特殊补助。由于我国地域辽阔，自然条件差异很大，每年都会发生严重自然灾害。如近两年，广西、湖南、安徽等地相继发生较大水灾旱灾，一些民族地区也不时发生难以预料的问题。设立这种特殊灾难补助就可以有效解决这些问题。
一般性转移支付、专项补助、特殊灾难补助这几种转移支付形式，在数额和地位上都是不同的。在近期，一般性转移支付应占较大比重，从长远看，更应注意发挥专项补助的作用。而特殊灾难补助作为其补充形式，也发挥着重要作用。
3.合理确定转移支付的数额及规模。政府间转移支付的金额主要取决于各地区经济发展水平和国家实施宏观经济调控力度。对于一般性转移支付，应采用因素计分法正确计算出各地区的财政收入和支出。日本、澳大利亚等国采用的“标准财政收入”和“标准财政支出”概念，值得我国借鉴。地方标准财政收入相对比较容易确定，可考虑各地区的税源、税种、标准税率等因素确定。而标准财政支出的确定则比较困难，要考虑大量因素。在我国影响地方标准财政支出的基本因素可归纳为四类：一是一般因素，包括人口、国土面积、自然条件等；二是地方社会发展因素，包括市政建设、教育、卫生水平等；三是经济发展因素，包括经济增长速度、国民收入、财政收入等；四是特殊因素，包括民族地区、特区、首都以及不同地区的价格差异和通货膨胀因素等。将各地的标准财政收入与标准财政支出进行比较，其差额就是一般性移支付应解决的问题。
对于专项补助、特殊灾难补助就不能用因素计分法事先计算其规模，而应在实践中不断加以调整。对各地区的专项补助应注重项目结构，把有限资金用在刀刃上。对于特殊灾难补助则不可能事先按一定标准计算数额，可先编入预算，等灾难发生后再确定经费补助。
4.必须加强转移支付的组织和监管。
首先，必须加强财政转移支付制度的立法工作。财政转移支付是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。只有以法律形式加以规范，才能更好地发挥宏观调控作用。我们可以借鉴国外的成功经验，制定《转移支付法》。通过法律形式将转移支付的原则、形式、目标、标准规定下来。并且编制转移支付预算，建立完整的预算司法程序，报人大批准后执行。
其次，设立专门机构负责转移支付工作。如澳大利亚的联邦拨款委员会、英国的环境部等等。国际经验表明，建立拨款委员会或类似机构，一方面可以转移支付的形式产生一定制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面，建立这样一个机构可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。
5.我国财政转移支付制度的实施步骤。由于转移支付制度牵涉到各级财政的经济利益，实施难度大，因此不可能一蹴而就，而应采取分步实施的战略，建立科学、规模的财政转移支付制度，大体上可分三步走：
第一，为了保持政策的连续性和稳定性，可考虑同原有财政体制相衔接，在各地既得财力基础上，确定对地方财政的一般性转移支付。并逐步总结经验，为第二步作准备，但这一阶段不易过长，大约两年左右。
第二，对某些条件较成熟的地区试行基数法和因素法合二为一。并逐步降低基数法的比例，提高因素法的比例。这一阶段大体用五年左右时间完成。
第三，完全实行科学、合理的因素法。因素两年一定。根据各级政府承担事权和获得财力，正确地评估各地收入水平和支出水平，科学地确定计算出中央对地方的转移支付数额，以最终建立科学、规范的财政转移支付制度。
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