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一、基础设施：资金需求和控制权的矛盾
面对正经历着高速增长的中国经济对基础设施建设的需要，中国财政部部长刘仲黎宣布，到本世纪末，中国仅基础设施的投资就需要5000亿美元。目前，中国基础设施建设投资除了政府拨给的有限财政资金外，十分依赖于传统的融资方式，即商业银行信贷以及世界银行等国际金融机构的信贷支持，但是从现实情况看，仅靠这些资金渠道已经不能满足2000年以前中国基础设施项目的资金需求。据统计，1991—1994年四年间，在发展中国家净流入资本总额中，私人资本累计达4968亿美元，占净流入总额的69.3%，官方资本净流入累计为2206亿美元，仅占30.7%。因此，对于中国来说，势力庞大的私人资本可能是其基础设施项目新的主要资金来源。
鉴于中国基础设施投资所具有的优势——稳定而持续增长的用户，市场风险很小；与国计民生息息相关，免受或很少受经济周期性变化的影响，收入稳定；投入产出率比其他国家相对较高——私人资本对中国基础设施项目青睐有加。
私人资本的介入，使得中国基础设施项目控制权的问题凸显出来了：私人资本认为，获得基础设施的控制权是保证其投资获得合理收益的重要前提；中国政府面临的问题是，是否可以牺牲对基础设施的控制权来换取私人资本的资金投入。
二、基础设施的控制权不能放弃
基础设施项目的重要性、垄断性和社会性以及中国的社会制度决定了其控制权必须掌握在政府或国有经济手中。
重要性。基础设施是一国经济生产活动的中心，是一国经济发展的车轮。世界银行的研究表明，基础设施和经济增长有很强的相关性，人均GDP每增长一个百分点，则基础设施总量需增长一个百分点，其中供水增长0.3%，公路里程增长0.8%，电力供应增加1.5%，电信增加1.7%。一项保守的估计认为，由于中国交通基础设施存在的严重瓶颈现象，使得在过去几年中，每年因此项不足而增加的成本大约相当于GNP的1%。
垄断性。现代基础设施的最一般的生产和经济特征是，通过各种网络传输系统，如管道（供水和排水、供热、煤气）、线路（供电、电话）和道路为用户提供服务。这种传输系统是专用的，它只能提供一种服务，其投资是最不可能重新调整、部署的，因为它们不能移作他用或转移到其他地方去。这种网络的投资所获得的收益取决于提供服务的流量（车流量、水流量、话务量等），只有当用户达到一定规模时，才能降低服务成本，提供较为廉价的服务并获得利润。基础设施的这种特点，决定了它建设的超前性和在一定范围的垄断性。
社会性。基础设施的建设经营关系到国民的生活水平和生活质量，其价格水平会直接影响到社会整体的物价水平。世界银行在《1990世界发展报告：贫困》中指出：具备最基本的基础设施是确定社会福利程度的基本标准。所以，基础设施的建设经营不是一个简单的技术和资金问题，而是一个实际的社会问题，具体而直接地反映了政府的业绩，具体而直接地影响到民众的信赖。
私人资本投资活动是单纯的商业化行为，其目的是追求利润最大化，所以基础设施的控制权，尤其是大型基础设施的控制权只有掌握在政府或国有经济手中，政府才能发挥指导、协调、控制作用，才能有效保证公共利益不受到商业利益的侵害。为此，中国政府对外商在电网、城市供排水、煤气、热力管网、机场、通讯等领域的投资进行了限制。
三、优先股融资：解决矛盾的有效选择
优先股是相对于普通股而言的一种特殊类型的股份，其优先权表现在两方面：一是在公司分配盈利时，优先股的股东按照固定的股息率在普通股的股东之前优先分配股息；二是当公司破产、合并或解散时，优先股能够比普通股优先以票面值分配公司的剩余财产。但优先股的股东一般在股东大会上没有表决权，不能参与公司的经营管理。
中国基础设施项目要控制权还是要资金的矛盾实质是：对基础设施的控制权被认为是保证私人资本投资获取合理回报的重要前提条件。在基础设施采用优先股方式融资的情况下，私人资本投资基础设施项目获得合理回报的前提条件就不再是获得对基础设施项目的控制权，从而有效地解决了这个矛盾。优先股融资的好处在于：
首先，优先股一般有明确规定的股息率（其股息率一般略高于公司发行的债券利率），这种固定的股息率加上优先股对收益和资产的优先要求权，使它类似于公司发行的债券，能够有效保证投资者合理的投资收益。但优先股又不同于债券融资，它是主权资本而非债务资本，没有一定的届满日期。公司发行优先股融资时一般同时规定在什么条件下和以什么价格赎回优先股，并在项目盈利后设立偿债基金，当公司偿债基金足以让公司定期回收优先股时，公司就按一定百分比购进优先股股票。这样，对于建设周期较长的基础设施项目来说，发行优先股融资可以获得一批长期稳定的资金来源，在整个建设期内可以不用支付优先股息，避免了债券融资建设期付息和到期大量支付带来的现金困难。由于基础设施项目收益持续稳定，寿命期很长，可以根据经营盈余情况设立偿债基金，分期赎回优先股，保证了投资者收回投资，并使现金流出均匀分布于整个项目的寿命期内。这一切都对改善基础设施项目现金流量有明显好处。
第二，由于优先股股东一般没有投票权，所以，公司采用发行优先股的方式融资能够避免优先股股东参与投票和公司的经营管理而分割或影响了原有普通股股东对公司的支配权，有效地保持了原有股东对公司的支配地位。优先股的这一特点对基础设施采用优先股融资非常重要。因为这样，当基础设施项目通过股份制组建投资主体（这种方式已被证明是成功的），采用优先股方式或包含优先股的投资组合融资时，就可以吸纳大量私人资本的直接投资而又不会因此而丧失控制权。实际上，在1985年以前，美国资本市场上公用事业公司发行的优先股占到了优先股发行量的一半以上。
至于包含优先股的投资组合，其中之一就是，将基础设施项目公司一定数量的有表决权的普通股与优先股组合在一起推介给私人资本，私人资本在投资优先股的同时也可以获得投资一部分普通股的权利。这种组合对投资者的吸引力在于：私人资本能够在项目公司中获得一定的投票权，表达自己对项目建设经营的意见，影响项目公司的行为，而最终控制权仍然掌握在政府和国有经济手中；私人资本的投资由于包含优先股而有最低的收益保证，由于包含普通股又有可能享受公司业务增长带来的好处。
第三，在长期的优先股融资实践中，演化出了很多种优先股类型，分为参与优先股和非参与优先股、累积优先股和非累积优先股、固定股息率优先股和可调股息率优先股以及可转换优先股和不可转换优先股，这些为基础设施项目设计灵活的融资方案提供了可能。参与优先股是指当公司盈利较好时，优先股的股东除了得到应得的固定股息外还可以和公司普通股股东分享公司的剩余盈利；累积优先股是指当公司某一时期因经营状况不佳无力支付股息时，可以暂时将股息累积起来待经营好转时全部清偿；可转换优先股是指在某种预先设定的情况出现时，允许优先股股东将其持有的优先股转换为一定数量的普通股票；可调股息率优先股则是指其股息率随其他证券或存款利率而定期调整，参照利率一般为国库券利率。其中累积优先股是发行量最大、最普通、最典型的优先股类型。当基础设施采用累积优先股方式融资时，建设期间的股息可以积欠累积下来而在项目建成盈利后再优先补发。
最后，基础设施项目实施股份制，采用优先股融资可以打通国内一些普通居民投资者和基础设施项目之间的直接投资渠道。目前城乡居民储蓄存款余额逾30000亿元，银行存款高于贷款的存差越来越大，优先股融资引导数额巨大的居民储蓄转化为对基础设施项目的直接投资，部分满足了基础设施项目的资金需求，缓解了银行存差带来的利息支付压力，又为城乡居民开辟了新的投资渠道。优先股融资是一种介于普通股票和债券之间的投资方式，比较适合于保守型投资者，应该有广泛的市场基础。
四、基础设施优先股融资的实施
优先股是国际上通行的一种股份类型，西方发达国家普遍采用了优先股，各国《公司法》对优先股都作了明确规定。和其他国家按投资者权益和风险来划分股份种类的国际惯例不同，我国的股份种类按投资者不同而划分为国家股、法人股、个人股和外资股，而没有优先股。我国的《公司法》没有优先股的概念，也没有做出相近的规定。但目前已有企业在股权结构中设立了优先股，并且有基础设施项目进行了优先股融资的尝试，主要方式有：
1.对现有基础设施国有企业进行股份制改造，发行部分优先股融资，筹措的资金用于该基础设施的扩建和改造。这种方式由于有现有企业的发展历史、经营业绩为支撑，且改造后公司业绩必将继续增长，所以融资成功的可能性较大。
2.设立基础设施控股公司负责对几类基础设施企业的控制、管理和经营，对其中国家管制较松的企业进行股份制改造，将部分国有股份以优先股形式转让给私人资本，筹措的资金由国有控股公司用于其他国家控制较严的基础设施的建设和改造。这种融资方式要求转让优先股的基础设施企业经营业绩必须较好，且持续稳定。
3.设立新的由国家控股的股份制基础设施投资业主，发行优先股融资，为保证股息支付，对该新建基础设施项目进行综合补偿。这种方式由于不可预见因素较多，融资困难较大。
和项目融资一样，优先股融资同样是以项目自身收益作为支付优先股息的保证，投资者追索的对象仅限于其出资的份额，而没有政府和其他金融机构提供的收益和赎回担保，从这个意义上讲，基础设施采用优先股融资可以说是项目融资方式在中国实践中的一种变形。
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