政策创新的地理扩散——基于暂住证制度的地方实践分析，本文主要内容关键词为：暂住证论文,地理论文,制度论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C92-05 [文献标识码]A [文章编号]1004-1613(2011)01-0057-08
自20世纪60年代以来，创新扩散的研究日趋活跃并逐步深化。目前，开展创新扩散研究的领域已达10多个，包括人类学、早期社会学、农村社会学、教育、公众卫生与医疗社会学、传播、营销与管理、地理学、普通社会学、普通经济学等(张进宝，毕海滨，2008)。尤其在技术预测和销售学领域，创新扩散的研究成果已颇为丰硕。
就中国而言，从地理学的角度对创新扩散开展的研究刚刚起步，很少有学者考虑空间和创新扩散的关系。同时，政策的创新扩散相关的研究也十分缺乏。本文即为政策创新如何在空间进行扩散的研究尝试。
对于政策创新，一般被认为是“政府采纳之前没有实施过的某项政策”①，扩散则被定义为“创新通过一段时间，经由特定的渠道，在某一社会团体的成员中传播的过程”②。已有的资料表明，无论在时间维度上还是空间维度上，政策创新在地区之间都存在明显的扩散效应。
暂住证制度最初由上海在1980年代中期“自主创新”而来，随后公安部出台相应政策，该制度向全国扩散。文中将此项波及全国绝大多数地区的制度界定为一种政策创新，该制度的地方实践过程则是政策创新扩散的过程。从创新扩散的角度分析政策推进的时空变化特征，有助于在宏观上把握制度改革的地方实践过程，解析地方实施新政策的时间和空间因素，为同类政策的推广和实施提供相应的参考和建议。
一、创新扩散研究简述
美国新墨西哥大学教授罗杰斯(E.M.Rogers)对创新扩散理论进行了最具代表性的研究。他在1962年出版的《创新扩散》(Diffusion of Innovations)一书中认为，几乎大部分新思想、新事物的创新扩散传播过程都呈“S形”曲线。开头人数很少，扩散的进程很慢，当采用人数增加到一定比例时会突然加快，曲线呈迅速上升趋势，而在接近于最大饱和点时再次慢下来。
从地理角度来看，扩散(diffusion)是一种创新(innovation)进行空间传播或转移的过程。最早对空间扩散现象进行开创性研究的是被誉为第四代区位论大师的瑞典隆德大学教授哈哥斯特朗(Hagerstrand T)，他于1953年发表的“Innovation Diffusion as a Spatial Process”奠定了空间扩散理论的基础(魏心镇等，1993)。
哈哥斯特朗将空间扩散的几个重要经验规律，如邻近效应、等级效应等做了详细的归纳和总结，为后来的扩散模型研究提供了理论基础。之后，一大批美英区位论学者对创新空间扩散做了深入的研究，并将之广泛应用于农业技术推广、市场研究、城市体系及政治和文化地理研究之中(魏心镇等，1993)。
对政策创新的研究兴趣肇始于密歇根大学Walker的工作。他发现美国许多州在政策制定方面并不完全遵循渐进决策路径，而是经常出现跳跃性的“创新”，并且一些州的创新往往会被邻近州所效仿(Walker，Jack L.，1969)。之后，政策创新及其扩散的研究成为“政策科学中最为引人注目的领域之一”(Jean and Robert，Tyran and Rupert，S.，2005)。
20世纪80年代以来，我国地理学者对空间扩散研究产生了浓厚的兴趣。杨吾扬曾用扩散理论解释了北京城市与郊区的电视机普及的情况。王铮等(1994)着眼于粒子集团构成的某种强度(密度)在地理空间上作用范围的扩大过程，对人口的扩散与集聚进行了实证研究。孙胤社(2007)用S形曲线解释了北京的城市发展情况。韦艳(2007)使用1950-2000年中国28个省的时序数据，分析了中国省级空间和时间生育率下降的扩散效应。孙昕霙等(2008)通过对贵州妇女购买铁酱油行为的分析，探讨了铁酱油在贵州城乡社区居民中的扩散特征及其影响因素。
总的看来，我国对空间扩散的研究尚处于起步阶段，但近几年来，研究文献有所增多。其中，对政策创新扩散的研究较为少见。杨静文(2006)对我国地市级“政务中心”制度的创新扩散及其演化发展进行了实证研究，认为我国地市级政府间的“政务中心”制度创新扩散过程具有“S曲线”的特征，扩散过程中采纳者的模仿学习占主导地位，创新性表现不明显。王家庭(2007)对国家综合配套改革试验区制度创新空间扩散进行了研究，他认为这一制度创新的空间扩散效应可归纳为邻近效应、等级效应、轴向效应、聚集效应这4种效应。严荣(2008)以政府信息公开规定和招商引资奖励两项政策作为实证案例，认为我国政策创新的扩散是一个有限理性的学习过程。
综上分析，已有的文献从多个角度考察了创新扩散。尽管哈哥斯特朗(Hagers trand)早在1953年就已经对创新空间扩散规律和内在机制作了详尽的研究，提出了两个重要规律：“邻近效应”和“等级效应”，至今为止，仍然很少研究考虑空间和创新扩散的关系。
二、暂住证制度的地理扩散模式
在外来人口迅速增长的20世纪80年代中期及之后的若干年，城市中外来人口管理的一个核心就是暂住户口登记与管理。1984年，上海市针对不拥有上海户籍、来沪从事经济活动的人员制定发布《上海市外来寄住户口管理试行办法》，提出拟居住六个月以上的外来人员可以办理寄住户口，为外来人口管理提供了较早的管理经验。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，确定了与城镇常住户口管理相衔接的流动人口管理制度，即暂住证制度。该制度并未涉及流入城镇的外来人口的户口迁移问题，仅要求外来人口在流入地办理暂住户口登记。按照规定，暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的外来人口，须申领《暂住证》；因务工、经商、兴办服务业等工作原因暂住时间较长的，登记为寄住户口，发给《寄住证》。
由于暂住证制度对流动人口管理的作用显著，特别是对暂住人口信息的收集、社会治安管理和流动人口劳动就业管理、计划生育管理等起到了重要的平台作用，1985年公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》之后，全国多个省市陆续出台了相关的法规规章，开始实施暂住证制度。
下文分别以省区③、城市为研究单位，利用多种来源的数据，借助于地方政府颁布的暂住证制度相关的法规规章文件，首先对暂住证制度的扩散进行时间考察，其次对暂住证制度的空间扩散进行分析，重点了解暂住证制度在地区间扩散的时间和空间特征，以及影响地方政府实施新政策的地理因素。文中试图以暂住证制度为例，为制度文化空间扩散这一新领域的进一步研究积累经验。
(一)暂住证制度在省区间的地理扩散模式
1、暂住证制度在省区间的“扩散曲线”考察
据目前查阅到的资料，1984年至今，我国31个省区中有28个发布了省级暂住人口管理法规规章，占90.3％。以年为单位考察暂住制度在省区间的扩散曲线形状。以省区实施暂住制度的时间为横轴，以某年实施暂住证制度的省区的累积个数为纵轴，做散点图得到图1。由图可见，暂住证制度自创新以来，在省区间具有明显的扩散效应(S形)。
图1 暂住证制度在省区间的扩散
根据暂住证制度扩散曲线，将暂住证制度在省区间的扩散过程划分为以下五个阶段。
第一阶段：1984-1986年，流动人口问题初现，暂住证制度在省区的“创新”阶段。这一时期内，暂住证制度刚刚出现在仅有少量外来人口流入的特大城市。在这一探索起步阶段，可供借鉴和模仿的学习对象基本没有，上级政府也没有出台相关的法规规章，因此，“创新者”根据本地情况“自主创新”。代表性地区为上海。
第二阶段：1987-1989年，流动人口快速增长，暂住证制度在省区间的快速扩散阶段。1985年7月公安部文件《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的要求以及大规模流动人口的首次出现是政策快速扩散的主要原因。
第三阶段：1990-1993年，流动人口发展平缓，暂住证制度在省区间扩散基本停滞阶段。十三届三中全会确定了治理经济环境、整顿经济秩序和深化改革的方针，改革开放进入了“治理整顿”时期，农业投入增多，对劳动力的吸收也增强，同时城市的经济增长速度减缓，农民流向城市的趋势放缓，滞留在城市中的流动人口数量有所回落。
第四阶段：1994-1997年，流动人口发展新高峰，暂住证制度在省区间的高速扩散阶段。1990年代中后期，流动人口规模扩大，流入地域范围扩展，流动人口常住化态势显现，各地流动人口问题突出并呈现复杂化特征。
第五阶段：1998-2000年，暂住证制度在省区间扩散接近尾声。到1990年代末，暂住证制度在省区间的扩散已基本完成(见表1)。
2、暂住证制度在省区间扩散的空间考察
从空间上来看，最早一批，即1980年代制定暂住人口管理法规规章的省区分布为几个扩散源点，包括华北地区的北京、天津，东北地区的黑龙江、吉林、辽宁，东部沿海地区的上海、浙江，以及广东、海南(见表1)。
这一时期内，东北地区流动人口数量少，问题小，响应中央政策显得更加轻松，表现为对暂住人口管理模式的积极响应。然而，同期发布该类法规规章的东南沿海地区则与前者大不相同。自1980年代中期，东部沿海地区，尤其是东南沿海地区经济发展迅速，吸引了大量外来人口流入，1988年甚至出现了“百万民工下广东”的民工潮现象，由于外来人口问题突出，东部沿海部分省区较早地颁布了暂住人口管理法规规章。
随后，暂住证制度开始向东部范围内其他地区，进而向中西部大部分地区扩散。在1990年代中期短短的四年内，该类法规规章已波及全国近一半的省区，波及范围涵盖华北地区的河北、山西，华东地区的江苏、福建、山东、江西、安徽，中南地区的河南、广西，西南地区的云南、四川、贵州以及西北地区的甘肃、陕西、新疆。截至1998年，全国绝大多数省区都出台了暂住人口管理法规规章。1998年之后，制定这类法规规章的省区就只有重庆市和湖北省了。据查阅，至今未出台省级法规规章的省区有三个：湖南、青海和西藏。
分析各省区实施暂住证制度的时间(表1)发现，暂住证制度在省区间扩散的过程中，邻近效应显著，即暂住证制度扩散至某一地区后，很快就带动周边部分地区的“模仿学习”，表现为地理空间邻近的部分省区，实施暂住证制度的时间也相近。
例如，在1980年代中后期实施暂住证制度的省区中，黑龙江、吉林、辽宁地理位置邻近，实施暂住证制度的时间仅相差一年，与此情况类似的还有浙江和上海，广东和海南；在1990年代中后期这一暂住证制度扩散的高峰期内，河北和山西，江苏和山东，江西和福建，云南、贵州和四川，甘肃和陕西等地理位置邻近的省区，实施暂住证制度的时间也都紧邻。
然而，暂住证制度在省区间扩散的过程中，邻近效应影响范围有限，仅局限于周边区域环境最接近的省份，因此，这一扩散并没有呈现出由近及远的波状扩展扩散模式。
这一现象是由“示范效应”和区域环境的类似性造成的。也就是说，暂住证制度在某一地区首先出现之后，通过各种途径对周围区域产生“示范”作用，而周围区域对此做出一定的反应，比如等待观望或者“模仿学习”采用新的制度，往往是区域环境类似的地区更容易采用这一新的制度。
(二)暂住证制度在城市间的地理扩散模式
1、暂住证制度在城市间扩散的“扩散曲线”考察
目前，笔者查阅到了我国50个具有一定代表性的城市发布的暂住人口管理法规规章文件，尽管资料有限，仍可以大概反映出暂住证制度在城市间的扩散情况。以年为单位考察暂住制度在城市间的扩散曲线形状。以城市实施暂住制度的时间为横轴，以某年实施暂住证制度的城市的累积个数为纵轴，做散点图得到图2。由图可见，暂住证制度在城市间具有明显的扩散效应(S形)。
根据扩散曲线，可将暂住证制度在城市间的扩散大致划分为缓慢扩散、快速扩散和扩散基本停滞三个阶段。
图2 暂住证制度在城市间的扩散
第一阶段：1986-1993年，缓慢扩散阶段。这一时间内，除了1988年，每年开始实施暂住证制度的城市最多为3个，暂住证制度处于缓慢扩散阶段。
第二阶段：1994-2000年，快速扩散阶段。这一时间阶段是外来人口发展的高峰期，各地城市掀起了制定法规规章的高潮。
第三阶段：2001-2006年，扩散基本停滞阶段。经历了第二个阶段的快速扩散，暂住证制度在城市间的扩散已近饱和。随后的几年内，仅有西安、兰州、九江等少数城市发布了暂住人口管理法规见章(见表2)。
2、暂住证制度在城市间扩散的空间考察
从空间上来看，制定暂住人口管理法规规章的城市主要分布在东部和中部，尤以东部地区最为密集，东部几乎所有的省会城市和多个地级市都发布了法规规章，而西部地区仅有少数省会城市和极少数地级市发布了该类法规规章(见表2)。
最早制定暂住人口管理法规规章的城市主要分布在东北地区。1980年代，包括哈尔滨、齐齐哈尔、长春、吉林、大连、抚顺在内的东北地区的多个城市都制定了该类法规规章。产生这一现象的主要原因是，东北地区制定省级暂住人口管理法规规章的时间在全国较为领先，为贯彻执行省级文件，省内不少城市也较早地制定了该类法规规章。同一时期内，东南沿海地区的珠海以及西南地区的昆明和成都也出台了法规规章。
1990年代初期，制定该类法规规章的城市数量不多，且主要分布在东部沿海地区，包括苏州、无锡以及厦门、广州、汕头等地。这些城市多处于沿海改革先行地区，加上自身优越的地理条件，经济发展水平远远高于其他城市，外来人口纷纷涌入，外来人口问题在这些城市中显现出来，与之对应的外来人口管理法规规章，尤其是户口管理法规规章，也就很快在这些城市产生了。
1990年代中后期这一流动人口发展的高峰期内，暂住人口管理法规规章扩散到了华北、华东和中南的大部分地区。期间出台法规规章的城市包括华北地区的大同、青岛、包头、石家庄、邯郸和华东地区的南京、常州、南昌、合肥、淮南、徐州、济南以及中南地区的长沙、南宁、深圳、武汉、中山、东莞、郑州等城市。与此同时，东北地区的鞍山、沈阳、本溪也加入了制定该类法规规章的行列，而西北地区和西南地区出台该类法规规章的城市寥寥无几，只有铜川、西宁、玉树和贵阳等少数城市。
暂住证制度在各城市的空间扩散过程中，邻近效应的影响并不十分明显，扩散具有明显的跳跃性。结合各城市发布暂住人口管理法规规章的时间分布(表2)发现，绝大多数地级市是在省会城市实施暂住证制度之后才发布该类法规规章的，暂住证制度在城市间的扩散呈现出明显的按行政级别由高向低的等级扩散形式。
三、暂住证制度的地理扩散模式特征
(一)总体上看，呈现由省向市的等级扩散形式
一般而言，省级政府制定暂住人口管理法规规章的时间早于省会城市，而省会城市又早于地级市，这说明了暂住证制度在地区的扩散，呈现按地区行政级别由高向低的等级扩散形式。由于公安部相关政策的出台，暂住证制度在地区间的扩散受到了明显的垂直影响。
(二)时间维度上，具有一定的扩散效应(S形)
无论是在省区间，还是在城市间，暂住证制度都具有一定的扩散效应，大致呈现S形，与创新扩散的一般规律符合。具体而言，暂住证制度在省市扩散的特征，表现为省区和城市制定暂住人口管理法规规章的行为集中于两个高峰期：1980年代末期和1990年代中后期，尤以后者最为显著，而1990年代中后期又是省区和城市修订相关法规规章的高峰期。
1980年代末期，流动人口迅速增长，甚至出现了“百万民工下广东”的热潮，城市中外来人口问题首次出现，面对前所未有的形势，地方政府唯恐混乱伴之而生，纷纷出台了暂住人口管理暂行规定，希望借助于暂住证制度，缓解日益严峻的治安形势。1992年“民工潮”出现之后，在外来人口管理方面，地方暴露出诸多问题，与此同时，流动人口在流入城市的常住化态势显现，流动人口形势更加复杂，这引发了地方政府制定和修订暂住人口管理法规规章的热潮。之前没有出台法规规章的地方纷纷制定了相应法规规章，而早期制定法规规章的地方又陆续开始对原有法规规章进行修订。
(三)空间维度上，邻近效应显著，然而影响范围局限于周边“同质”地域
暂住证制度在省区间和省会城市间的扩散过程中，邻近效应显著，不少地区是通过向邻近区域“模仿学习”而实施新制度的。然而，分析发现，在暂住证制度的扩散过程中，邻近效应的影响范围局限于周边“同质”地域，即暂住证制度扩散至某一地区之后，往往只能带动周边有限的几个地区“模仿学习”实施新制度。且研究发现，在不少地区，“模仿学习”的对象固定。比如北京和天津，广东和海南，黑龙江、吉林和辽宁，江苏、浙江和上海，总是固定的“模仿学习”或被“模仿学习”对象组合。
(四)在暂住证制度的扩散过程中，主要内容大同小异，创新性表现不明显
各地区最早制定的暂住人口管理法规规章大多为综合性的法规规章，内容涉及多个方面，包括暂住户口管理、劳动就业管理、房屋租赁管理以及计划生育管理等，其蓝本是1985年公安部颁布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》⑤。
进入1990年代以后，随着城市中外来人口的增多和居住时间的增长，外来人口问题日益复杂，单单一项综合性的外来人口管理法规规章已不能应对外来人口管理中出现的多方面问题，于是，针对具体情况，各地陆续出台了若干专门性的外来人口管理法规规章。
无论综合性外来人口管理法规规章中涉及的暂住户口管理部分，还是专门性的暂住户口管理法规规章，其核心都是对外来人口实施暂住证或寄住证制度，主要内容大同小异。各地一般规定如下：对于非本地常住户口人员，拟暂住一定日期以内的，须在到达暂住地的一定时间内，申报暂住登记，其中，暂住人员年龄在16周岁以上，拟暂住一定日期以上的，还应在到达暂住地的数日内向暂住地公安派出所申领《暂住证》。
(五)扩散早期，呈现以中央政府所在地(北京)为中心的扇形扩展扩散形式
1980年代中后期，流动人口问题刚刚在东南沿海地区初现，然而，并没有大量人口流入的内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等省份出于对1985年公安部颁布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》文件的及时响应，也较早地实施了暂住证制度。不仅如此，在1990年代中后期各地修订暂住人口管理法规规章的高峰期内，这些地区也较早地对原法规规章进行了修订。
中央政策出台之后，与北京地理位置临近的黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古总是最早响应中央政策，使得暂住证制度在省区扩散的早期，呈现以北京为中心的扇形扩展扩散形式，这表明了地理位置越接近全国行政中心的地区越容易最早采用中央新政策，政策的扩散在某种程度上受到了地理空间的影响。
(六)空间进程上，呈现由沿海向内地扩散的特征
无论是省区还是城市，无论是制定还是修订暂住人口管理法规规章，最早一批出台相关政策的省市都集中在华东和中南沿海地区，包括山东、江苏、上海、浙江、广东等地。这些地区是改革开放的先行地带，经济发展迅速，大中小城市密集，集聚了相当规模的外来人口，较早便出现了外来人口问题，因此，出台暂住人口管理法规规章的时间也领先于国内其他地区。随后，该政策逐步向周边及西南和西北地区扩散。
四、结语
通过对暂住证制度地理扩散的实践分析，发现该政策创新，具有明显的扩散效应。尽管源于公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的颁布实施，政策创新扩散受到了明显的垂直影响，即呈现出了按地区行政级别由高向低的等级扩散形式，但是在水平尺度上，无论在省区间还是城市间，均呈现出明显的扩散效应，扩散曲线大致为S形。
从省区维度和城市维度分析暂住证制度的扩散，可以发现：在扩散的早期，政策创新与经济社会发展条件关联度较高，经济发展迅速、流动人口问题最早出现的沿海地区也最早采纳新政策；随后政策扩散则受到了显著的邻近区域影响，模仿学习占据主导，政策内容大同小异，创新性表现不明显，政策的扩散甚至演变为公文的传播。准确找出地区面临的公共问题，以创新性的方式积极应对，全面贯彻实施政策创新，是经济社会迅速发展的背景之下地方政府的因应之道。
注释：
①Walker,Jack L.,The Diffusion of Innovations among the American States,American Political Science Review,1969(63):880-899
②Rogers.E.M,Diffusion of innovations(3rd ed.),New York:The Free Press,1983(5):212-220
③即省级行政区，包括省、自治区、直辖市，下同。
④上海市寄住户口是专门针对不拥有上海户籍、来沪从事经济活动的人员而制定的户口管理法规。
⑤关于外来人口暂住户口管理，规定如下：“对本乡镇以外的人来集镇拟暂住三日以上的，由留宿暂住人口的户主或者本人向公安派出所或户籍办公室申报暂住登记，离开时申报注销。暂住拟超过三个月的十六周岁以上的人，须申领《暂住证》。对从事建筑、运输、包工等集体暂住时间较长的，由这些单位的负责人登记造册，及时报送公安派出所或户籍办公室，登记为寄住户口，发给《寄住证》。”
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