一部推动高等教育改革和发展的重要法律，本文主要内容关键词为：教育改革论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年8月29日， 九届全国人大常委会第四次会议表决通过了《中华人民共和国高等教育法》。我作为一名长期在高等学校和政府教育部门任职的老教育工作者，经历了这部法律的提出、起草、提请国务院和八届全国人大常委会审议作说明，以及作为九届全国人大常委会组成成员直接参与最后审议并投票通过这部法律的历史全过程，前后近十三年。因此，当我看到高等教育法以高票获得通过时，既兴奋，又激动。“十年磨一剑”，高等教育法来之不易，值得我们万分珍惜。
一、高等教育法的起草和审议过程
1978年以后，党和国家高度重视依法治国，教育立法也及时提到重要议事日程。1980年五届全国人大常委会第十三次会议制定了首部教育法律《中华人民共和国学位条例》，随后于1986年六届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。与此同时，原国家教委即对教育立法工作开展了全面部署，并委托北京大学、上海高教局对高等教育法进行前期调研和起草。七年之后的1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出了“依法治教”，“争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”的目标；全国人大常委会也提出我国要建立教育法律体系的要求。这对于我国加快教育立法步伐，将教育全面纳入法制化管理，具有重要意义。这一年，原国家教委根据这些精神，抓紧制定了包括教育法、教师法在内的教育法律法规体系总体框架初步方案和起草工作总体规划，并将起草高等教育法列为重点，成立了由原国家教委高等教育司、政策法规司牵头的起草小组。这个起草小组又经过三年的辛勤工作，数易其稿，完成了起草任务。1996年5月，原国家教委党组批准法律草案送审稿， 报送国务院。
此后，国务院法制局又进行了一年的紧张工作，广泛听取意见，协调部门关系，使草案进一步完善。1997年6月， 国务院常务会议通过了高等教育法草案，报请八届全国人大常委会审议。国务院向全国人大常委会所作的法律草案说明，阐明了高等教育法起草过程中涉及的有关主要问题，表达了政府和全国广大教育工作者依法治理高等教育的迫切愿望。八届和九届全国人大常委会分别于1997年6月和12月，1998年4月和8月，对高等教育法进行了四次认真审议，审议次数之多， 在新中国教育法制史上是空前的。审议过程中，两届全国人大法律委员会会同全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会根据常委会组成成员和各方面的意见，多次对法律草案进行仔细修改，并认为草案成熟之后，才提请全国人大常委会表决通过。
高等教育法的审议通过体现了党的正确领导和集体智慧。高等教育法从开始起草到正式审议通过，始终受到了党和国家领导同志的关怀。江泽民总书记曾主持中共中央政治局常委会议专门讨论过高等教育法的一些重大问题并作出明确指示。李鹏同志任总理时主持国务院常务会议审议了这部法律草案，担任委员长后第一次去外地专题调研的就是高等教育法。李岚清、李铁映、彭佩云等领导同志，教育部（原国家教委）、国务院法制办（原国务院法制局）、全国人大教科文卫委员会、全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会先后几任领导同志也都对高等教育法的起草、审议工作极为重视，并作出了贡献。当然最辛苦的要数起草小组的同志和审议机关的工作人员，因为大量的具体工作是由他们来完成的，是他们多次分赴各地调研，广泛听取地方、中央部委、各高等学校以及教育专家、法律专家的意见，对草稿进行反复修改。法律表决之所以能得到绝大多数委员的赞成，这是同参加法律起草和审议工作同志的辛勤努力分不开的，高等教育法是集体智慧的结晶。
高等教育法的起草、审议过程，体现了民主精神和科学决策。在高等教育法起草和审议过程中，大家对一些重大问题的法律规定，诸如高等教育的宏观管理体制、高等学校内部管理体制、高等学校的办学自主权、高等教育的投入保障机制等，都是经过深入讨论和激烈争辩后逐步达成基本共识的；其中有些始终未能达成共识的问题，也是经过反复慎重的研究和思考，多种方案进行比较后，按照多数常委委员的意见定下来的。
高等教育法的起草、审议过程，十分重视总结并吸取国内外高等教育的历史经验教训。新中国成立以来的近五十年间，我国的高等教育工作积累了丰富的经验，也有着深刻的教训。我们在立法过程中认真回顾了历史的经验教训，尤其是全面总结了改革开放二十年以来高等教育改革和发展的成功经验，同时也注意研究和吸收了国外高等教育立法的经验，尤其是发达国家在第二次世界大战以来高等教育立法的经验。尽管如此，高等教育法是否比较完善了，还需要接受实践的检验。高等教育事业正在不断发展，随着人们对客观世界认识的不断深化，高等教育法也会不断得到完善。
二、充分认识高等教育法颁布的重大意义
高等教育法的出台，标志着教育法律体系基本框架的形成，为全面依法治教奠定了良好基础。加强社会主义民主和法制建设，是邓小平理论的重要组成部分。小平同志早在1980年就指出：“我们坚持民主和法制，这是我们党的坚定不移的方针。”依法治教，是我们对教育历史经验教训进行总结后得出的一条重要结论。自新中国建立以来至改革开放以前的几十年间，每次政治运动，教育事业总是首当其冲，屡受冲击，教育秩序被破坏，教育发展大起大落。这固然是社会政治大背景等多种因素造成的，但整个国家法制不全，教育基本没有法制，不能不说是一个重要原因。有了法律的明确规范与规定，才有利于保证每一个教育活动的主体尽可能发挥自己的积极性和创造性。依法治教，对于积极健康地发展教育事业，适应社会主义市场经济体制和社会发展的需要，具有重要意义。改革开放以来，全国人大及其常委会已先后制定了学位条例、义务教育法、教师法、教育法、职业教育法等五部教育法律，这些法律为推动和引导教育的改革和发展起到了积极的作用。高等教育法的制定，使得教育法律的调整范围更加周全了，标志着我国以教育法为母法的教育法律体系基本框架的形成。同时，高等教育法又为制定有关高等教育的法规、规章提供了立法依据。
法律是国家意志的体现，高等教育法的颁布，极有利于促进高等教育事业的进一步发展。当今时代科学技术迅猛发展，“知识经济”已露端倪，综合国力竞争激烈，面向二十一世纪的未来世界舞台上谁能跻身于强手之林，很大程度上取决于一个国家的科技发展水平和劳动者素质的高低。邓小平同志指出：科学技术是第一生产力；必须尊重知识，尊重人才。高等教育承担着培养高级专门人才的重任，一个国家的高教不兴，在综合国力上就无法超越世界先进水平。第二次世界大战以来，美、法、德、日等国为了振兴经济，壮大国力，都寄希望于科技和教育的发展，投入了很大的财力和人力，大力促进高等教育的发展，由此掀起了高等教育立法的高潮。这些国家运用法律手段推动高等教育事业发展的实践，为我们提供了宝贵的经验。
高等教育法的制定，为高等教育的正确管理，提供了法律保障。尊重教育规律，对高等教育工作进行正确管理，是促进高等教育健康发展的重要保障。在教育没有法制的时代，我们多次吃过不尊重教育规律的亏，尤其是“文化大革命”，对我国教育事业造成了极其严重的破坏。为了避免不尊重教育规律而造成对教育事业严重危害的历史重演，就要通过国家权力机构按照法定程序立法，把应当遵循的教育规律，诸如教育外部关系的规律、教育内部关系的规律、人才成长的规律等等确定下来，使人们在实际工作中切实遵循。依法管理，就是要从经验管理转变到科学管理。我国的高等教育立法，从高等教育的基本制度到办学制度，从政府的宏观管理到学校的内部管理，都进行了必要的规范。高等教育法的制定，将会使我国高等教育的管理更加科学有序。
高等教育的改革需要法律去推动，高等教育改革的成果需要通过法律来巩固。十多年来，我国的高等教育改革，从体制改革到教学改革都取得了很大成绩。尤其是在高等教育体制改革上，通过采取“共建、调整、合作、合并”等方式，使高等教育资源和学科结构逐步得到更加合理的配置，使教育质量和办学效益进一步提高。然而，高等教育的改革任务还很艰巨。因为改革是一个思想再认识、关系再组合、利益再分配、权力再调整的过程，是破除旧习惯、打破旧格局、改变旧体制的过程，因而遇到的阻力往往很大。体制改革需要继续推进，教学改革更有待进一步深化。改革要靠法律去引导、去推动，改革的经验要靠法律来巩固，改革需要借助于法律的强制力。因此，高等教育法的制定，将有助于保证高等教育改革沿着正确的方向顺利发展。
三、认真学习和把握高等教育法的主要内容
高等教育法共计八章六十九条，涉及高等教育的任务、发展方针、管理体制、基本制度，高等学校的设立、组织和活动，教师和学生、经费投入和条件保障以及法律责任等。
学习高等教育法要重点把握好以下几个问题：
关于高等教育的地位和任务。高等教育对于促进一个国家的政治、经济、文化建设和提高人的素质，具有极其重要的作用。江泽民同志强调：“高等教育在整个教育事业中处于龙头的地位。”“我们的大学应该成为科教兴国的强大生力军。”高等教育之所以有这样的重要地位，这是由高等教育的特点决定的，因为它培养的人从长远看，将是一批直接面向社会、对社会的发展产生重大影响的高层次专门人才。关于高等教育的任务，高等教育法第五条规定：“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”高等教育任务的核心是培养高级专门人才。只有培养出合格和优秀的高级专门人才，才能发展科学技术文化，才能促进社会主义现代化建设，才能造就一大批高素质的领导人才。高级专门人才具有创新精神和实践能力，是科教兴国、民族振兴的基本要求。江泽民同志曾指出：“一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林。”高级专门人才只有具备了创新精神和实践能力，才有利于认识未知世界，探求客观真理，推动科技成果向现实生产力转化，也有利于促进解决人类面临的各项重大课题。高等学校应成为培养这种人才的摇篮。
关于高等教育的工作方针。高等教育的工作方针，就是高等教育工作应遵循的基本准则。有了这个准则，才能指导高等教育事业积极健康地发展。高等教育法第四条规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这个方针的意义在于，它既规定了高等教育应起什么样的社会作用，又明确了高等学校培养人才应达到的目标与要求。教育的社会作用是通过培养人来实现的，因此培养什么样的人始终是高等教育最关键的问题。
关于高等教育事业的发展方针。高等教育法第六条第一款规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式，积极发展高等教育事业。”积极发展高等教育事业，就是要从我国尚处在社会主义初级阶段的基本国情出发，正确处理高等教育与基础教育的关系，在切实保证“两基”重中之重历史任务的前提下，依法增加对高等教育的投入，努力使我国高等教育事业的发展速度和规模逐步适应社会主义现代化建设事业的需要。积极发展高等教育事业，就是要脚踏实地，从高等教育的现实基础出发，加快高等教育管理体制改革的步伐，走内涵发展为主的道路，坚持规模、结构、质量和效益的内在统一。积极发展高等教育事业，就是要从我国区域经济和文化教育程度极大不平衡性这一实际情况出发，区别对待，分类指导，认真制定好地区高等教育事业的发展规划；对那些经济发展迅速、就业环境宽松、“两基”进展顺利、高等教育体制改革和结构调整成效明显的地区和行业，允许并支持其高等教育有比较快的发展。积极发展高等教育事业，就是要正规的高等学历教育与非学历教育并举；下决心不断改善现有高等学校的办学条件，普遍提高教育质量，在认真抓好“211 工程”的基础上，创造条件使少数有希望置身于世界或地区一流行列的高等学校尽快脱颖而出，迎头赶上；与此同时，还必须大力发展社会急需的高等职业教育，特别是高中后的颁发各种专业资格证书的非学历高等职业教育，以满足经济发展和人民群众的需要。
关于高等教育的办学体制和管理体制。随着社会对高等教育需求的不断增长和社会主义市场经济体制的逐步形成，我国高等教育由政府单一办学的体制必须改变。逐步建立起中央和省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界广泛参与办学的新体制，应是我们的正确选择。高等教育法第六条第二款的规定充分体现了这一点：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”在高等教育法中，如何体现党的十五大提出的加快高等教育管理体制改革的精神，如何明确高等教育管理体制改革的原则和方向，是我国高等教育改革和发展过程中的一个重要问题。新中国成立以来，在计划经济体制下逐步形成和强化的条块分割的高等教育管理体制，历史上虽起过进步作用，但弊端明显并日益显露，主要表现在：部门和地方低水平重复设置院校和专业，教育资源得不到合理配置；学科分割而造成的培养对象的专业面、知识面过窄，很难培养出创造性的优秀人才；培养和使用人才皆为部门所有，妨碍人才的正当流动。随着市场经济体制的逐步确立，原有高等教育管理体制必须改革的道理与紧迫性已得到人们的广泛共识。对此，高等教育法第七条明确提出了推进高等教育管理体制改革的任务和目标要求。第十三条、第十四条明确了高等教育管理体制改革的原则和方向。高等教育管理体制改革的问题相当复杂，改革也会有较长的过程，法律规定改革的原则和方向，就为改革留下了较大的空间和余地，有利于政府制定具体改革方案，实施措施和出台相应的行政法规和规章，有利于改革的深化和改革目标的实现。
关于高等学校的设置标准和学业标准。规定各层次高等学校的设置标准和学业标准，是对高等学校科学管理、保证教育质量的重要前提。在高等教育法的第二章、第三章中，首先强调了设立各级各类高等学校应当具备教育法规定的基本条件，此外对大学或者独立设置的学院在教学、科学研究力量，教学、科学研究水平和相应规模，培养层次上提出了更高的要求。高等教育法还规定了专科、本科、研究生学历教育应当使学生达到的学业标准，即学生应具备的基础理论、专业知识、基本技能、工作能力以及基本修业年限。由于非学历教育标准太复杂，法律对此没有作具体规定，可另由法规或规章规定。
关于高等学校内部管理体制。对我国高等学校内部的管理体制，新中国成立以来，党和政府在历次的有关文件中一直强调中国共产党对高等学校的领导作用。高等教育法在回顾和总结历史经验教训的基础上，以宪法精神和中共中央近年的有关规定为基本依据，第三十九条明确规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”高等学校是国家培养高级专门人才的机构，是社会主义思想教育的重要阵地，坚持党对高等学校的领导，是坚持党的基本路线、全面贯彻教育方针、保持高等学校稳定和发展的根本保证。高等教育法第三十九条和第四十一条对党委和校长的职责作了明确阐述，规定高等学校党委统一领导学校工作，并支持校长独立负责地行使职权；而校长是行政负责人和学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作。这为充分发挥党政两方面的积极性，提供了法律保证。正确依法处理好党政两方面的关系，仍是当前高等学校工作中亟待解决的重要课题。作为学校工作中起核心作用的党委：一是要强调集体领导，这是党章规定的原则；二是党委要善于发挥学校行政负责人和行政管理系统、特别是校长的作用，防止包办代替；三是党委要善于调动广大教师和学生的积极性，团结全校师生员工，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。对于社会力量举办的高校内部管理体制，高教法规定按照国家有关社会力量办学的规定确定。国务院社会力量办学条例对此已有规定。
关于政府的宏观管理权和扩大高等学校办学自主权。在高度集中的计划经济体制下，政府及其行政部门对高等学校统得过死，高等学校的办学自主权很小，缺乏活力。但是，在社会主义市场经济体制下，为了使教育资源得到更为合理的配置，使每一所高等学校更好地成为有活力的相对独立办学实体，及时根据社会对人才需求的变化及当今经济科技发展趋势而调整自己的对策，更好地发挥自己的潜能，就要扩大高等学校的办学自主权。为此，高等教育法第四章规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任；自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科技文化交流与合作；自主设置校内组织机构和配备人员；自主管理和使用校产。政府的职能主要是服务、监督、方针指导和宏观管理。同时，为了防止高等学校在决策时仅仅考虑自身的发展，而忽视社会发展的需要和国家的整体利益，高等教育法为保证政府的宏观调控权，在一些条款中仍要求高等学校的活动要“根据国家规定”。
关于高等教育投入和条件保障。增加教育投入是实施科教兴国战略、落实教育战略地位的根本措施。近年来，国务院和地方人民政府为增加高等教育投入作了很大努力。但是，我国高等教育投入不足，高等学校办学经费紧缺，基建投资得不到保证仍是一个比较普遍和突出的问题。高等教育法能不能对此作出有针对性的规范，是我国高等教育发展能否得到法律保障的重大问题。对此，高等教育法在第六十条第二款中重申并进一步明确规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。”这里提出的教育法第五十五条规定指的是以下两款内容：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”；“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”当然，单靠政府的财政拨款是难以满足我国高等教育事业发展需要的，彻底解决我国高等教育投入问题，必须建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制；国家要采取措施，鼓励社会力量向高等教育投入，需要政府有关部门对高等学校办学进一步实行优惠政策。
四、认真实施高等教育法要抓好几项重要工作
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是依法治教的重要原则。高等教育法颁布了，我们下一步就面临着一个执法问题。有法不依，等于无法。
高等教育法的实施决不是教育部门一家的事，而应当由国家各有关机关能力配合，政府行政执法，司法机关受理有关教育的诉讼案件，人大进行法律监督。这不仅是教育法制化的基本要求，而且也是我国实施教育法律近二十年历史经验的总结。从这二十年的教育执法效果看，有了国家机关的通力配合，教育有法和没法就大不一样。效果最明显的，可能要数执行时间较长的义务教育法了，虽然这部法只有十八条，许多规定还比较原则，但大家深切感到这部法律实施之后，我国义务教育的变化之大，是过去从来没有过的。
我们对高等教育执法难要有充分的估计。因为这些年在教育执法中，虽然成绩很大，但有法不依、执法不严、违法不究的现象也比比皆是。权大于法、以权压法、以言代法、徇私枉法，甚至执法者犯法、知法犯法的情况也时有发生。例如，多年来广大教师强烈不满的拖欠部分农村地区教师工资问题，挪用克扣教育经费问题，至今仍在不少地方存在。有法不依的原因是多方面的，例如：社会尚未树立起法制观念；有的执法者对法律不熟悉，责任心不强和业务素质不高；法规、规章和法律不配套；现行管理体制不适应法制化的要求；执法的经济力量达不到；对执法者监督不力，等等。解决这些问题，的确还需要一个过程，也面临着许多困难，但只要我们努力工作，克服困难，就有希望逐步解决这些问题，就能使教育法制建设不断提高到一个新水平。
在高等教育法实施中，为做到有法必依，我们要努力做好以下几项工作：
学习、宣传高等教育法，使全社会树立法制观念，是实施高等教育法一项重要的基础性工作。大家只有通过学习高等教育法，树立了法制观念，才能自觉守法，才能统一意志，使每个人在教育法律活动中正确地行使权利和履行义务。学习高等教育法，首先要组织好各级党政领导干部、行政执法人员、司法人员、高等学校师生学习，重点是领导干部、执法和司法人员的学习。在一个法制化的国家，熟悉法律、善于运用法律是对一个干部的基本要求，不然是领导不了现代化的。还要向全社会宣传高等教育法，因为高等教育法有关高等学校师生的内容，涉及到千家万户，要让师生学会用法律保护自己的合法权益。在执法过程中，不管个人是否同意法律某些条款的规定，行动必须统一到法律规范上来。法律的本质含义就是强制性，不能等同意了法律规定再去执行，认识不统一也要依法执行，这是法制观念问题。
制定配套的法规和规章，使高等教育法的原则更具体、具有可操作性。我国幅员辽阔，人口众多，各地经济和教育发展水平差异较大，这是我们的基本国情。高等教育法为了适应全国各地、各校的实际情况，照顾到全国的差异性，将许多条款规定得较原则，这需要配套的法规和规章进一步具体化，使之更便于实施。我国法制实践证明，哪部法律的配套法规和规章制定得及时、完善，哪部法律就执行得好。现在离高等教育法生效实施的时间已经不多了，这就要求政府和有关部门特别是教育部门抓紧制定与法律配套的法规和规章。
加强执法队伍建设，强化执法责任制，是执行高等教育法的组织保证。执法队伍，广义地包括行政执法人员和司法人员，其中政府是主要的执法部门，因为大量的教育事务要由政府处理，只有涉及诉讼的案件才由司法机关受理。长期以来，政府工作的依据主要是政策，现在要依法行政，政府公务员作为执法者的确有个观念转变、工作方式转变、业务素质再提高的过程。法治虽然根本有别于人治，但法律总要有人执行。因此，执法队伍的素质，包括责任心的强弱，业务水平的高低，直接影响着执法效果。执法者首先要守法，履行法律规定的义务，其次才是行使国家赋予的权力。对执法责任实行分解是一项有效措施，有的省、市人民政府在教育法、教师法执行中，明确了行政各有关部门的责任，这是一条好经验。执法程序也是一项很重要的工作，一些同志执法往往只重视实体法，不重视程序法，这也是需要改进的。
加强和改善人大法律监督工作，务使高等教育法的规定真正落到实处。法律监督，是保证执法者严格履行义务、正确行使权力的重要措施。人大是最高权力机关，政府、法院、检察院由它产生，受它监督。这些年来，各级人大在监督“一府两院”教育执法方面做了大量的工作，对依法治教起到了很好作用。为了进一步加强对教育法律和教育工作的监督力度， 提高监督效果， 人大监督要严格依法进行。根据宪法和1993年全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，各级人大对教育法律和教育工作的监督要注意两点：一是要注意监督同级的“一府两院”，改变过去只注意监督下级的做法；二是对查出的问题要执法部门限期整改。我认为人大的监督权要和决定权、任免权结合起来使用，对逾期不改或不予置理的执法者，人大要依法询问、质询，对违法造成严重后果的主要责任人员要依法处理，以保证法律的权威性。
二十一世纪正在向我们走来，我国的社会主义现代化建设事业和教育事业的发展将迈入历史新阶段。现在制定了高等教育法，它标志着我们在教育立法上又向前跨了一大步，衷心希望今后我们在执法水平上也能实现新的跨越，把教育法制建设提高到一个新水平，使我国的高等教育事业以一个崭新的面貌展示在世界的面前。我对未来充满了信心！
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