转型期中国贫困问题的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,转型期论文,中国论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-6636(2001)03-0060-03
中图分类号：F124.7
文献标识码：A
中国的扶贫计划已经推进了10多个年头，其成就主要体现在农村反贫困行动已经取得突破性进展，贫困人口由80年代初的2亿多人，锐减到目前的3400万人。虽然如此，中国反贫困的任务仍是十分艰巨的。当前，贫困现象不仅表现在农村，而且随着体制转轨，国企改革进入攻坚阶段，资金、技术和人力资源的重新组合以及产业结构调整的不可避免，企业下岗职工人数和城市失业者数量都在逐年增加，城市就业压力不轻，企业下岗职工再就业尚有相当困难，以贫困职工和城市长期失业者为主体的城镇新贫困人群正在形成，城镇贫困问题的治理已迫在眉睫，中国扶贫事业面临新的情况和挑战。对此，我们必须对中国的贫困问题和反贫战略进行反思和重新定位，尤其要从贫困的基本内涵、贫困测度、致贫因素、反贫对策、目标和趋势等方面对贫困问题进行更深入，更全面的调查研究和认识分析。
一、“贫困”内涵的演变
贫困范畴的界定经历了一个从纯经济层面，扩大到生存、发展、文化和环境等层面的过程。从国际上看，具有代表性的是世界银行《1981年世界发展报告》中指出的：“当某些人，某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们在那个社会公认的，一般都能享受的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。”这里，重点在“饮食、生活条件、舒适和参加某些活动机会”，主要还是着眼于经济范畴，尤其是以消费水平为基础的。90年代，世界银行给“贫困”下的定义与1981年相比发生了明显的变化。《1990年世界发展报告》指出：贫困是“缺少达到最低生活水平的能力”，并且提出衡量生活水平不仅要考虑家庭的收入和人均消费支出，还要考虑那些属于社会福利文化的内容，如医疗卫生、预期寿命、识字能力、受教育机会和程度，以及公共品或共同财产资源获得情况，并用营养状况、预期寿命、5岁以下儿童死亡率和儿童入学率等指标，作为对以消费水平为基础衡量“贫困”的补充。
目前，国际社会更加关注从“人文发展”角度来衡量一个国家的贫困程度。联合国开发计划署在《1997年人类发展报告》中提出了“人文贫困”的概念，它不仅包括人均国民收入的因素，也包括人均寿命、卫生、教育和生活环境质量条件等因素，具体指标有：40岁以前可能死亡的人口比例，文盲率，获得基础性卫生保健服务的条件，可饮用水和合适的食物状况等。按照这些新标准，排在世界上前五名的国家分别是：加拿大、法国、挪威、美国和爱尔兰，中国被排在全球175个国家和地区中的108位。有的学者认为，“这个新标准基本上代表了当前文明发展程度下，人类对相对贫困内涵的理解程度。”
从国内看，政府和学术界对贫困的描述最初也是大多数着眼于纯经济状态的范围。如研究贫困的学者康晓光所概括的：“中国在理论和实践上使用贫困概念主要是指经济意义上的贫困，而且强调的是绝对贫困。”（注：康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].南宁：广西人民出版社.1995.12.2）国家统计局农调队定义的贫困是“个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求”，（注：国家统计局农调总队.中国农村贫困标准研究报告[R].1989）也是从经济角度认识贫困。随着对“贫困”认识的深化，人们使用贫困概念也开始更多地关注贫困人口的生存环境、发展前景、体制转型、文化观念等综合因素的影响。有的学者提出贫困是经济、社会、文化落后的总体表现，是由低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏，以及缺少发展机会和资源获取手段的一种状况。并且提出，使用“贫困”概念，要把物质供给、技能保障和意识引导三者结合起来，而不是单指物质救济的问题。“贫困”概念内涵的变化，已反映了从救济式扶贫向开发式扶贫的反贫困战略的重大转型。
二、贫困不仅是“集体”的概念，也是“个体”的概念
贫困“集体”的概念，是指用区域经济增长速度、地区财税收入、人均GDP等经济指标和资源、环境条件来衡量的区域性贫困状况，如贫困地区，贫困县，贫困乡、镇。贫困“个体”的概念，是指以家庭人均收入，家庭人均消费支出、人均基本生活品占有量、人均营养状况指标和卫生保健状况以及人文素质等来衡量的贫困家庭及成员。在以往的扶贫反贫操作中，过于重视集体贫困，不够重视个体贫困，只看到贫困的省、地区、县、乡、镇、村，而无视贫困地区豪华、奢侈现象与待救济的贫困个体并存的现实；同时也忽视了富裕地区还存在贫困个体的事实；而以集体贫困为单位举办的扶贫性事业或企业，国家为此投入了不少的资金，但实事证明对缓解个体贫困收效不大；至于有的地区挪用、挤占贫困救济款，置贫困个体的死活于不顾的现象更是令人触目惊心。事实上，转型期社会变迁产生的诸多社会问题，比如，下岗、失业、房改、养老和医保改革、移民、生态环境恶化等，最终是要由个体来承担的。作为社会问题的贫困现象，更是如此。因此，在新世纪来临之际，我国扶贫工作新的起点，应是将重点转移到巩固和提高贫困个体的生存保障和发展能力上来，着力从制度安排、技术培训、资金投入、产品开发、咨询服务等方面提升贫困个体获取生存和发展资源的手段和能力，从扶贫和扶智的结合上、从就业和救济的组合上，为贫困个体提供出路与保障。特别是当前出台的改革措施，如果不充分考虑群众个体，特别是包括贫困个体在内的低收入者收入水平与心理承受能力的话，将会引发一系列社会问题。总之，当前我国扶贫瞄准机制和解困手段体系，必须向贫困个体倾斜，这是新时期反贫困战略转移的又一个重要内容。
三、贫困的测量指标体系是一个相对的、历史的、动态的调适状态
测量贫困人口的单项指标或贫困指数，应随着整个社会经济发展水平和人类文明的进步不断地调整，不能主观地用降低贫困指数的办法来“消灭”贫困。这正如1998年诺贝尔经济学奖得主，研究贫困问题的学者阿马蒂亚·森所认为的那样：“设定贫困线的方法，不能反映贫困人口的实际贫困程度。”因为，人们一般地用处于贫困线以下的人口占总人口的百分比来衡量一国的贫困程度。但是，这种计算人头的方法不能反映贫困人口的实际贫困程度。譬如，我们无法知道他们的收入与贫困线的距离。更要紧的是，经济增长是一柄双刃剑，既可能消减贫困，也可能导致收入差距拉大，最终加深贫困程度。并且，在经济增长过程中，由穷人到富人的收入转移也可能不会增加贫困人口数量。这样一来，单纯基于贫困人口的社会政策就失去了对真正贫困的敏感。因此，森设计了一个敏感的贫困指数，它将贫困人口的数量和收入以及收入分布结合在一起，当贫困线以下穷人的收入转移到富人的手中时，指数必须上升，或者贫困线以下穷人的收入下降时，指数也要上升，这种适时动态的贫困指数能全面反映一国的实际贫困程度。（注：参见阿马蒂亚·森.贫困与饥荒[M].北京：商务印书馆.2001.45～52）还有测量贫困程度的水平指标将呈刚性发展，并且日趋高位化。1984年，我国农村集中连片的贫困地区的贫困线标准为：人均口粮南方稻产区400斤以下，北方杂粮区为300斤以下，折合成人民币为人均年收入120元；1985年后，人均年收入150元以下为赤贫，200元以下为贫困户；到1995年增加到人均年收入530元以下为贫困户。再看城市贫困线标准，在“八五”时期为人均年收入1086元以下，1996年上升到16711元以下。贫困线标准趋向高位化，是贫困救助制度发展的普遍现象，这一结果带来的另一个问题是，许多原来不属于贫困人口的低收入者，在收入增长不够快的情况下，将迅速进入贫困人口阶层，使相对贫困人口数量放大。
四、市场经济条件下致贫因素的变化
国民经济持续稳定的发展，国家扶贫力度的加大，尤其是《国家八七扶贫攻坚计划》的基本实现，使贫困发生的传统因素，如长期贫困的积淀会得到减轻，贫困地区的自然条件、生态环境、交通通讯、文化教育、医疗保健、人口生育等生产与生活条件会进一步得到改善，其对中国贫困问题的影响度也会持续弱化。（注：许飞琼.中国贫困问题研究[J].经济评论.2000.1.）但是，在市场经济条件下，市场机制自发诱导的诸如失业、破产、收入差距悬殊等新的致贫因素的影响度却在迅速增长。以下岗未就业或长期失业人员、企业严重亏损所致的特困职工，离、退休人员中的低收入者等构成的城镇新贫困人口正呈强劲上升势头，并成为城镇贫困人口的主体，失业（现阶段还包括下岗）作为致贫的主要因素之一，在近5年甚至10年内，都会呈现增长势头。据劳动部1996年测算，从1996年起每年有360万新的下岗职工，到2000年时下岗职工总数将达2100万人，这些人将陆续进入失业者队伍。同时，按照2000年之后，下岗职工将直接并入失业范围，企业不再新设再就业服务中心的要求，其中约50%左右的下岗职工在失业救济金用完之前能重新就业，而不能重新就业的另一半下岗职工极易陷入贫困之中。所以，城镇新贫困人口比较典型地表现为“失业型”贫困人口。
另外，伴随权力市场化的寻租行为所加剧的收入差距扩大、分配不公现象、没有得到有效的抑制，预计在近期内还有恶化的可能，加之资本、技术等要素进入收入分配领域，贫富分化预计也会进一步加剧。因此，政府反贫困政策与救济政策急需适应市场经济条件下贫困人口的发生与发展规律，将失业者、低收入者阶层作为扶贫解困政策的重点实施对象。
五、中国反贫困进程的长期性
虽然，中国的反贫困行动已取得阶段性成果，但是，中国反贫困的任务仍然是长期的，再过三五十年也不会完全“消灭”贫困现象，对此，必须要有思想准备和资源储备。中国现有的3400万农村贫困人口是脱贫难度最大的一部分人口，也是扶贫工作的“瓶颈”，在部分地区，还可能出现脱贫人口“返贫”问题。目前，随着体制转型的深化，下岗、失业人员的陡增，城市贫困问题已呈现出来，其势头有加速发展的可能。事实上，中国贫困人口的结构已变得更加复杂，集中表现为农村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动性贫困人口三元并存的现状。因此，政府不能再按以往的思路仅注重农村贫困的治理，而是必须给予城市贫困高度的关注，至少现阶段应当实施城乡并重的反贫困政策，而中、长期则应当以城镇贫困人口和流入城市的边缘贫困人口为重点，实施缓贫或反贫政策。
从总体上看，中国城乡贫困人口的贫困不仅表现在经济收入、生产活动、资源环境、生存状态上，而且还表现在文化教育和生存权利享受上。以往在传统的反贫困理论应用中，政府“给钱送物”的济贫措施，仅仅是从外部松动了贫困的链条，而未根本打破贫困的自我循环、自我积累机制。因此，我国扶贫瞄准机制和脱贫解困的手段体系应该立足于调动受援人群脱贫的自我积极性，主动的而不是被动的、进取性的而不是依赖性的。由此看来，“前进式教育”的人力资源培训计划、提供最低金融支持的“小额信贷”计划、解决下岗职工再就业的再培训工程、以工代赈的缓贫手段等无疑是对症下药、具有实效的开发式扶贫；同时，配合实施最低生活保障制度、失业救济制度，农村的温饱工程、人畜饮水工程、交通扶贫工程，东西合作示范工程，以及民间的反贫行动，如希望工程、春蕾计划、幸福工程和光彩事业等，来回应城乡贫困、从社会保险、社会救济、社会服务、开发式扶贫计划等不同方面，将有利于编织社会安全网，使中国扶贫事业在21世纪有新的突破和进展。
收稿日期：2001-03-20