构建科学长效的住房制度和政策体系，本文主要内容关键词为：长效论文,住房论文,体系论文,制度论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
居民住房和房地产业成为经济社会中的热点、焦点和难点，从最高决策层到普通居民无不关心房地产业发展和解决居民住房问题。几乎所有经济学家为房地产业绞尽脑汁，参与精心研究和展开广泛讨论，提出大相径庭或完全对立的形形色色的观点，甚至可以说，形成房地产的“理论泡沫”。许多居民为眼花缭乱的房价波动，为理论界众说纷纭的结论和预测，为媒体铺天盖地、真假难辨的报导，而感到茫然或感叹。值得注意的是，在讨论中，对居民住房和房地产业的基本概念和理论，对国家相关的经济制度和社会政策，对城市化过程中的住房制度变革，缺乏深入地了解和研究，没有形成共识，因此难以得出突出针对性、时代性的理论结论和政策指向。
一、住房建设与房地产业不能画等号
住房建设不等于房地产业。从概念的内涵到外延，从性质到功能，从作用到地位，都不完全相同。两者存在密切的联系，但绝不是同一问题。
1.城市与农村不同的住房制度
吃饭与住房是人类生存和发展最重要、最基本的物质基础和条件，是经济社会发展的标志，形成国家基本经济制度的重要内容。可是，解决住房问题可以采取完全不同的经济制度和社会政策。不说远古时代或国外的情况，仅就我国来说，农村与城市的住房制度和社会政策就完全不同。新中国成立以来，广大农村完全依靠农民自身的力量来解决其住房建设与居住问题，而且60年来始终如一，基本不变。住房成为仅次于吃饭而需要解决的最重要的大事，是农民所拥有的最贵重的财产，不惜倾注毕生积蓄来改善居住条件和环境。农村在解决住房过程中，并没有房地产的介入，所以从总体上说，农村住房制度、政策和实践中排除了房地产业。从中可以看出，房地产业并不是进行住房建设，解决居民住房问题所不可或缺的要素，更不是唯一的途径。通俗地说，没有房地产业和房地产市场同样可以解决人民的住房问题。农村中的富裕农民不仅住房面积大，而且环境优越、装修讲究，其居住条件远远超出城市的水平。当然，今天亦有部分农村，或部分农民，居住环境和条件不尽人愿，不仅农村平均水平不高，而且个别农户住房非常简陋，甚至没有住房。其原因是整个经济发展水平还比较落后。改善整体和个体的居住条件首要任务是发展经济，增加居民经济收入，而不是首先发展房地产业。
众所周知，城市居民和职工的住房，在改革开放前主要由政府和单位进行集中建筑，然后进行统一无偿的实物分配。而改革开放后，逐步地取消了实物分配方式，代之以房地产开发和市场供应方式。房地产业和房地产市场因此而兴起，开发商应运而生而且迅速壮大，使发展房地产业成为解决住房问题一个重要途径和基本手段，从而对城市建设，对改善居民居住条件，对促进城市经济发展，形成城市的建筑风格发挥了重要的作用。
2.正确确定房地产业在解决住房问题中的角色
在市场经济条件下，发展房地产业对解决城市居民住房有着重要的地位和作用。但不能把居民住房与房地产等同起来。第一，不能将城市的住房建设完全依赖于房地产业和房地产市场；第二，房地产业无法包揽整个城市的住房建设和配置。住房建设与配置更多的是社会问题和公共政策，而房地产业更多的是经济问题和产业政策，两者的价值取向、政策目标、动力机制、运行过程、实现路径、评价标准，以至期望值等都不完全相同。然而，一个时期，对房地产业与住房建设不加区别，不再从理论上、政策上和实践上认真分析两者的区别和联系，几乎在所有文章中都把住房问题与房地产不加区别地交织在一起，从而将居民住房中的问题、矛盾、不足一股脑儿归咎于房地产业。并以此为基础，形成尖锐的矛盾和观点分歧，特别是作为房地产业主体的开发企业，经常受到公众和舆论的埋怨、指责，甚至攻击，其对立情绪不断漫延。这样不仅不利于住房问题妥善解决，促进房地产业健康发展，建立城市和谐社会，而且使矛盾更加尖锐和突出。所以，需要从理论、制度、政策、体制和实践等方面区别住房问题与房地产业，正确认识两者的区别与联系，科学确定房地产业和房地产市场在解决城市居民住房问题中的地位和作用。
二、住宅制度中的房屋政策和土地政策体系
从物理形态分析，城镇住房包含作为产品的房屋和作为资源的土地的两大系统，因此完整的住房制度必然包含最重要的两个政策体系，即房屋政策体系和土地政策体系。
1.房屋政策体系
这个体系内容广泛，包含住房的生产、分配、供应、交易、流通、出租、转租、继承，住房建设的投资、数量、结构、税收等一系列内容。目前，我国已经有6亿多城镇人口，解决这些人的住房问题，同解决13亿人的吃饭问题同样具有世界意义。但至今我国却缺乏完整统一的城镇住房制度和社会政策。虽然改革开放以来，对城镇住房制度进行了以市场为导向的深入改革，确定了城镇住房制度的基本原则，但并没有建立了一个完整的制度。改革不等于已经建立了住房制度和政策。
1994年7月，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》。1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。
这些政策和规定对规范房地产市场具有重要的指导意义，对城镇居民的住房供应发挥了明显作用。但它只是对房地产业发展，特别是房地产的经营销售进行一定的规定，只是在一定程度上、一定的范围内涉及城镇居民住房，因此，不能代替一个国家完整的住房政策。住房制度和相应法律的缺失，使住房建设、投资、交易、居住、使用……中的经济问题和法律问题不能得到有效解决，甚至在法律裁决中缺乏法律依据，如“小产权”房，住房的群租现象难以用法律解释清楚等。
城镇居民构成和状态是极其复杂的，购买力水平不仅差异明显，而且变动性很大，处于动态变化之中。中等及以上收入居民，一般可以通过房地产业的发展解决住房问题，而对于低收入的居民，需要通过相应的城市政策，需要政府补贴或救济来满足其对住房的需要。同时由于购买力的差异和需要的不同，必然存在占有房屋的数量、质量和区位的重大差别，因此，对占有房屋多、区位优、其量远远超出需要的家庭来说，在市场经济社会能获得机会和权利，利用房屋非居住功能，转化为纯粹的财产或资本，开展经营活动并从中获利。可以说，住房政策也不完全是“房地产业+保障性住房”，而是有更广泛的内容，包括住房的资产保有、资本经营、国家税收等，从而调整住房建筑、使用和经营中的利益关系。
同时，我国正处在加速城市化进程之中，大量农民进入城市，成为农民工或准城市居民。目前，住房困难或所谓“买不起”房子的居民中，许多是新进入城市的原非城市居民。而他们买不起房的真正原因是作为农民和作为城市居民的所依托的原住房制度的不同，原来所依托是农村住房制度，而进城后所依托是城市住房制度，所以很难实现过渡和转换，所以，一个国家，特别是像我们这样一个大国，一定需要有一个完整的、统一的、科学的、适合国情的住房制度和政策，并上升到法律地位。但是至今并没有研究、制定和实施国家或城市住房法。只有一部《物权法》是远远不够的，无法涵盖复杂的城镇住房中的经济关系和利益结构。
2.土地政策体系
我国是一个人多地少国家，城市建设用地是有限的。住房建设是城市建设重要内容，是关系民生大事，社会稳定大事，不仅投资量大，关联的产业众多，对就业的贡献大，而且占土地的比例高，一般占城市用地的30％以上，有的甚至高达40％或更多。
随着城镇经济发展和居民生活改善，城镇住宅建设用地的绝对量和比重会不断提高。同时，土地，特别是城市建设用地和住房用地是公共资源，每个城市居民都有平等享受的权利。因此，住房不同于其他的商品和生活资料，只要经济条件具备或购买力所及，可以无限制地占有和消费，国家充分满足对居民住房的供应。同时，住房作为商品，也是资产和资本，不仅具有居住等消费功能，而且具有投资和投机的资本功能，因此，住房的建设必然要受到国家土地资源的数量、性质、配置等因素的限制。因此，与国家的住房制度和政策相适应，需要制定相应的土地制度和政策体系。例如，城市居民在不同城市或同一城市所拥有住房套数、面积总量、单体面积或占地数量，以及城市市区住房的容积率、覆盖率等，都需要作出相应的规定，并成为政策或法律。有的国家住房用地政策是非常明确的。美国许多住房都是单体或连体的别墅，而一些人多地少的国家却以多层或高层公寓为主流住宅，并规定一户只能有一套住宅。
我国在土地管理法，或相关的土地利用文件中，对城镇住房建设用地有一些规定或约束，但至今仍没有完整的、统一的、科学的城市住房建设的土地利用法律和政策体系，由此造成城市住房建设中土地利用和占有的混乱状态，产生复杂的矛盾。我国从人多地少的现实、从提高土地利用效率或节约集约利用土地出发，近几年就明令禁止建设占地过多的别墅和豪宅，但是，由于缺乏相应的法律规定，实际收效并不明显。
总之，当前房地产发展中的种种问题，如一些城市住房供应不足，住房价格飞涨，普通商品房价格超过居民实际购买力，使许多城市居民无力购买需要的住房，开发商与城市政府联手制造“地王”，囤积土地等，都与我们国家缺乏完整的住房制度及政策体系和土地制度及政策密切相关。所以，要改善我国的住房建设、供应和消费，必须研究、制定和实施适合我国国情的住房制度和政策，以及相应的土地制度和政策。
三、全面科学地分析住房供求矛盾
改革开放前，我国城镇居民住房水平低下，条件恶劣，人均居住面积只有4-5平方米，无房户、缺房户遍布各城市。经过改革开放，特别是住房制度的改革，扩大了对城镇住房建设的投资和建设，大大改善了城镇居民的居住条件。但由于我国处于城市加速发展阶段，城市经济并不发达，城市人口迅速增加，城镇居民的住房并没有得到充分满足，住房供求存在一定的矛盾。但对矛盾要进行具体的分析和实事求是的对待。
1.总量的矛盾
目前我国城市化率已经达到45.68％，城镇人口已经超过6亿，仍在继续快速增长。6亿多的城镇人口相当于全美国总人口的2倍，日本总人口的4倍，接近俄罗斯人口5倍。如此众多的城镇人口要解决住房问题，始终是一个艰难和复杂的问题，并具有一定的国际意义。尽管近一二十年，每个城市都在不断建设新的住房，但是由于进城的人不断增加，居民改善居住条件的愿望非常迫切，因此居民住房的供求矛盾仍很突出，特别是城市中的工薪阶层，新毕业的大学生、中低收入居民和进城的农民工，至今仍然没有稳定可靠的住房，需要政府和市场供应相应的、合适的住房。这种状况对经济发达城市，对一些特大城市尤为明显，如上海、北京、深圳等，并且肯定还将持续下去。于是一些学者得出结论，中国城市对住房的刚性需求将持续增长，供不应求是绝对的、长期的，因此，房价的上涨是不可避免的，是长期趋势，谁也不可能改变。
2.结构性矛盾
对城市来说，住房供求结构性矛盾愈来愈明显，甚至比总量矛盾更突出。据统计，目前我国城镇的人均居民住房面积已经超过30平方米，有的省份或城市已经超过35平方米，甚至40平方米。这一数据无论从满足生活需求来说，还是同发展中国家城市，甚至与发达国家城市比较而言，已经不算非常低下，至少已经满足了生存的需要。但在许多城市，由于现行的住房制度和政策导向，使住房的配置严重失衡。城市富有阶层，或个别富翁，对房地产的强大购买力、对住房投资或投机的刺激，甚至出于炫富欲望，占有大量的、超出普通居民几倍，几十倍，甚至上百倍的城市住房，不仅在不同的城市拥有几套或更多的住房，而且是低密度、低容积率的豪华别墅，甚至别墅群；而一些低收入居民，特别是退休比较早的老职工及家庭，住居条件仍处于恶劣的状态，至今没有摆脱缺房户或无房户的处境。
结构性矛盾还表现在地区之间、城市之间的差异。发达地区的城市居民住房一般好于经济落后地区的城市，其差别非常明显。
城市居民住房结构性矛盾与我国城市的贫富差别和分配不公有着直接的关系。所以，住房分配和供应实际上是整个分配制度和体系的一个组成部分。无非是体现了国民收入分配和再分配的实物形态而已。目前出现的房地产供求矛盾和住房分配不均问题在很大程度上不是住房制度本身的问题，而是国家分配制度的问题，是国家分配制度和政策在房地产和住房问题上的表现。所以，不纠正分配制度的不公，不纠正城乡间和城市内居民贫富悬殊的偏差，只是在住房制度和房地产发展上做文章，寻求出路，其效果是非常有限的，是治表不治本之策。即使像某些专家所估计的，全国城市中只有15％的居民购得起住房，6亿多的15％就接近于1亿人口，他们强大的购买力就足以对城市开发建设的住房抢购一空。统计数据表明，我国金融系统职工的年收入是人均20万元人民币，如果是真的话，那么住房价格并不算贵。
3.增长性矛盾
城镇不是静态的，而是动态的、发展的。我国正处于加速城市化时期，每年城市化率几乎增长1个百分点。这意味着每年机械性增长1000多万的城市人口。不说原有城市居民居住条件的改善，单说这1000多万人口的住房，其数量是庞大的，需要巨额的投资和大量的土地。所以，年复一年，至少在15—20年内，旧的矛盾解决了、缓和了，新的矛盾接着产生，甚至更加尖锐，要到何时才能了。所以，住房的供求矛盾，实际上是国家的城市化道路、城镇布局、人口布局和城乡统筹发展问题的反映。
对每个城市来说，城市处于不同的发展时期，具有不同的特点，有的城市处于跨越式发展阶段。所以人才的流动、人口的迁移，工作的变动是非常正常和频繁的，加上，城市新增加的人口结构非常复杂，需求各不相同，购买力存在极大差别，要满足其对住房的需求是一个极其艰难和复杂的问题。特别是城市增加的人口中，相当一部分是进城的农民工，而直到目前农民住房制度与城市住房制度完全不相同，缺少实现协调和对接的机制和政策，也就是说，对解决农民工的住房问题尚未能找到有效的途径。
中央经济工作会议关于2010年的任务指出，积极稳妥地推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥好城市对农村的辐射带动作用，壮大县域经济。当前，要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平。提高城镇化水平，必须有相应的住房建设作为支撑。
四、加强立法，进一步促进城镇住房建设
1.加强法制建设，完善住房制度和政策
加强包含土地制度和政策在内完整的住房制度和政策体系的研究，并上升到法律地位或层面，制定包含住房政策体系和土地政策体系的“城市住房法”，以规范对住房建设、土地利用、房地产投资，以及住房开发、生产、分配、销售、买卖、消费、用地、继承、赠与、税收等经济活动和行为。
2.大力促进房地产二级市场的扩大和发展
城市住房建设应该包括两方面：一是不断建设新住房；二是充分利用已建住房，提高已建住房的使用效率，减少闲置房，避免浪费，这是集约节约使用建设用地的有效途径。由于房地产市场，特别是二级市场的不完善，税收制度的缺陷，阻碍了二手房的交易和流通。如，近期出台对二手房的交易需要缴纳营业税的规定，却缺少退税的规定。如，某人在甲地出售自住的二手房，同时又在乙地购买自住的二手房或新房，尽管不到5年，应该办理退税，以鼓励旧房的流通。
3.实行城乡住房制度与政策的对接和协调
目前城市中，特别是一些大城市，住房建设和房地产业发展的问题，实际上是城市住房制度与农村住房制度的矛盾和碰撞。要解决进城农民工或从农村进城的其他居民的住房问题，必须要在特殊的情况下，架起城市住房制度与农村住房制度之间的桥梁。现在有的地区和城市开始破冰，如用农村的土地(主要是宅基地)换取城市的住房。但是，这方面的研究和政策是远远不够的，甚至还存在无数和严重的限制和约束。同时，加速城镇，特别是小城镇住房建设，要推行多主体、多元化、多渠道的建设模式，不能只依赖发展房地产业。
4.构建和完善城镇住房和住宅用地的税收体系
逐步实施不动产税。住房税收和住宅用地税收要立足于有利于维护社会公平，缩小贫富差距，保障居民的基本居住权利，公共资源的平等享用权利。本着先易后难的方针，尽快对占地多、面积大，低密度、低容积率的别墅和豪宅首先开征不动产税(物业税)，然后创造条件向其他住房推开。