中国城市化：路径依赖与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.23 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2001)07-0013-04
城市化是工业化的直接后果，城市化与工业化相适应是经济持续增长的必然要求。据H·钱纳里和M·塞奎因的世界发展模型，初始城市化由工业化推动。到工业化率、城市化率同处于13%左右的水平以后，人均收入增长使城市居民需求趋向多样化，工业结构的内部调整无法适应消费、就业、资本及服务需求的扩大，城市化开始加速，并明显超过工业化率，借助于需求拉动，城市化反过来又促进工业化。横向看，我国当前的城市化率比同样处于中低收入国家的城市化平均水平低20个百分点。纵向看，目前，我国城市化率比工业化率低50个百分点。改革开放的20年后半期城市化滞后现象比前半期更严重。我国低水平城市化、城市化滞后于工业化的事实对经济增长的瓶颈制约随买方市场来临、通货紧缩出现而日益彰显。城市化问题成为各界关注的焦点。
一、中国城市化的路径依赖分析
1、重工业化优先战略与中国城市化的初始条件。“一·五”期间，中国工业发展走上一条中心城市重工业化之路。无可否认，为充分利用现有机器装备发挥既有中心城市的基础和优势，实现生产要素在中心城市集结，从而取得更多的规模经济效益，有其合理的一面。工业化推动城市化，中国特殊工业化战略引致特殊的中国城市化道路。重工业优先发展要求相应的城市化为之服务。在高度集权的经济体制下，工业化的积极性主要来自中央政府，工业发展主要依赖中央政府投资，并采取产业平调、区域平调聚集生产要素以支持中心城市。中小城市数量多，中央政府普遍投资的力量不足，而地方政府和企业又缺乏自主权，结果只是大城市片面获得发展。重工业优先，大城市优先成为中国城市化演进的初始条件。
2、中国城市化初始条件一旦形成，极大程度上左右着中国城市化的发展路径，直接导致中国城市制度变迁处于低效率的锁定状态。建国以后的三十年间，工业化在大部分时间里强调重工业优先，忽视了轻工业和农业发展。相应地，大城市优先的同时也忽略了中小城市发展，这种经济结构和布局对城市化产生了影响。第一，城市化的正常进程经常中断。一旦农业、轻工业、重工业比例严重失调，就被迫进行经济调整，大批基建项目下马，大批工人从城市返回农村。中国城市化历史上多次出现的城镇人口迁出大于迁入的现象，大都与重工业的过快发展挤占了轻工业和农业，造成市场紧张、农业、工业难以为继的状况相关联。第二，重工业投资比重过大，虽然在短期会促进城市化水平的提高，但对轻工业和农业的忽视，会破坏重工业发展的资金积累，因而从长远上影响了城市化水平的稳步提高。第三，片面强调重工业优先发展，使中国大城市发展趋向“重化型”，产业结构单一化，对城市经济结构调整及其发展造成不良后果。另一方面，重工业优先引致就业的结构性偏差。重工业的行业特性是资本技术密集，资本集约化会派生出“资本排斥劳动”的经济效果。伴随重工业化的发展，资本不断增密，不断排斥对劳动的使用。与之同时，轻工业的发展受到抑制，轻工业劳动密集型特性得不到充分体现和发挥，就业结构滞后于产业结构，城市吸纳就业能力受限，使城市化长期低水平徘徊。
3、依存性制度安排与中国城市制度变迁锁定状态的“固化”。所谓制度的相互依存性是指某一项制度安排的效率还受到周围辅助性制度力度的影响，其中一些辅助性制度由作为研究对象的制度或从其初始条件所内生，另一些则由更大的制度框架结构给定。
(1)以工农业产品价格剪刀差形式表现，由农业为城市和工业提供积累的特殊制度安排。一般说来，农产品的需求弹性比工业品低；农业经营单位小，难以取得规模经济效益；农业劳动生产率的提高易于出现“报酬递减”现象。因此，要求政府采取“农产品价格支持政策”，通过财政手段抬高农产品价格，以求得农业与工业的协调发展。但建国初期国际政治、经济格局和旧中国薄弱的工业基础使中国工业化所需资金既缺乏历史继承，也无法从海外融入，只能主要依赖自我积累，途径是人为压低农产品价格，通过工农业产品不等价交换来取得工业化所需的资金，将农业剩余转化为工业资本。总之，中国工业化发展战略内生了为工业提供积累来源的需要。抑制农业以资助工业的农产品统派购制度成为可行选择。其直接的后果，阻碍了农业自身的积累，农业发展更多地依赖劳动力投入的增长，而非农业投资和农业技术进步。农村没有改变以手工和劳力为主的落后生产方式，长期处于停滞状况。尽管中国依靠自己力量，迅速建立了自己的工业体系，工业化和城市化水平有了相当程度的提高，但一方面，农业的落后状态不能为日益发展的城市和工业提供足够的食品和原料；另一方面，农业生产和农民收入水平低下，抑制着农村对工业提供的农用生产资料和日用消费品的购买力，农村的工业市场很小，在很大程度上影响了工业品价值的实现。从城市看，虽然集中了大量的人才、资金和现代化装备，聚集着现代化的生产能力，但它按产品经济模式建立，存在着工农业产品价差，因而受农业剩余转移积累的限制，先天活力不足，农村和农业的落后使企业内部运行和整个城市经济运行不畅，现代化生产能力不能有效发挥，城市化的功能和发展受抑。
(2)以户籍制度为基础城乡分割的二元结构。与农产品价格政策相适应，我国对农村劳动力的转移和流动采取了比较严格的限制政策。限制人口从农村迁往城市、从集镇迁往城市，相关的制度安排还包括粮油供应制度、劳动用工制度、社会保障制度和限制大城市扩展，这就强制分割了农村人口和城市人口。大量农业劳动力不能离开土地，使单位农业劳动力所支配的土地面积不能增加，妨碍农业土地规模经营，不利于农业机械化作业及农业技术进步和农业现代化。而且，农业越不发展，城市工业市场越难以扩大，城市吸纳人口的能力越有限，城市经济结构也越难以在空间分布上得到调整。城市对农村现代化的辐射和推动作用削弱，相应强化了工农之间、城乡之间二元结构性对立。因此，中国工业化的推进不仅没能导致就业结构的同步调整，还为维持资本密集、排斥劳动的城市大工业的需要而诱致出一系列具体的制度安排，形成一个相互依存的制度，不同的制度安排互相影响，固化了由初始条件决定的城市化路径被锁定的低效率状态。
(3)农村集体经济产权制度安排对要素流动的阻滞。我国农村集体经济实际是一种社区共同体经济，这种共同体经济的产权制度安排既不利于人口迁移，又不利于企业迁址，是阻碍我国城市化的重要制度因素。①农村集体经济产权制度与乡镇企业迁址。我国乡镇企业是分散布局的。据统计，全国乡镇企业建在自然村的占92%，在建制镇和集镇的占7%，在县城的只占1%。企业就地选址当然有其低价用地、用工的比较成本优势的考虑。但分析表明，乡镇企业的利润中隐含了70%以上的社区土地和社会保障转移收益。然而，过度分散的布局，不仅浪费土地资源，加剧环境污染，也必然造成规模不经济和外部不经济。随着经济的发展，在当地转移收益所提供的增长潜力耗尽后，优越的市场空间结构将对产业配置产生巨大影响力。选址和迁址于城市以获得集聚效应和利用城市多级市场网络体系理应成为乡镇企业可持续发展的明智选择。然而，社区共同体经济产权制度安排的重要特征之一是初始资产的社区成员公有。社区内所有成员集体对资产拥有所有权，个人资产一旦并入共同体就与个人彻底脱离关系。由这种特殊产权制度安排决定，乡镇企业创办动机不再是业主对最大化利润的追求，而是基层政府机构、干部与企业连成一体，追求社会福利最大化。②农村集体经济产权制度与人口迁移。我国农村集体经济产权制度的特征之一是初始资产的社区成员联合所有。而以户籍的迁出或迁入作为退出或进入某一农村社区共同体的依据则是我国农村集体经济产权制度的又一特征，对个人而言，只要取得了某一社区的户籍，就自然成为该社区共同体的成员，成为该社区集体资产的所有者之一。反之，则自动丧失作为社区集体资产所有者的一切权利。在这样的产权制度安排下，我国农村人员能否向城市迁移，不仅受户籍的限制，而且取决于自身迁移成本与收益的比较。显然，只有那些非农资产少、土地增值机率低的地区，人口向城市迁移的收益才大于成本。对于集体资产实力雄厚、土地增值潜力大的社区，尤其是在城乡结合部，退出社区即意味着丧失一大块资产，向城市迁移往往是出于成本——收益比较的社区成员不愿轻易作出决定的选择。因此，我国农村社区共同体经济特殊的产权制度安排已成为当前乡村城市化的重大障碍。它与工农产品价格差别制度、户籍制度等二元结构下的制度安排相互依存、互相强化，使中国处于锁定状态的城市化的低效率程度进一步加剧。
总之，中国重工业优先发展是以城市化长期滞后为代价的。优先发展重工业产生的巨额投资需求，一方面，要求从农业提供积累，另一方面，也要求控制城市人口以减少消费对积累的侵占。这既内生工农产品价差与户籍管制等制度，又得到农村产权制度安排的支持，体现了制度的相互依存。不仅如此，工农产品价差与户籍制度、农村产权制度等制度安排之间也存在相互性。农产品低价格制约了农民积累，强化了农民对非农集体资产的依赖，加大了乡镇企业迁址的难度，户籍管制却使“农转非”的成本显著加大，抑制了农民向城市迁移的积极性；反过来说，农村产权制度不利于人口和企业向城市迁移，客观上加强了户口管制的作用。
二、建议
综上所述，中国城市化的路径依赖源于重工业优先发展的工业化战略。城市化被锁定在低效率状态并为工农产品价格剪刀差、户籍制度、农村集体经济产权制度等的共同作用所固化。这些不同的制度安排相互依存、交织和加强，迟滞中国城市化进程。因此，通过制度改革是当前推进城市化的迫切需要。
第一，废除工农产品剪刀差和户籍管制等束缚中国城市化的制度安排。工农产品剪刀差和户籍制度等虽然通过人为增加工业积累，促进了初期工业化与城市化发展，但它造成工农之间、城乡之间的二元分割结构并束缚城市发展的弊端则随市场经济的发展而更加突出。并且，受获利机会鼓舞的人口迁移也使对人口流动的限制作用更难实现。从均衡的观点看，那种认为放开户籍管制将制造大量城市贫民的担心是多余的。因为乡下人向城市自由移民会抬高城市地价，使住在城里的好处相当程度会被住房拥挤负效应抵消，因此，移民会停止而达到均衡。农民进城会加剧城市基础设施的负担，但这也会吸引对城市基础设施的投资，并拉动相关产业发展，促进城市化。
第二，重构农村集体经济产权制度，建设相关辅助性制度安排，推进乡村城市化。对农村集体资产实行“折股到人”的办法，逐步使个人对份额内的资产有完全产权，自有股份能自由转让，股份持有不再与社区成员身份挂钩，“股”随“人”走。目的是降低乡镇企业和农村人口向城市移民的成本支付。由于农村乡镇企业还承担社区福利功能，农民折股资产会有套现要求，因此，与重构农村集体经济产权制度相配合，一个辅助性的农村社会保障制度和资本市场制度的建设也是鼓励创业自由、推进乡村城市化的必要条件。
第三，城市化的市场本质，决定了市场规律要在城市进程中起基础性作用。因此，政府的作用应限于废止人为制度束缚，促成市场机制下城市化的依存性制度安排条件和提供公共产品。城市化的发展促进并标志市场取向改革的深化，市场深化反过来通过不断完善依存性制度安排和秩序环境推进城市化。有效率的城市化只能是市场体制长期自发演进的结果。发达的城市化最终要靠发达的市场化来推动。
收稿日期：2001-05-07
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