论公共产品供给的“价格陷阱”，本文主要内容关键词为：陷阱论文,价格论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1002－462X （2002）02－0063－04
公共产品的供给是我国经济学界近两年来关注的热点和焦点问题，相关的讨论文章遍及各大新闻传媒和学术刊物，给人以目不暇接之感。在讨论的范围内，最令社会公众不满的，除公共产品（或服务）的质量外，恐怕要数供给的价格了。近几年内居民消费价格指数稳中有降，公共产品的价格水平却居高不下，有的甚至一路上扬。从学理角度分析，为什么公共产品与一般商品价格走势呈现出反向运动？什么因素使之始终居于高价位？公共产品的定价基础是什么？本文拟从公共物品的定价机理入手，分析其“定价陷阱”， 求解提高公共产品效率、 应对加入WTO与经济全球化的基本思路。
一、公共产品国家垄断经营的“定价陷阱”
公共产品按照消费状况可以分为两类：一类是不会发生“拥挤”（过度使用）的物品，如国防、公共安全、消防等产品；另一类则是会出现“过度拥挤”的物品，如邮政、电信、电力、给水、铁路、航空、教育等。与前一类物品不同，后一类产品如果不做出特殊限制，任由消费者“按需索取”，就会出现“公共地”悲剧。正是由于两类公共物品在使用过程中的性质不一，产生了不同的供给方式。前一类物品能够做到社会福利最大化，它可以采用免费方式供社会公众无偿消费，产品成本的补偿从国家税收收入中计提。后一类公共产品则要复杂得多，如果采用零价格供给方式，往往会引发过度使用和无效使用的现象，经济资源无法达到效用最大。下文中提及的公共产品，就是指后一类物品。
在市场经济生活中，国家往往对某些行业或产品的价格和进入资格实行管制，只允许一家或少数几家企业垄断全部产品供给，这种现象在经济学中称为自然垄断［1］。传统经济理论认为， 之所以由政府垄断公共产品的供给，是因为自然垄断行业与一般竞争行业不同，其产品的边际成本从而平均成本随着产量的增加而持续下降，竞争性行业企业的生产成本却呈现出先下降而后上升的过程。所以，为了保证公共产品的有效供给，保证企业能获得平均利润和满足社会的消费需求，政府应该对自然垄断行业进行价格管制和进入管制。从价格形成的角度看，根据微观经济学的基本原理，只有当企业的产品价格与其边际成本相等时，社会总福利才能达到最大。但是在自然垄断行业，按照边际成本给公共产品定价时，企业则处于亏损状态。这就形成公共产品定价的基本矛盾，这一矛盾使市场法则陷入两难困境。所以，政府应对公共产品进行价格管制，在社会福利与企业盈利之间做出取舍。
从理论上分析，公共产品供给的非竞争性即垄断性并不是政府刻意而为之，而是市场选择的结果。如果公共产品领域如同其他一般行业一样，能够获取同等水平的盈利，非国有企业则会进入，市场上就不会出现该类产品的断档、匮乏。根据“官不与民争利”的市场规则，政府在接手公共产品供给时，显然不能以盈利为目的，只能是满足社会需求，增进国民福利。因为政府一旦以盈利为目的直接经营，动用政府特权博取垄断利益，会化解市场机制配置和利用资源的功效，从而与政府的职能作用相违背。
在市场经济中，价格是衡量经济物品稀缺性的最主要指标，凡是具有稀缺性的产品都有价格，价格与其稀缺程度之间呈正相关关系。公共物品需要特定的生产经营主体来生产，具有稀缺性特点，因而也可以用价格衡量。但是，物品的稀缺性很难用量化指标测度，所以理论界倾向于用生产成本来代替稀缺性指标，作为公共物品的定价依据［2］。 表现在政府政策上，就是实行“价格管制”，由政府制定生产价格，指定厂商进行生产。但是，“价格管制”的理论依据在现实中却跌入“价格陷阱”：要么生产成本不易控制，要么公共产品供给不足。在这种管制政策下，由于企业内部人无法分享利润收益，所以理性的选择在于通过扩大非生产性开支以获得个人收益最大化。换句话说，代理人具有企业成本最大化动机，而缺乏生产效率最大化的动机。
二、公共产品价格居高不下的深层思考
我国公共产品价格居高不下的根源，在于政府的垄断性经营权和定价权。正是经营权和定价权握在政府手中，使得公共产品生产企业既与竞争性行业的国有企业相区别，又与私人垄断厂商的行为取向不一致。在竞争性行业，国有企业同样存在委托代理关系，同样有成本扩张的内在冲动，但是二者面临的市场结构不同。竞争性国有企业面临的是发育相对充分的垄断竞争市场，而公共产品的国家垄断经营性企业面对的是寡头垄断或完全垄断市场；在垄断竞争性市场上，介入同一行业的企业（国有企业与非国有企业）数量多，有行业的平均成本和平均盈利率作比照，而且产品价格是由市场而不是国有企业自身所决定的，使得竞争性行业的国有企业丧失价格控制权和影响权，只能随行就市。但垄断性行业的国有企业没有或基本没有竞争对手，缺乏同行生产企业的成本可对比，企业生产成本的合理区域无法确定，只能由企业自身说了算，企业核准价格后报由政府机构审批，或直接由政府相关机构定价。不同的市场结构，是否具备价格决定权，形成了虽同是国有企业，但苦乐不均的局面。
即使同样处于寡头市场或完全垄断市场，国家垄断经营与私人垄断经营也是迥然不同的。在市场经济条件下，取得了垄断地位的私人企业，在产品定价时受成本—收益和消费者需求两大因素的制约，即产品价格的最低点是产品的生产成本，最高点则由消费者需求决定。也就是说，厂商的产品定价存在一个选择区域，这个区域由厂商生产成本和消费者需求共同决定。厂商虽然具有产品定价权和相当的市场影响力，也不可能把价格定在消费者需求曲线之外的任一点，只能在需求曲线之上（最高价格）或之下。这个过程是个市场选择过程。在这种定价机制下，产品的供求双方具有对等的制衡力量，厂商既有追求最大化收益或最小化成本的激励动机，又受到消费者需求的约束。
公共产品的政府垄断经营则不同。如前所述，公共产品是国家按生产成本定价的国家定价或由国家核准行业企业定价，从理论上看，由于其关系到国计民生，国家既要考虑行业企业的成本变动情况，保证生产企业的合理利润区间，又要考虑价格变动对其他部门、行业和居民生活的影响。这种定价机制中消费者不具备价格影响力，只是既定价格的被动接受者。而以国有垄断力量做后盾的自然垄断企业，先天不具备成本最小化动力，缺乏内在的成本监督机制，企业可以通过成本的无限膨胀获取利润。因此，公共产品的国家定价演化成了企业与政府主管部门的讨价还价。由于在公共产品生产方面的信息不对称，企业具有谈判上的优势，只要企业生产成本上涨多少产品价格就提高多少，甚至价格涨幅比成本涨幅还要大。更重要的是，这种缺失消费者制衡力量的畸形定价机制，会发生“多米诺骨牌”效应：价格过高使需求不足，生产难以达到规模经济要求，使得亏损加重；亏损增加刺激企业提价，需求量再减，亏损更大，企业陷入“提价→亏损→再提价→更亏损”的循环怪圈。
三、西方发达国家公共产品供给及其定价方式的新变化
凯恩斯主义诞生以来，西方国家开始运用“看得见的手”，在公共产品领域运用管制政策，赋予在位企业以垄断地位，并对运营商进行严格的价格管制等，以弥补公共产品供给上的“市场失灵”。在管制力度和深度上，英国、法国等国在一些行业甚至直接干预企业运营，掀起“国有化”浪潮，建立政企合一的国有企业，对当时国民经济振兴起到相当大的作用。但是随之而来的“政府失灵”、政府非理性和寻租现象，一直在困扰着西方发达国家，政府管制和直接干预社会经济的贡献，始终受到一些专家学者的怀疑和指责。到了20世纪80年代早期，西方经济学界出现了一种新的理论——可竞争理论，为政府管制提供了新的依据［3］。可竞争理论认为，在公共产品领域，市场上并不需要很多企业，只要自然垄断行业存在潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来好的企业行为和市场绩效。这是因为，在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生与现实中存在的竞争对手同样的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在的进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能采取对社会不利的策略性行为。而且，进出无市场壁垒还可以与规模经济并存。可竞争性理论的提出，为政府进行公共产品管制提供了新思路。为了克服由规模经济形成的自然垄断可能导致的不利影响，政府可以通过制定相应的管制政策或规章，尽可能保持行业潜在的竞争压力，以约束企业的行为，力求在达到保持规模经济的同时，又能较好地克服垄断弊端。
可竞争理论提出后，西方各国的管理机构开始根据新的环境和条件，调整自己的管制方式和活动，导致了20世纪80年代后期以来世界公共产品领域改革开放的浪潮。各国政府纷纷从对运营企业的直接干预中解脱出来，真正成为运动场上的权威性裁判，而不是既当裁判又当运动员。这一点在西欧模式运营的国家里表现得最为明显，法国、英国等国家纷纷在公共产品领域大动干戈，对现有企业进行资源整合，掀起一阵“私有化”浪潮。这些国家首先实行政企分开，把政府主管部门同运营企业脱钩，使运营企业真正成为市场经济中的独立主体，然后再对该领域进行企业所有制调整，实现公共产品领域国有企业的民营化改造。纵观西方发达国家对公共产品领域的大幅度改革，政府管制的重心从直接对企业行为的管制（如价格管制），转移到对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制上来，目的就是增强公共领域企业的竞争实力，在全球经济一体化的市场中抢占优势地位。
从公共产品的定价方式看，西方发达国家一般采用数量折扣方式［4］。 这种定价模式是通过对相同货物或服务的不同消费量或“区段”索取不同价格来实现的。以电力供应为例。由于供电行业存在规模经济效应，因而电力公司生产的电能越多，其产品的平均成本越低，所以电力公司往往倾向于鼓励居民扩大公共产品消费，给那些消费更多电能的顾客以一定折扣。美国的电力公司一般按消费量对用户实行三个区间定价。如果消费者每月的电能消费量处于第一消费区间，将不得不支付高价；如果超过了第一消费区间，超过的部分可享受一定折扣；如果一、二区间都超过，则超出第二区间的部分还可享受更大的折扣。以此为标准，电力公司可根据不同消费量索取不同的价格。采用这种定价方式不仅能使电力公司获取比一般定价方式更多的利润，而且消费者也能够受益，双方都对此比较满意。
四、化解我国公共产品供给“定价陷阱”的战略思路
面对全球经济一体化趋势和中国加入WTO的新形势， 对公共产品的供给方式进行战略调整，已经成为我国政府面临的战略性问题。其实，面对世界范围内公共产品领域大幅度改革的潮流，国内产业界（如中国电信业）也进行了初步的创新和调整［5］。但是， 这类体制创新的力度仍显不足，规章制度仍有掣肘之嫌。更重要的是，政府对公共产品管制的重心急需做出重大调整，引入竞争机制，在实施宏观管制政策的同时放活微观企业运行机制，分阶段开放产品价格，实现既使生产企业能有一个合理的利润区间，又达到社会福利最大化的宗旨。
首先，调整政府管制重心，实现从行政性直接垄断经营向塑造行业竞争力的转变。经济体制改革以来，公共产品领域虽然经过几次调整，至今仍保持着政府垄断经营的管理体制，政府既是管制政策的制定者和监督执行者，又是具体业务的监督执行者。行政性垄断具有制度内生性，垄断主体具有运用非经济手段构筑行业进入壁垒，维护本企业垄断地位的内在动机，而不像自然垄断那样，通过自由竞争和生产集中，最终形成经济性垄断。长期处于政府保护之下的企业，缺乏竞争意识、竞争能力和灵活的经营机制，导致服务意识淡漠，经营成本不断攀升，进而强制性地把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，扭曲了社会资源的配置效率。有鉴于此，在全球经济一体化和入世的时代背景下，开放公共产品供给已成为国际潮流，提高该领域企业的竞争力已成为当务之急。
其次，进行政企剥离，端正政府管制理念是当务之急。我国公共产品领域之所以长期积重难返，价格居高不下，最重要的原因就在于采用政府直接干预、政企高度合一的模式。因此，实行政企分离，端正政府部门的公共产品管制理念，就成为取缔行政性垄断的关键。在政企分离的管制模式下，企业虽然失去政府直接保护和垄断经营的“优势”，但有利于真正成为市场主体，拥有从事生产经营的活力、动力，形成高效率的企业经营机制。对政府来说，通过政企脱钩，需要端正管制理念，从公共产品的垄断经营者退而专司行业监督之职，主要职能包括：制定管制法则，提供行业发展战略咨询，降低市场进入与退出壁垒，依据相关法规反对恶性竞争及竞争不足等。
再次，加快制定和颁布相关法规，规范行业运营秩序。实践证明，任何一项政策措施的推行和巩固，必须以立法为先导。我国公共产品领域的企业垄断权，是既有法律制度赋予的，因此，废止行政性垄断特权，必须制定新的法律规章制度，剔除行政性垄断的立法基础。借鉴西方国家经验，我国制定新法的基本准则应定位在，以反行政性垄断为切入点，取缔原有国有企业行政性垄断地位，鼓励各种非国有经济力量的直接间接进入，从而激活自然垄断行业的竞争效率和经济活力，在保证企业合理利润的同时降低生产成本，以减轻国家财政负担和增进消费者剩余。
最后，强化竞争机制，提高企业竞争效率，加强公共产品领域的国际竞争力。西方发达国家20世纪80年代以来自然垄断领域的管制实践表明，取消该行业的进入管制措施，引入竞争机制，在行业内形成一定的竞争态势，是提高公共产品供给效率、实现企业和消费者“双赢”的基本措施。为此，一要规范政府管制措施，运用法律秩序监督管制行为，并把社会舆论归入监督系统中，做到管制监督法制化、社会化，条件成熟时引进公共产品价格听证会制度，依法维护消费者参与产品定价的权利。二要降低市场进入退出门槛，特别是各种行政垄断性的非经济壁垒，这是政府管制重新定位的前提。三要积极创造条件，创新企业运营模式，为各种非国有经济力量进入该领域做准备。四要重组现有公共产品的市场结构，由现在的完全垄断市场结构和寡头垄断市场结构转化为垄断竞争型市场结构，通过注入新的竞争力量打破既有垄断均势，形成公共产品市场的有效竞争态势。
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