中国农地发展权之路：治理结构改革代替产权结构改革，本文主要内容关键词为：农地论文,之路论文,中国论文,治理结构论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农地发展权（或称为农地开发权）及其地区间的交易，因为既关系到农地资源、生态环境和农民利益的保护，也关系到区域资源利用效益的最大化，所以无论是在农业经济领域，还是在土地和城市规划领域，或是在生态环境保护领域，都得到了广泛的关注（Pruetz,1997,2003; Tietenberg,2006; Henger and Bizer,2009）。尤其是，在借鉴西方国家农地发展权及交易制度的基础上，很多研究指出了在中国建立农地发展权，实现市场配置机制，是缓解现阶段耕地保护与经济发展矛盾，同时也是保障农民权益的有效途径（沈守愚，1998；黄祖辉、汪晖，2002；汪晖、陶然，2009）。
虽然土地的发展权作为一项产权的设置，在中国还没有得到正式的法律确认，但实践中或多或少已经开始进行类似于建立农地发展权及其交易的尝试。比如，现阶段土地利用总体规划中对建设用地占用农地的指标在全国不同省份的分配，本质上就是一种“从上到下”式的对农地发展权进行初始配置的行为。另外，20世纪90年代中期实施的耕地总量动态平衡政策，虽然并没有明确是对发展权的交易，但本质上因为实现了农地非农开发权利在不同地区间的调剂，可以看作是中国农地发展权交易的雏形。近年来，中国农地发展权交易越来越频繁，在“异地代保”、“省际平衡”等被叫停以后，国土资源部在2006年进行试点、在2009年大力推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，可以看作是政府在市级范围内推进农地发展权交易的新的尝试。
然而，因为产权的明晰，是保障资源配置的前提，因此很多研究指出，无论实践中农地发展权及其交易如何得到了发展，如果没有正式的产权制度，其实际的效果必然会受到影响（刘永湘、杨明洪，2003；王永莉，2007）。同时，因为产权的不完整，农地被征用后收益分配有失公平，农民的利益受到严重损害，中国到了对农民进行“反哺”的时期（马晓河等，2005；洪银兴，2007）。因此，在正式制度层面上明确农地发展权势在必行。
可是，不能忽视的是，往往理论上正确的观点，实践中却受到很大的束缚。中国现有的土地产权体系虽然饱受争议，但法律上已很明确：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，同时，农地承包权和城市土地使用权可以在一定条件下从所有权分离并可以让渡。现有的土地产权体系是长期演变的结果，具有历史的合理性和进步性（Ho,2005）。因此，要改变现有的产权结构，增加一个所谓的农地发展权，其制度变迁的成本肯定很大（Williamson,2000）。
是否真的需要等到农地资源利用的矛盾激化到一定程度，才有可能产生足够的动力改变现有的产权结构以实现资源利用的效率和保障产权主体的利益？如果不是，是否存在替代性的且成本较低的制度安排，来实现与农地发展权改革相仿的绩效？这种成本较低的制度安排，从Williamson（2000）4个层次的分析框架看，只能是属于治理结构层次的制度安排①，而不是属于正式制度层次的安排。
幸运的是，如果把农地发展（即农地的非农开发），看成是一种类似于工业生产过程中产生污染的行为，那么理论上已经得到很好发展的排污权交易理论，就可以借鉴到对农地发展控制上来。因为农地发展权，其实就是对农地发展的一种限制，而限制的目的也是为了避免过度的农地开发造成的生态、环境和社会成本。而排污权交易，一般来讲，并不需要在产权结构上定义所谓的污染权，只需要通过配额、税、费等方式进行控制（正是所谓的治理结构层次上的制度安排），因此对农地非农开发也可以采用类似的在治理结构上的制度安排来代替产权的改革。
所以，本文的研究目标就是，在排污权交易理论和实践的基础上，分析通过在治理结构层次上对中国农地非农开发进行制度设计以实现与在正式制度层次上建立农地发展权相仿的制度绩效的可能性和途径。这不仅是对土地非农开发制度设计和排污权交易理论的拓展，也为建立旨在提高中国现阶段农地利用效率、协调耕地保护和经济发展矛盾、保障农民利益、促进城乡统筹发展的土地政策体系提供科学参考。
二、排污权交易的发展：对农地发展权有益的参考
从20世纪60年代开始的对污染排放配额交易的讨论，理论上得到了长足的发展。最初受庇古税的影响（Pigou,1932），大多主张通过直接的排放限额（Command－and－Control:CAC）或者统一的税率来进行污染的控制。其中，Baumol和Oates（1971）最早给出了统一税率能够实现污染排放边际社会成本与边际私人收益趋同的理论证明。当然，实践中最优的排放限额或者统一的税率如何确定，是一个难题，因为污染的社会成本是不容易测算的。另外，排放限额或统一税率的前提是污染物本身必须是均质的，没有空间和时间上的差异。这是一个很强的理论假设，实践中很多污染都会因为地点、时间的差异而造成污染负面效应的不同（Tietenberg,2008）。
为解决如何确定税率的问题，科斯建议从明晰产权角度来实现（Coase,1960），这为排污权交易奠定了理论基础。因为不同污染源在减排或净化上的边际成本不同，使得排污权的交易在实践中成为可能，在理论上出现了所谓的“总限额＋可交易（Cap-and-Trade，即CAT）”的模式和“最小净化＋可转让余额（Baseline-and-Credits，即BAC）”的模式（Tietenberg,2006）。前者指设定一个总的限额并分配，允许污染单位之间自行交易；后者指为每个污染源制定一个最少的减排标准，超出该减排标准的额外减排可作为“余额”卖给其他污染源或留作下年使用。
为了解决因为污染物本身的异质性造成统一税率失效的问题，尤其是针对空间异质性（spatial heterogeneity）和时间专用性（temporal specificity），排污权交易的理论得到了进一步的发展，在理论和实践中发展出的排污权交易主要有3种类型：无差别指标交易模式（Undifferentiated Tradable Quotas，即UTQ）（Baumol and Oates,1971）、转换率指标交易模式（Trading-Ratio Quotas，即TRQ）（Woodward,2001）、区划内指标交易模式（Zonal Trading Quotas，即ZTQ）（Tietenberg,2006）。
“无差别指标交易”是指，排污指标对于任何污染源来说在单位上是一致的，进而如果拥有或通过交易获得一单位的指标，就可以排放一单位的污染。这种做法的优点是指标在交易衡量上的简便，节省了很多制度成本，但这种做法的缺点是仍可能导致污染的过度集聚（hot spot）②。“转换率指标交易”是指，排污指标对于不同污染源来说是不同的，这样在交易时并不能按照1∶1的比例进行等额交易，比如，污染后果严重的污染源在购买污染相对轻的污染源的一个单位污染指标时，并不能使自己拥有一个单位的额外排放量，而应该小于一个单位，具体比率根据实际污染差异而定。所以，该模式的优点是保证交易后污染总体水平不恶化（甚至提高），同时也避免了污染的过度集聚问题，但缺点是比率在设定的时候需要耗费大量的测算成本③。“区划内的指标交易”是针对在空间异质性明显的污染排放所设立的一种只能在特定区域内进行排污交易的模式。该方案的优点是可以解决总体区域内污染过度集聚的问题，当然，该模式的弱势是，初始区划的成本很高，而且，如果区域划分过小，也可能带来交易的薄市场（thin market）或政府的过度干预问题。
现有的排污交易理论和实践可以给出两个基本的理论启示。首先，没有任何一种指标交易模式可以解决所有的污染控制问题，要么面临所谓的“过度集聚”，要么面临所谓的“过度控制”问题，这一方面印证了新制度经济学（交易费用经济学）的中心论点：不同的交易需要特定的治理结构来实现治理的效率——控制污染是一种“交易”，不同的指标交易模式是“治理结构”，所以控制污染也需要根据污染自身的特征（空间差异性、时间专用性等），来选择最合适的指标交易模式。第二，现有的排污权交易的各种模式，为农地发展权交易的模式设计提供了有价值的参考，同时也揭示了不能幻想通过某种单一的制度设计就解决所有的农地发展权交易问题。下面就开始根据现有的排污控制理论，来拓展中国的农地发展权及其交易理论。当然，首先需要先辨析农地发展权交易的“排污权”交易本质。
三、农地发展权交易：“排污权”交易的本质
（一）农地非农开发具有“污染”特征
农地的非农开发是城镇化的基础，同时可以带来投资、就业和经济增长，因此是具有显著经济效益的自然资源利用行为。但是，同时它也造成了农地生态价值的损失、开放空间的消失、城市的无序蔓延等外部性问题，这在世界范围内都得到了共识（Henger & Bizer,2009）。
对于中国来说，农地非农开发对城镇化、工业化和经济快速增长起到了重要的支撑作用（曲福田等，2005），然而一些负面问题也日益显现出来。首先，快速的农地非农开发危及了耕地保护这一基本国策，与之紧密相关的就是国家的粮食安全问题，这是农地非农开发备受政府关注的主要原因之一（陈锡文，2004）。第二，农地的过度损失造成经济的低效增长，即，现阶段的经济增长是粗放型的、以牺牲大量农地资源为代价的。这从全国大量重复和闲置的开发区可见一斑，比如，2003年全国撤并整合各类开发区2046个，撤并率高达36％（国土资源部，2003）。第三，土地的非农化也导致了城郊结合部的环境污染和优质耕地减少等生态环境问题。国家环保部表示，因受到工业污染、城市生活污染，以及旅游污染向农村转移的影响，城郊结合部环境保护形势日趋严峻（国家环保部，2008）。国土资源部经过调研也发现，建设占用耕地多数是居民点周边的优质高产良田，补充的耕地多来自未利用地的开发，占优补劣的现象一直很严重（国土资源部，2005）。第四，农地非农开发的土地收益分配和农民安置等社会问题，也是现阶段农地非农开发过程中的重要问题，受到了广泛关注（韩俊，2005）。
因此，农地的非农开发可以看作是一种类似于工业生产但同时排放污染的具有正负两面效应的经济行为。当然，农地的非农开发，又因为其空间异质性和时间专用性而具备特殊的“污染”特征。
（二）农地非农开发的空间异质性
污染的空间异质性是指，污染对区域内不同位置造成的影响不平均，其最重要的后果就是区域总体的污染成本往往只被部分人承担，比如，一个城市的垃圾污染，垃圾站附近的居民承担得更多。所以此类污染往往造成理论上所谓的污染集聚效应（Hot spot）问题，导致污染成本的不公平分配。
农地的非农开发，同样具有空间异质性。这主要体现在农地非农开发的地理位置对于非农开发的效益影响显著。比如，如果位置选择不合理，一方面可能造成资源配置的低效和社会发展的不公平，另一方面也可能导致某些区域虽然经济发展迅速但自然生态环境却遭到过度破坏。
从中国的农地非农开发实践来看，是通过土地利用总体规划在全国范围内实现对建设占用耕地指标进行分配，这种指标分配不仅要考虑非农开发的经济效益，还要考虑非农开发的空间异质性。如果指标的分配不符合经济社会生态的综合效率，很可能造成指标在东中西部分配不公平，既可能牺牲了中西部的经济发展机会，也可能导致东部地区耕地的数量和质量、城郊地区的开放空间、自然生态景观等的过度损失。
（三）农地非农开发的时间专用性
污染的时间专用性是指，污染在一定时期内造成的负面效应不总是相同的，会随着时间的变化而发生变化。比如，上游的污染排放如果发生在下游鱼类繁殖期，与非繁殖期相比，造成的负面效应可能更大。
农地的非农开发，同样具有时间的专用性。作为一种自然资源的开发利用，因为农地非农化后重新恢复成可从事农业生产的土地相对困难，对于这样一种近似于不可再生资源的利用，究竟什么时间进行非农化开发，从可持续发展和资源利用效益最大化角度看非常重要。不合时宜的开发活动，可能导致巨大的机会成本。
从中国的农地非农开发时间来看，由于改革开放以来中国的耕地被建设用地占用速度越来越快，耕地面积减少越来越大，国家采取了很多土地用途管制措施以控制日益严峻的耕地保护形势，比如，耕地总量动态平衡、基本农田保护，以及近年来提出的耕地保护的18亿亩红线等，这些都是体现了政府对农地非农开发在时间专用性的忧虑。
（四）农地非农开发治理：不同的发展权交易模式
农地的非农开发，作为一种“污染”，根据空间异质性和时间专用性的差异，可以采用直接的限额模式，也可以采用不同的排污权交易模式进行治理，这通过世界上不同国家的实践可以看出。
荷兰和德国的空间规划（Valk,2002; Needham,2007），或者中国的土地利用总体规划（Lin and Ho,2005），通过政府的直接干预对土地开发行为进行控制，限制了特定地区特定时期内农地非农开发的数量和位置等，本质上就是排污权理论上最初的总体限额排放模式（CAC）。
近年来，因日益严重的建设和交通用地占用农地，德国联邦政府正在考虑如何在空间规划的基础上引进农地非农开发的限额及交易模式（CAT），提出要在2020年把现在每天平均113公顷的非农开发量减少到30公顷（Tan et al.,2009）。为此，现阶段德国政府和理论界争议最多的就是采用何种限额交易模式，是无差异的指标交易（UTQ），还是转换率（RTQ）或者区划内指标交易模式（ZTQ）（Henger and Bizer,2009）。
此外，一些国家早已通过引入市场配置的方式来提高农地非农开发的效率，这其中最典型就是美国的土地开发权交易体系（TDR:Transferable Development Right,Pruetz,1997,2003; Thomas and Hamlin,2000）。TDR作为一种发展权的交易体系，与排污权交易有着很多相似之处。美国不同州因各自不同的自然社会条件，其土地发展权交易模式往往是不同的，也存在诸如无差别指标交易模式、转换率指标交易模式、区划内指标交易模式等。
从本部分的论述可以看出，无论从理论还是实践的角度，农地非农开发的控制，在本质上可以看成是对排污的控制，而农地发展权的交易，本质上也就可以看作是排污权的交易。
四、中国农地发展权交易：现有的制度基础
在很多研究还在争论农地发展权在中国的可行性或适宜性时，实践中的中国政府已经采用了很多控制手段，如果把这些手段与现有的污染控制和排污权交易理论进行对比，不难发现它们有着惊人的相似之处，这些其实都构成了中国农地发展权交易的制度基础。
（一）土地利用总体规划中的3个配额：CAC模式
对于土地资源配置，虽然中国政府正尝试通过引入市场机制来提高城市建设用地和农村农业生产用地的配置效率，但对于农地非农开发的过程，政府依然采用了高度集权的计划分配体制④。这主要体现在3个配额上：建设用地总量配额、耕地保有量配额、土地利用年度配额。
建设用地总量配额是指，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。耕地保有量配额是指耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标⑤。土地利用年度计划配额是指，国家根据国民经济和社会发展规划、产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况，编制每年每个地区的建设用地可增加数量。
可以看出，这3个配额直接控制了农地非农开发的总量，本质上就是污染控制理论中的限额排放模式。即，政府通过强制性的措施，控制“污染”的数量——限制了一定时期内的农地非农开发的总量。
（二）耕地总量动态平衡：从无差别配额到区划配额的交易模式
中国从20世纪90年代中期实行耕地总量动态平衡制度，即，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，省、自治区、直辖市人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
可以看出，耕地总量动态平衡如果允许在全国范围内进行异地开垦，那么它就是典型的无差别配额交易模式，即政府限定需要复垦的耕地总量后（等于建设占用耕地数量），允许不同地区之间通过交易实现总量不变。如果不允许在全国范围内进行异地开垦，比如现阶段中央已经叫停跨省份的异地开垦，那么这种仅允许在省域范围内进行复垦交易的模式，就是污染控制理论上的区划配额交易，即在限定的区域内允许配额的交易。
（三）城乡建设用地增减挂钩：区划配额交易＋污染补偿的交易模式
近年来随着经济增长和城市扩张的速度加快，耕地占用与耕地保护之间的矛盾日益显现出来，尤其在东部沿海发达城市更为突出。如何既满足经济增长的需要，又不违背耕地总量动态平衡的政策，同时又不引起社会公平和生态安全的过度损失，一种新的被称为“城乡建设用地增减挂钩”的配额体系自2006年起在全国各地开展试点，2009年起开始被大力推行（徐绍史，2009）。
城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，在城市近郊区将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块⑥（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，既增加了一定面积的土地用于城镇建设用地，又保证项目区内耕地有效面积的增加和耕地质量的提高，实现了节约集约利用建设用地、城乡用地合理布局的目标。
可以看出，因为挂钩总是被限制在城市的近郊区，通过具体项目的形式进行，在城乡之间的建设占用耕地指标上进行转移，所以符合区划配额交易的基本特征。另外，挂钩同时要求建新地块的面积不多于拆旧地块的面积，同时拆旧地块必须复垦为耕地，这样挂钩又具有转换率指标交易（trading ratio）中的污染补偿模式（pollution offset）的特征。
（四）现有的经验和挑战
可以看出，虽然还没有正式的产权界定，但实践中中国的农地非农开发已经形成了农地发展权交易的一些模式的雏形，同时也体现了相对于西方国家的创新之处，比如，挂钩就是两种配额交易模式的结合，这也为西方国家的土地发展权交易提供了现实的证据。现有的经验可以为中国建立农地发展权交易的制度体系奠定了基础。当然，不可否认的是，中国的农地发展还面临着很多挑战。
首先，随着中国经济的增长和城市化的加快，农地的非农开发无论在速度还是规模上增加都很明显。如果始终坚持现有的CAC配额控制模式，这种“从上到下”的制度设计以及执行过程中“从下到上”的逐级申请，使得随着农地非农开发频率的增加而需要承担越来越大的信息成本、执行成本和等待成本，影响了农地非农开发的总体效率。
第二，现有的农地非农开发控制手段带来了很多自然和社会的负面效应。比如，虽然耕地的数量或质量得到了保证，但因为湿地、滩涂等边际土地被开采成耕地以实现耕地总量的动态平衡，使得自然生态环境遭到了破坏。同时，因为农民利益在非农开发中没有得到足够的保障，无论是农民的非农就业，还是农民的社会保障都遭到了损害，加剧了来自农村的社会矛盾，使得社会稳定也面临着威胁。
第三，现有的农地非农开发还完全是由政府主导的开发行为，无论是耕地总量动态平衡还是挂钩中的配额交易，交易的双方都是政府。一方面，这导致市场作用的弱化，降低配额交易的效率，比如，农地非农开发的频率和需求在空间上的分布是极为不平均的，东部沿海地区和南方一些地区非农开发的频率和需求明显大于中西部的地区。这造成很多东部的大城市在进一步发展过程中面临着新增建设用地稀缺的影响，而临近的中部城市却有着多余的非农开发配额，但是现有的土地规划和配额体系不允许任何省际间的开发配额流转，这就造成现有的制度要么可能阻碍了经济的发展，要么可能造成地方政府的违规甚至违法行为；另一方面，政府的主导也很可能束缚了配额交易制度的自我创新能力，尤其是当农地非农开发面临新的自然和社会因素的影响，比如，现阶段农业结构调整的过程中出现了农地非农开发，而农业结构调整在现阶段是受到政府鼓励而且不受土地利用总体规划和其他的配额体系约束的，这造成政府自身在不同决策上的冲突，进而造成土地规划和配额体系的失效。
因此，中国现有的农地非农开发控制制度不足以应对这些挑战。如果中国也采用类似与西方国家完整的土地发展权体系，可能可以解决这些问题，但前提是，这种正式制度变迁的成本效益是否可行。另外，如果维持现有产权不变，仅仅在类似于农地发展权交易的制度设计上进行治理结构上创新，是否可行？这其实就是现阶段农地非农开发控制实践中亟须考虑的问题：中国农地发展权之路，是要在产权改革上下工夫，还是注重管理模式（治理结构）上的创新，来实现制度应有的绩效？
五、中国农地发展权之路：治理结构改革代替产权结构改革
对于诸如宪法、产权等正式制度，作为人类行为最基本的游戏规则，除了偶然的巨变，比如战争、革命等，这个层次的制度一般需要10年到100年的时间才会产生变化（Williamson,2000）。这一方面反应正式制度变化的频率很低，另一方面也反映正式制度的改变所面临的成本会非常大。
因此，对于现阶段很多学者所主张的在中国引入土地发展权来提高农地非农开发的效率和促进社会福利分配的公平来说，他们很可能忽视了制度变迁的成本。维持现有产权制度不变，通过治理结构的创新，如果也能实现与产权改革相仿的绩效，那么无疑从成本角度考虑其绩效将优于产权改革的绩效。
（一）治理结构改革可以实现农地发展权的绩效
理论上设置农地发展权及允许不同地块间的交易，主要是为了实现3个主要目标：第一，将非农开发从农地保护区转向允许高密度建设的非保护区，弥补了最初土地区划造成的经济效率的降低；第二，保护区内的土地所有者能够从出售发展权上得到对其土地开发限制的补偿，弥补了最初土地区划造成的社会公平的损失；第三，允许非保护区内暂时无意开发的农地所有者出售其发展权，而获得当值收益，同时允许该所有者未来向其他人购买发展权来开发自己的农地，这样提高了农地开发在时间上的经济效率。
可以看出，中国现阶段的土地利用规划中的CAC配额和耕地总量动态平衡制度部分解决了农地发展权的第一个经济效益和第三个时间效率的目标，但是没有解决第二个社会公平的目标。部分解决第一和第三个目标，是指现有的CAC配额类似于赋予不同地区农地非农开发权在数量上的多少，而且通过耕地总量动态平衡中允许的开发配额调剂，实现了区域上的经济效率（第一个目标），同时因为并没有限制配额调出的地区在未来重新购买配额的可能，也就实现了时间上的效率（第三个目标），但是，因为现阶段的耕地总量动态平衡完全由政府主导，交易双方是不同区域的政府，因此与理论上的农地发展权市场还有一定的区别，所以说只是部分实现了设置农地发展权的相应目的。
没有实现第二个目标，是指现有的CAC配额和耕地总量动态平衡没有解决因政府的土地开发规划（公共行为）造成只有被征地的农民才能获得相对于农业生产的高额补偿，而没有被征地农民的土地无法体现相应的高价值的问题。即，造成了产权上的不公平，这与建立农地发展权的初衷不符。另外，即使被征地的农民获得了相对于农业生产的高额补偿，但大多数情况下这种补偿相对于开发后的建设用地价格来说又很低，造成被征地农民产权上的部分损失，这与农地开发权的初衷也不相符。所以说，现阶段的制度安排没有实现第二个目标。
通过治理结构上的创新，可以解决上述没有完全实现的3个目标。对于第一和第三个目标，采用类似于污染控制理论中的无差别指标交易的模式就能够实现，当然，如果污染具有空间异质性和时间专用性，那么无差别指标交易可能并不是最优的，转换率指标交易模式和区划内指标交易模式可以进一步提高效率。中国现有的CAC和耕地总量动态平衡，其实是面对具有空间异质和时间专用性的农地开发所采用的区划内指标交易模式。因此从目前看，只要能够在保证土地利用规划（区划）设计、执行和监督等制度完善的基础上，让政府退出交易而只作为监督者和裁决者，让市场自动实现配额的交易，就能够在现有的制度框架内完全实现第一和第三个目标。
对于第二个目标，当前可以通过两步走的方法解决。首先，在经济社会发展到一定条件后（比如，进入反哺农村的阶段），赋予被征土地更高的补偿，以弥补征地补偿与市地价格的差异，解决第一个不公平。然后，探索征地补偿如何在集体内部分配，比如，建立村集体内部的农民自己“投票”决定的机制，来决定农地的征用补偿仅分配给失地农民还是在集体内部平均分配。这种分权的模式相对于政府额外提供一个强制性的管理制度（集权的模式），能够节省相应的成本且降低事后冲突的可能性。当完成这两步，第二个目标自然也能够实现。
所以可以看出，现阶段可以只通过治理结构上的创新来实现与建立农地发展权相仿的制度绩效。
（二）治理结构改革可以应对现阶段农地非农开发面临的问题
本文第4部分指出了，现阶段农地非农开发面临着开发频率加快、造成自然和社会的负面效应、政府过度干预等问题。其实，现阶段也可以通过管理上的创新来应对。
首先，农地非农开发频率加快，有些地方非农开发的需求不能得到满足，又受到CAC这种计划经济性质的配额的限制，造成政府对农地非农开发控制效率的降低。此时，根据第二部分排污权交易的理论，采用更靠近市场机制的转换率指标交易或者无差别指标交易模式，可以解决CAC配额制度在面临频率增加时制度成本增加的问题。即，进一步放开CAC配额在不同地区之间转让的限制，允许在得到政府批准后农地开发配额在不同地区之间自由转换。这样可以解决政府最初分配的配额滞后于市场的变化，同时进一步体现市场对资源的配置效果。
第二，农地非农开发造成自然和社会的负面效应，是因为现阶段的非农开发没有把环境成本考虑在开发成本中，或者是仅仅把保障粮食安全纳入到开发的成本中（实行耕地总量动态平衡），所以造成了边际土地资源的减少，而最终导致生态环境的破坏。这其实可以通过转换率指标交易模式来解决，比如，先通过事前调查，评估不同地区单位面积农地开发造成当地的生态环境破坏程度，这样不同地区的农地非农开发配额的交换存在一个“汇率”，生态环境破坏程度大的地区在购买其他地区一个单位面积非农开发配额后，只能折算成低于一个单位面积的非农开发配额，这样就可以保障指标交易过后总体的生态环境没有恶化。这种转换率指标交易，其实就是理论上所指的污染补偿模式。当然，理论上其他的模式，比如不退化补偿和修正后的污染补偿等，都可以作为实际中的制度设计的理论参考。
第三，政府的过度干预，造成初始配额分配的效率和公平的降低，同时也束缚了制度的自我创造力。这里其实引出了一个很老的话题：如何在市场和政府之间进行抉择的问题。中国正处于传统的计划经济向市场经济的转型期，通过CAC配额方式来保护耕地和提高土地利用效率的成本越来越高，因此在配额交换上的治理结构创新成为必然。根据节省交易费用的逻辑，一种制度的设计，与所治理的交易的特征、自然约束和所处的社会环境密切相关。在中国这样一个大面积的国家，如果依然尝试通过从上到下统一的配额交易模式，必然不是最佳的选择。所以，比较合适的管理制度是，中央政府在完成对土地利用规划设计和对农地开发配额的总体控制后，允许不同地区的地方政府根据自己的实际情况来实行不同的配额交易，交易的效率和公平由交易双方自己协商解决，中央政府此时仅承担监督和冲突裁决的角色。这种集权和分权的均衡，既可以解决政府干预过度，也可以有效防止市场失灵的问题。
综上所述，通过中国农地发展权交易的治理结构改革和创新，来代替对农地产权结构的调整（即，明确的农地发展权），这能够得到理论的支持，并且部分得到了实践的检验。
（三）治理结构改革没有“万全之策”
可以看出，治理结构改革的作用和绩效非常明显。当然，从排污权交易实践发展的过程看，中国的农地非农开发的治理结构改革也同样不存在一个所谓的“万全之策（one-size-fits-all solution）”。治理结构的具体设计需要根据农地非农开发所面临的自然、社会和人文条件的变化而变化。这其实就是在“集权”与“分权”、“计划”与“市场”等方面的权衡过程。
如果把世界上已经存在的一些主要的农地非农开发权交易模式按下列顺序进行排列：荷兰的空间区划（Zoning）、中国的3个CAC配额、中国的“城乡建设用地增减挂钩”（Ratio-trading+pollution offset）、中国的省份内耕地总量动态平衡（zonal tradable quota）、美国的TDR和正在讨论的德国的无差别配额交易（UTQ），可以发现这种排列顺序正是按照从“集权”到“分权”或从“计划”到“市场”的顺序。进一步，之所以这些国家采用这些不同的配额交易模式，完全是根据各自国家土地非农开发的规模、频率、空间异质性大小、时间专用性大小、政府的目标等因素来选择的⑦，这正是印证了交易费用经济学的核心逻辑：为不同的交易寻找最合适的治理结构来实现效率。
所以，中国的农地非农开发的治理结构选择，也应根据不断变化的自然、社会和人文条件，动态地看待治理结构改革，进而实现制度设计的最佳绩效。
六、结论
从中国面临经济发展与耕地保护这个两难的选择开始，到现阶段努力解决农地征用过程中农民利益受损的问题，农地发展权作为一种产权改革，得到了大量理论研究的重视。然而，这些研究大多忽视了产权改革的制度成本，使得相应的建议无法在短期内满足实践的需要。本文从节省制度改革成本的视角出发，分析通过治理结构的创新来实现与产权改革相仿绩效的可能性。在将农地非农开发与普通的污染排放进行类比的基础上，本文发现借鉴成熟的排污权交易理论来设计能够替代产权改革的治理结构层次上的制度安排。这种在治理结构层次上的制度设计，其绩效能够得到理论的支撑和实践的检验。本文的主要结论有：
第一，农地非农开发可以类似看作是一种污染排放，因为它在具有显著经济效益的同时，也造成了农地生态价值的损失、开放空间的消失、城市的无序蔓延等负面效应。所以，相对成熟的排污权交易理论，可以用来分析对农地非农开发的控制行为，同时可以作为农地非农开发制度创新的理论依据。
第二，虽然中国的正式法律中至今没有对农地发展权进行明确的界定，但在实践中所执行的建设用地总量配额、耕地保有量配额和土地利用年度配额，具备CAC类型的发展权交易特征。20世纪中期实施的耕地总量动态平衡政策最初符合无差异指标类型的发展权交易特征。随着国家对跨省份的耕地总量动态平衡的禁止，交易转变成以省份为单位的区划内发展权交易类型。近几年试点并得到推广的城乡建设用地挂钩政策，本质上可以看作是以市为单位的区划内指标与污染补偿类型的转换率指标相结合的发展权交易模式。所以，中国现有的农地非农开发治理体系，已经体现了一定程度的农地发展权的作用。
第三，考虑到产权制度变迁的成本，如果维持现有产权制度不变，通过治理结构的创新也能实现与产权改革相仿的绩效，那么无疑从成本角度考虑其绩效将优于产权改革的绩效。现阶段对农地非农开发的治理结构的创新，用来代替对农地产权结构的调整，能够得到理论的支持，并且部分得到了实践的检验。因此，现阶段治理结构的改革相对于建立农地发展权是一条更加可行的道路。
第四，不同的治理结构，对应在集权与分权或者计划与市场上有着不同的绩效。在中国农地非农开发治理的创新改革上，需要掌握现有不同配额交易模式的特征，动态地选择适宜的创新模式和改革道路。所以，对于现阶段的耕地总量动态平衡政策、城乡增减挂钩政策等，需要根据实际经济社会发展变化情况而进行相应的改革，“跨区交易”、“异地补偿”等模式并不是不可以，关键是需要进行合适的治理结构设计。
注释：
① Williamson（2000）在其社会科学研究分类的4个层次中，把治理结构（governance structure）放在第三层，即在第二层正式制度（rule of the game）下的“游戏的进行（play of the game）”。所以治理结构可以理解为，在现有的产权、政治、司法等正式制度安排下，具有特定目的的人在相互依赖、相互影响的行动中形成的规范，是一种针对具体行动的具体制度安排，比如，公司的制度、交易双方的契约、政府根据法律制定的各种短期的行为规范或政策等。
② Hot spot是指通过排污权交易，可能造成污染向同一个地方集中，造成污染在空间上的低效或者不公平。
③ “转换率指标交易”在实践中又衍生出更多的模式，比如，污染补偿型（pollution offset:Krupnick et al.,1983）、不退化补偿（non-degradation offset:McGartland and Oates,1985）和修正后的污染补偿（modified pollution offset:Atkinson and Tietenberg,1982）。
④ 一篇非常详细的关于中国政府如何控制农地非农化的研究，可以参考Tan等（2009）。
⑤ 在耕地保有量指标中，还有一个指标是基本农田的面积配额。《土地管理法》规定“下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：第一，经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；第二，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；第三，蔬菜生产基地；第四，农业科研、教学试验田；第五，国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。
⑥ 可能大多数都是农村集体建设用地，但也可能包括农地。因为该办法后面说到，如果涉及农地转用，要进行报批。
⑦ 这些国家对农地非农开发配额交易的选择对比，详见Tan和Beckmann（2010）。
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