企业集团制与财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,企业集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
杨照南：1957年出生于上海市，1979年高考制度改革后进入华东师范大学经济系政治经济学专业学习，1982年毕业后在中国人民银行总行管理干部学院和总行金融研究所工作，1986年考入财政部财政科学研究所研究生部，师从许毅教授攻读财政学专业博士学位。毕业后在财政部财政科学研究所工作至今，现任研究室主任、副研究员，中国财政学会理事、全国中青年财政研究会秘书长。主要研究宏观经济政策体系中财政政策与金融政策等方面协调配合问题，多次参加国家重点社会科学基金研究课题，在《金融研究》、《财政研究》等刊物上发表论文多篇，并有专著《财政金融协调制衡导论》（东北财经大学出版社1996年12月版）、《协调制衡：财政政策与货币政策》（经济科学出版社1992 年6月版）、《走向新世纪；中国财政经济理论丛书》第一卷）。
经济结构不合理是国民经济发展中的主要矛盾已成为共识。一方面生产能力大量过剩，另一方面社会需求过旺，从表面看是总量的时而膨胀时而萎缩，实际上是结构失调的表现。结构不合理始终影响经济效益的提高。下一阶段宏观调控的重点是解决经济结构不合理的问题。从产品结构、行业结构到技术结构、布局结构都急需调整，而调整经济结构需要一批龙头企业作为基本力量。
建立起一批以国有企业为核心的大型企业集团，将国有企业的组织结构从单一工厂制转变到联合公司制，形成一批对外有竞争能力、对内有组织影响能力的龙头企业集团，对于发挥国有企业的主导作用，转变经济增长方式，全面提高经济效益，增加国家财政收入都有重要作用，这是经济结构调整能否成功的关键，也是克服国有企业困难的根本措施。发挥财政政策在结构调整中的作用，应当重视研究如何运用财政政策来促进大型企业集团的发展，确认支持什么样的企业集团、从什么方面着手支持、采用什么方式支持。
一、应当首先从生产力特征上界定企业集团制的内涵
企业组织结构合理化是社会化大生产的要求，也是提高经济效益的必由之路。正确界定符合现代化大生产要求的企业集团制是制定相应的财政政策的依据和前提。现在自称为企业集团的很多，其内部组织结构几乎五花八门，大到国家特大型企业，小到几家小商店，组合在一起都可称为企业集团。然而，国家财政支持发展的企业集团应当是能够作为国家调整经济结构、引导其他所有制类型企业发展的主导力量的企业集团。然而，如何界定这一类企业集团制的内涵还需要研究。
近年来围绕建立企业集团的改革措施不少。1992年起全国有56家企业集团试点，有一些具体政策制定出台，如计划单列、构造母子公司、组建财务公司、下放自营进出口权和外事审批权、对部分企业集团进行国有资产授权经营试点等，但依然走的是放权让利的老路子。1995年开始的百户企业建立现代企业制度试点工作，主要精力又放在把企业改为股份制、独资制、有限责任制、无限责任制上，对改制后的企业则主要让其增资减债、分离职能、减员裁人上。至于调整后的企业在组织结构上应当如何改造，其内部应当增加什么功能和组成部分，不同的行业应当按照什么模式来改造现有企业的组织结构，使其尽快成为具有国际竞争能力的企业集团，始终没有落实下来。结果，已经改制的企业仍然普遍存在两方面问题：一是由于自身的功能不健全，难以制定长远的发展方向和目标，独立进行生产经营决策的能力没有增强；二是由于许多企业集团的构造上并不完整，没有形成相对独立经营的全套功能，企业集团的核心企业的管理体制和运行机制就无法明确。因此，不能从根本上解决企业组织结构不合理，条块分割，集约化程度低，规模效益水平不高，专业化协作程度低，生产集中程度低，开发产品能力弱，生产经营深度不够等老问题，已经影响到国有企业效益提高，影响到国家财政实力。
在众多政策和措施中有一种倾向，就是没有重视研究企业组织结构的调整，把企业组织结构简单地归结为规模结构，规模扩大成为集团化的唯一内容，甚至把互不相干的企业集中在一起也称之为企业集团；同时，在建立现代企业制度过程中，偏重在生产关系和经营责任制方面制定改革措施，偏重于搞股份制、法人制或者有限责任制、无限责任制，而对我国企业如何从单一工厂制的结构改进为现代联合公司制的组织结构研究得不够，没有制定相应的战略目标和政策，甚至一度单纯把产权改革作为企业改革的基点，偏离生产力发展决定生产关系客观规律的要求，收效甚微。这就好比授予一支部队作战任务，也给了权利，就是没有确定这支队伍本身应当是一个什么作战队形，是集团军还是武工队，是单纯由陆军组成还是海陆空混编，要不要配备炮兵、装甲兵和防化学兵等，一概请这支部队自己决定，这是不能指挥他们取得胜利的。
问题的症结在于，在界定企业集团制内涵时，没有先研究生产力发展要求，一步跳到生产关系上，搞了无的放矢。无论承包制、法人制、股份制还是无限责任制与有限责任制，都是规范权利责任和义务的制度，属于生产关系范畴。依据马克思主义关于生产关系要适合生产力发展规律要求的原理，首先要认识当前生产力水平，界定准备发展提高的生产力层次，再配合以相应的生产关系。建立现代企业制度应当包括二方面内容：一是从生产力看，在产业结构、产品结构、技术结构、行业结构和区域布局如何调整确定后，进一步确定企业组织结构如何改造，例如在当前，联合公司制是是最符合国民经济结构调整要求的企业组织形式；二是从生产关系看，在企业组织结构调整政策的基础上建立相应的经营责任制，使生产关系适应生产力的发展，例如在当前，对大型企业集团的国有独资核心企业采用有限责任的经营责任制，在国有独资企业控股的基础上，以股份制方式实现各种经济成份企业的联合是有利的形式。当然，生产关系的调整不能“一刀切”，必须具体针对每一个行业、部门和地区制定具体政策，但是必须有明确的政策来引导。否则，让现有企业自行其是，各显其能，自行探索，自行决策，改革进程就会缓慢，国有企业陷入困境的周期会更长。
不讲生产力发展要求，单纯在生产关系上讲改革的倾向产生于总结农村改革经验中发生的片面性，也即偏重于对生产关系方面改革经验的总结，对生产力方面改革和调整经验的重视不够。实际上，“家庭联产承包责任制”是从生产力到生产关系的全面改革，农村经济体制改革首先是从生产力、从企业组织结构的调整开始的。当时，广大农民群众根据农村生产力水平的实际情况，把农村基本生产单位从原先的“队为基础”调整为以“家庭”为基本单位，然后才以“家庭”为基本生产单位相应建立以“承包制”这种经营责任制为基本特征的生产关系。在以后的总结推广中，后者被重视了，前者被忽视了。推广农村改革经验几乎变成推行一个“包”字，而承包制应当与什么样的生产力水平和企业组织形式配合这一点被忽视了。当然，这有一个客观原因，就是对农村生产力水平和农业生产基本单位的认识比较简单，可以通过农民群众自发认识解决。城市工商业比较复杂，现代工商业相互联系密切，是一个整体，如何调整改革需要社会共同认识。工商企业门类复杂，相互关联度高，具体地认识不同行业、不同部门的组织结构调整是一项复杂的工程。
由于这一片面性的影响，城市经济体制改革推开后，如何在生产力方面进行调整的问题没有解决，城市工商业以及其他行业在产业结构、产品结构、技术结构直到企业组织结构方面如何改革，基本处于听其自然状态。制定具体改革方案时，单纯从生产关系、从经营责任制方面考虑得多，考虑生产力发展要求、考虑生产组织形式调整比较少，致使盲目性增大，国有企业改革深入不下去，企业陷入双重的困难：一方面，由于没有科学合理配套协调的产业政策作依据，市场竞争方向不明确，只能一哄而起地追赶所谓“新增长点”；另一方面企业自身的组织结构不适应市场竞争和国际竞争的要求，既没有相对独立的产品开发能力，也没有全面进行市场调查分析能力，不掌握市场渠道，对国际大企业进入中国市场所带来的压力难以适应。因此，从生产力发展规律认识入手，研究制定产业结构、产品结构、技术结构和行业结构等方面的调整政策，以此确定企业组织结构如何，作为改革生产关系、确定经营责任制的依据和前提是十分重要的。
发达国家的经验已经充分证明现代企业集团制具有很强竞争能力，我国自60年代开始也在建立工业托拉斯方面进行过试点，积累了一些经验。要搞活大中型国有企业，必须先在认识生产力发展规律要求上下功夫，把企业组织结构调整的方向确定下来，制定不同行业的企业组织结构调整政策。然后，依据不同企业组织结构的特点，确定相应的经济责任制，确定财政政策支持的重点。
二、从技术、市场、生产与资金的关系入手，认识现代企业组织结构特点，确认财政政策支持企业集团制发展的基点。
企业的中心是生产，技术、市场和资金围绕生产展开。但是，经济运行机制不同，它们之间的关系就有区别。
在计划经济体制下，政府主管部门是企业直接主管，技术开发、市场销售与生产加工分别由政府直接指挥。在企业组织结构上，生产加工组织与技术开发组织、市场销售组织都是单独的经济核算单位或者事业单位。我国工业设计开发力量主要集中在各个工业部委直接掌握的研究设计院内，市场供应销售则由物资、商业和外贸部门分别管理，与生产企业并非一体。与此相适应，资金的分配调度和融通都采用高度集中的模式。所谓企业并非完整意义上的企业，也不需要掌握全部的生产经营管理权。
市场经济体制下，要建立真正有市场竞争能力的企业集团，必须在三个方面进行调整：
一是要从过去基本不具备研究开发设计能力，调整到基本具备相对独立自主的研究开发设计能力，尽可能从源头上掌握产品生产开发的技术资源。从发达国家的经验看，凡是市场占有率比较高的企业集团，通常都很重视对技术开发的掌握控制。不仅在工程技术方面，而且在技术科学甚至基础科学方面，都尽可能地进行渗透和控制。除了自身具备较雄厚的研究设计开发力量外，主要通过资助、投资等方式向大学和科研机构进行渗透，从而对高新技术领域进行控制和支持。一旦技术上有重大突破，企业集团由于是投资者，有权控制其知识产权，并能很快地将新技术转化为市场需要的产品。企业竞争首先是控制技术开发资源的竞争。在这方面甚至引起企业间的法律纠纷和工业间谍活动。在企业集团内部，负责开发和设计产品的部门成为最受重视的部门。
二是要从过去不直接掌握市场销售，转变到不仅有完整的市场销售体系，而且有全面调查研究和分析市场的能力，真正掌握市场动态，具有稳定的市场开发和占有能力。一些国际著名企业都掌握雄厚的市场调查研究力量，能够对全世界的市场发展作出非常精确的预测分析。同时，他们大都直接掌握主要的市场渠道，并且在不同公司之间进行市场分配和协调。
三是要从过去基本依靠内部加工生产，转变到按分工协作原则进行联合生产的组织结构上来，尽可能按专业化原则组织相对独立的企业，把内部直接隶属关系转变为企业集团统一领导下的联合经营关系，使生产规模更加集中，提高效率，同时管理更加灵活。
只有首先具备这三个方面条件，才能有相对独立的经营能力，也才能具有对整个国民经济结构的调整和影响力。这就相应地就要求企业从过去的单一工厂制走向联合公司制，要求我国工商企业在组织结构方面进行大的调整。要在建立大型企业集团时，把主要的工业设计研究开发力量配置到企业集团中去，建立由集团直接领导的设计开发部，同时要赋予企业集团向科研院所、大专院校进行技术开发方面投资合作的职能和权力；要把大型批发销售职能转入到企业集团中来，让企业能够直接控制市场销售，以此决定生产方向。在调整后的企业中，技术设计开发部门和市场销售部门成为至关重要的环节，生产部门不再是企业中唯一重要的部门；生产部门则规模更大，专业化程度越高。我认为，将单一工厂制改进为联合公司制，以适应现代生产要求，是我国国有企业管理休制需要进行改革的初因。这一改革方向明确了，在经营管理体制上如何改革才会有的放矢，也才能有组织有引导地通过调整兼并，组合起一批能够与国际大企业集团抗衡的龙头企业集团。这是调经济结构、克服企业困难的关键。
生产联合是资金联合的基础。企业内部的技术、市场与生产三者关系变化了，企业与资金的关系也要相应变化。资金活动是企业运行的综合反映。企业组织结构调整了，运行机制变化了，资金供应、分配、调节和融通的方式也要相应变化，这是财政政策对企业集团制促进作用的入手处。比较起计划经济体制下以单一工厂制为主的企业组织结构来，集团制企业在资金管理体制上要求的变化主要是要求有充分的投资权，以保证企业集团有充分的资源配置和调节能力。这是财政政策支持大型企业集团发展的基点。
第一，让企业集团拥有充分的投资权，能够更有效地向科研设计开发领域投资。企业的科技投资对于国家和企业都非常重要。它是促进产品升级换代、企业技术进步的重要手段，也是保证国家对科学技术的基础投资尽快产生效益的重要途径。它并不取代国家对基础科学和技术科学领域的基础性投资，而是对国家已有前期投资的科研项目成果，由企业集团依据自己对行业发展前景和市场的了解凭借手中的资金投入，促使其尽快转化为有商业价值的产品，是有利于提高科技生产力水平的。投资的形式可以多种多样，有条件的资助和直接投资等形式，既保证科研项目有充分的资金，也能保证企业集团可以直接控制和掌握科研成果的知识产权。
第二，让企业集团掌握充分的投资权，有利于有计划分步骤地进行技术改造和行业改造。单一工厂制企业，财政银行部门很难判断其发展方向的正确性，对提高财政和银行注入资金的安全性是一个障碍。建立起企业集团，按生产力发展内在要求将企业组织起来，容易更准确地判断投资的正确性。在提高资金投放准确性方面，注意依靠企业集团帮助，通过企业集团向各种生产企业注入资金，比较容易实现产业政策的要求，比起星星点点地向所有独立核算企业投放资金的形式来准确性会更高。通过企业集团注入资金，有利于配合行业技术改造的进展。
第三，是提企业集团内部凝聚力的所在。企业集团主要依靠三个方面来提高它对集团内部企业的影响力和凝聚力，一是技术的垄断，一是市场的垄断，这二者又依靠资金的垄断来实现。所以，集中控制和调节资金能力的大小，关系到企业集团制的巩固程度。
三、财政政策如何配合企业集团制的建立和发展
1、要授予企业集团中的国有核心企业更充分的投资权， 保证其经营管理的独立性，但是必须注意其投资权的规范性。这是支持国有企业集团发展的重要财政政策。
保证企业集团有充分的投资权，不是指把资产所有者意义上的投资权完全下放到企业集团中去，而是有规范有限度地把资产的支配权、决策权和管理权下放。现在有一种意见认为要给大型企业集团以更充分的经营自主权，就要把大型企业集团作为机构投资者来对待。我认为，无论名称上如何讲，都必须注意，所谓充分的投资权应当是指在自身经营范围内企业集团可以跨越部门、行业和地区进行投资，但不是资产所有者意义上的那种向任意方向投资的权力，让企业集团有充分的投资权应当限制在本行业中更好地经营。例如，汽车制造企业集团，可以向从事汽车工业科研项目的大学、科研院所和团体进行投资，支持他们发展汽车工业科技、管理和学术，既可控制和收购有关知识产权，也可以控制或收购有关机构。同时，也可以向大型汽车贸易公司投资，帮助他们进行技术改造，改进销售和服务，提高集团公司本身的市场渠道控制能力；或者向汽车通用零件、部件生产企业投资控制其股份，或者收购作为子公司，以协调和控制整体行业的生产加工技术水平和产品质量；另外向金融业、广告业、培训业、保养业进行投资，都是有利于汽车工业集团公司发展的方向。但是，如果汽车工业集团向娱乐业、旅游业、宾馆业投资就要限制，向房地产、证券业投资更要严格控制。这并不是限制所有企业集团的投资权，而是特指对以国有大型独立企业为核心的企业集团，因其力量大，实力雄厚，在国民经济结构调中具有举足轻重的地位，所以必须严格控制其投资方向。当然，对范围外的投资给予限制，必须在其经济范围内特别予以支持和优惠。
建立有充分投资权的企业集团，也不能搞政府主管部门改建。现在一些工业主管部门都在酝酿把自己改建为行业性控股公司。我认为，单纯依靠把原政府主管部门改为行业性控股公司来建立企业集团不是彻底的改革办法。一方面，它不能避免原行政性公司翻牌的问题。一个行业建立一个控股公司，仍然没有解决行业垄断，不利于开展竞争。市场经济体制要求有更充分的竞争性，应当在同一行业中选择确定几个至十几个大型国有独资企业，以其为核心建立集团，授予其充分的经营管理权。另一方面，单纯控股公司的职能介于政府管理经济职能和企业经营管理职能之间，含混不清。应当明确将原有政府工业主管部门的职能进行分解，属于政府宏观管理的职能转移到政府综合部门或者行业管理部门，属于经营管理包括资产管理的职能完全授予企业集团。我国现有1000家大型企业，其户数不到全国国有企业的1%，但总资产、净资产、 销售税金和实现利润分别占到40%、51%、52%、66%之多，以它们为基础，通过兼并改组和技术改造，是能够形成有先进水平的企业集团的。我建议，可以按照现有企业布局进行改进。例如，我国主要20家钢铁企业掌握了80%以上的钢铁产量。可以考虑将这20家大型企业作为企业集团的国有独立核心企业，向他们下放投资权，帮助他们早日形成主导和调整国民经济结构的中坚力量。
2、相应改变财政银行资金注入企业的方式，在审查资金流向时， 依靠大型企业集团的判断力量，通过他们向集团内成员投资，提高投资的合理性和安全性，是财政以及银行发挥结构调整作用的重要环节。
根据党的十四届五中全会决议，一些国家专业经济管理部门要逐步地改组为不具有政府职能的经济实体，或者改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。在企业单一主管部门体制改革以后，政府对企业的管理将转变为由各综合部门分别进行专业管理的体制，就要改变过去由财政银行部门向行业主管部门下达资金，再由主管部门向企业下达资金的方式。我认为，以国有独资企业为核心企业的大型企业集团可以成为国家财政和银行资金注入企业的重要渠道。特别是技术改造资金的投入，大型企业集团是有能力帮助政府部门共同把握好投资方向的。
3、将财政与企业集团内各企业多头结算， 逐步改变为与企业集团一头结算的财务管理方式，是强化企业集团对内凝聚力的重要手段。
现代企业制度的重要特征在于，企业集团本身是最大的经济实体，承担所有销售任务和产品质量管理的责任。研究设计开发部、市场销售部和生产部都是具体承担经营职能的部门。企业集团本身集中掌握内部利益分配关系协调的程度越高，就越有影响力和战斗力。采用一头结算方式，有利于强化集团本身的控制力，相应弱化集团内部各个职能部门的独立性，这是建立真正经济实体型企业集团的催化剂。目前有些企业集团领导反映其内部的集团意识在下降，其主要原因在于企业集团本身漫无边际地进行投资，搞了许多项目和子公司，表面看起来是多种经营，可以灵活调度。但实际上，在技术、市场和资金方面子公司控制程度更高，集团本身都失去了控制权，内部离心力越来越大是自然的。一个真正作为经济实体的企业集团，应当在掌握技术和市场的同时，注意掌握资金的集中控制程度。但是，这一类企业必须真正具有内在的生产联系，不是各种互不相关企业的凑合，那种企业集团是用来避税的。适用财务一头结算方式的企业集团应当有统一的标准，在区别企业集团性质的基础上进行改革，这对加强企业凝聚力和规范国家与企业的财务关系都是十分重要的。
4、改革税制，形成越大型化越优惠的税收调节机制。
市场经济条件下，税收优惠应当规范化。按所有制类型、或按经济区域的优惠难以达到促进经济增长方式转变的效果，应当改进，应当逐步改进到按产品种类、按生产规模进行优惠的轨道上来。凡是符合国家产业政策要求、符合高新技术发展方向的产品，应当在消费税方面给予优惠，否则要从高征收。对于大规模、大批量进行生产的企业，也应当进行优惠。我认为，应当首先确定不同企业集团的经营范围，同时规定不同行业的企业最小规模限制。凡按规定范围、在最低规模限制以上经营的企业集团，要鼓励他们尽可能扩大生产，尽可能加深对本行业相关部门的渗透，在合理经营前提下，规模越大，所得税征收比例越低。这是符合降低税率、扩大税基要求的。因为，经营规模特别小的企业往往在财务管理、税收征管方面可以钻制度的空子。鼓励企业把经营规模扩大，经营方式规范，有利于把税基统一纳入现代企业制度轨道上，纳入到现代税收征管体系的控制范围内，有利于加强财务管理监督，加强税收征管，可以大大减少流失。
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