共识、分歧与展望：近年来国内基层维稳路径研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,分歧论文,共识论文,路径论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D61[文献表识码]A[文章编号]1001-4527(2013)03-0117-06
“维护社会稳定”即“维稳”是一项被提升到治国安邦层面的、带有极强政治色彩的重要工作。基层政府如何维护社会稳定即“基层维稳路径”问题，是近年来国内学术界广泛探索和深入研究的重点问题，形成了较为丰富的理论成果。对此，笔者尝试性地进行描述和评论，以期为后续的探索和研究提供参考和帮助。
一、研究的全景扫描：学界关于基层维稳的四种主要路径
针对“基层维稳路径”问题，学者们基于不同的学术背景和研究视角提出了多种多样的理论见解。概览近年来学界的研究成果，主要有以下几种：
(一)“维权”的路径
“维权路径”认为，当前维稳压力巨大的主要缘由是公民的权利受到严重侵害且诉求表达机制不畅，所以应以维护和实现公民合法权益的方式来维持稳定。对此，学术界从以下三个维度进行分析：
首先，从“维权”主体来看，“维权”就是人的维权。有学者从关注个体维权者的生命史入手，通过探讨由“自然人”到“维权人”这一身份转变过程，认为这是一个“个体偶然性选择被现实必然性定义”的过程，其维权的过程就是一个“个体偶然性被体制必然性定义”的过程，更是一个“被定义——争取重新定义”的过程。所以当前草根维权力量的兴起是现行体制和制度的必然结果。①还有学者把研究的重点集中在“维权”主体的组织化表现上，认为维权主体以一定的组织为载体，维权结构逐渐向有序方向演化，并且有序的程度不断提高。并从当前基层社会城镇化的发展趋势推断出“组织化维权作为一种维护农民权益的重要方式，必将在城镇化过程中长期存在”这个结论。②
其次，从维权抗争模式来看，学术界的看法经历了由“依法抗争”到“以法抗争”，从“合法性困境”再到“权力—利益的结构之网”的嬗变过程。许多学者对此提出了具体意见。有学者针对“维权”高成本的困局，提出了自己的见解：一是要树立正确的权力观；二是要降低民众体制内的维权成本；三是要理顺维权与维稳的关系。③还有学者从维权的表达途径角度提出“互联网的兴起使每个人都可能成为舆情的发布主体，以其更加低廉的成本和快速的表达方式成为加速舆情传播的扩散器，使网络群体性事件此起彼伏，同时，也可能引起社会舆情和现实群体性事件的互动”。④在此基础上，有学者通过实证分析指出：网络媒体在报道群体性事件中对群体性事件的扩散有重要影响。⑤所以，加强和保障维权主体的媒介话语权值得关注。还有学者从农民媒介话语权保障的角度进行探究，认为话语权的保障是一种“他助”的保障，也就是“作为传播主体的媒介如何保障农民的话语权”；另一种保障是“自我保障”，也就是“作为利益主体的农民如何行使媒体话语权”。⑥
最后，从维权与维稳的关系来看，认为“维权就是维稳，维权才能维稳”，⑦其实质是要树立维权意识，认真对待维权主体的权利诉求、界定权利的边界并建立满足其诉求的稳定机制，实现从“维稳”到“维权”的观念转变。⑧
笔者认为，“维权路径”是当前基层维稳路径选择中的主流性观点，是维稳的基本途径。
(二)“法治”的路径
有学者提出，要通过法治来保障公民权利。⑨也有学者主张，维稳权力应受到法律的规定和制约，而且“法律维稳要为社会矛盾留下自我化解的空间，要注意发挥法的意识形态功能。”此外，“法律要保证利益表达的顺畅性”和信息的真实与理性的博弈。⑩
当然，法治维权受制于现存的制度。有学者把这种制度分为两类：一类是保护性制度，如法院与仲裁机构、劳动部门、共青团、妇联等；另一类是表达性制度，如工会、农民工、人大代表等。(11)有学者对地方人民代表大会制度具体的运作进行反思，认为地方人民代表大会应该真正发挥作为权力机关的作用，积极地行使职权，直接介入地方依法行政和制定相关政策规范之中。(12)有学者从司法救济方面提出要完善农民工争议处理机制，在案件受理、案件审理、举证责任、诉讼费用减免等方面，为农民工维权开辟“绿色通道”。(13)在法律援助上，有学者主张应当突破现行的只提供间接法律帮助的做法，在更广的范围内如社会遵法、守法、尚法方面发挥更大的作用。(14)还有一个值得重视的少数民族维权问题。有学者通过田野调查提出要准确定性，避免夸大或者息事宁人的处理态度。“要通过加强民族法制建设、完善民族法律法规体系，将调整民族关系、处理影响民族团结的问题纳入法制化轨道。”(15)
在笔者看来，“法治”是维稳的根本途径，只有公众“法治维权”，政府“依法维稳”，(16)才能从根本上化解社会矛盾，稳定社会秩序，保障社会经济正常发展，保持社会的和谐稳定。
(三)“政府治理”的路径
有学者从全局的角度来思考基层政府维稳运行模式，提出了三条路径选择：一是从源头上预防维稳事件发生的维稳工作常态化机制；二是扩展民众利益表达空间的维稳疏导机制；三是建立以激励为主的维稳工作机制。(17)不少学者围绕这三条路径展开了较为细致的分析。
对于基层政府的维稳预防机制，有学者认为，维稳预防的核心是保障公民权利。当公民依法享有的权利受到侵害的时候，有相应的机制来保障，那么“公民的权利诉求就不会通过体制外非理性的方式来表达，基层政府也就不必为维稳而与民众发生对抗或者冲突，基层维稳机制就能够实现有序运行的目标。”(18)有学者提出，不仅维稳要常态化，而且要建立完善的“协调社会冲突的整合机制，化解社会冲突引发的社会风险”。同时，维护社会治安要特别警惕因治安事件而引发群体性事件。(19)有学者提出要建立包括警源、警兆、警情、警级的预警指标体系。(20)还有学者从风险治理的角度提出调试、优化、创新风险管理的模式、策略和机制，并且着重强调风险识别的重要作用。(21)
对于基层政府的维稳疏导机制，有学者提出，政府要致力于发展有序的公民参与，将分散的公民组织起来，通过畅通的制度化渠道和规范化的机制表达自身利益诉求，(22)从而“增强体制容纳社会冲突的能力。”(23)也有学者提出“大调解”的主张，即整合县乡两级政府的资源，统筹人民调解、行政调解、司法调解三大调解力量，形成统一受理、调处信访及矛盾纠纷，开展社会治安综合治理的大综合大调解机制。(24)还有学者从当前经济领域中广泛存在的劳资纠纷入手，提出要建立有政府、工会、企业“三方”参与的劳资利益协调机制。(25)
对于基层政府的维稳工作机制，学者们大都认为，应将“权力”维稳变为“权利”维稳，静态维稳变为动态维稳，强制维稳变为和谐维稳。在具体的维稳工作机制和方式上，学者们提出了多种观点和建议。有学者认为，应当采用柔性社会管理方式，“在起点上重视需求的多元性和差异性”，反对“一刀切”；“在过程中，推动公共参与，建立协商机制，重视感化作用”；“在结果上，强调需求满足，以‘维权’来‘维稳’”。(26)也有学者从不断变化的突发性事件出发，提出维稳工作要增强灵活性，“及时更新信息，做好追加决策，有效整合组织、人员、技术等资源”，以实现对维稳工作的有效治理。(27)还有学者从基层组织权力运作的角度探讨维稳工作机制：一方面要改变现今乡村治权“有分类无治理”的状况，加强乡村的分类治理能力；(28)另一个方面要理清基层权力运作中基础性权力和强制性权力的关系，“弥合强制性权力和基础性权力之间的张力，实现两者的良性互动。”(29)
在笔者看来，基层政府对维稳工作的治理应当从事前、事中、事后三个维度进行制度构建。工作的重点在于事前的维稳，从源头上防范潜在的不稳定因素。在不稳定事件发生时，要选择恰当的方式和手段，采取灵活的措施来平息不稳定事件。
(四)“多元共治”的路径
“多元共治”的路径是由当下社会矛盾所涉关系的多重性、纠纷主体的多元性和利益冲突的多维性特点决定的。这种矛盾特点，使得维稳不只是政府的事情，还应有公民、社会组织等多元主体的参与。“高度集中的政府管理模式使得政府几乎承担了全部管理职能，这容易使政府在事件处理过程中陷入‘独木难支’的困境。非政府组织、社区、私营组织以及公民个人等力量的缺失显示的不仅是社会力量发育的薄弱，还凸显了事件治理主体的单一、治理结构的不合理和治理结局的无序。”(30)
有学者提出，要“鼓励价值多元”，首先应从建设公民社会入手，让个人在公民社会中实现自己的价值，并且参与到社会建设中去。(31)有学者进一步提出“多元整合”的概念，主张让发育成熟的公民社会来协助国家维稳，改变政府单方维稳的局面。而公民社会的良好发育依赖于公民教育的发展和公民理性的培植。(32)有学者把公民、社会组织、公民社会上升到社会资本的高度，认为社会资本是维稳的重要资源。“当前我国社会资本的总体发育还不够成熟，地方政府要切实做到维护社会稳定，就必须大力提升社会资本存量，加强对地方官民双方公共精神及法治理念的培育，并积极转变地方政府的社会治理模式，完善维稳机制，大力培育民间组织，保障民众合法权益的切实实现。”(33)也有学者从现阶段维稳的实际情况出发，提出政府应该吸纳社会资源，在当前维稳机制下建立社会化的维稳评价机制，构建起基层政府与社会民众之间的沟通平台，提高政府公信力。具体来说，政府应当积极引导民间组织和公民参与到维稳的治理中来，并提供一定的场所和机会，以增进政府、公民、民间组织三者相互之间的了解和信任，(34)进而造就一种严密的政策工具集合(35)、形成一种发挥作用的整体。(36)最终通过社会秩序的重构，走向国家与社会协同治理。(37)
有学者从社会组织和公民具体参与维稳的方式出发，分析公民在基层开展志愿服务活动对基层维稳发挥的重要作用。(38)
还有学者专门研究工会和新闻媒体在多元共治、维护稳定中的作用，提出要认真研究《工会法》中关于“维权”的职责规定，在此基础之上探索中国工会的未来改革之路；(39)“新闻媒体要固守新闻职业公共性立场，采取社会配合、多方联动，放下身段、潜身草根，以人为本、不平则鸣等综合应对措施。”(40)
笔者认为，在当前基层政府承受上下双向巨大压力，基层民意诉求多样化而政府又难以满足这些诉求的境况下，积极培育社会组织，使社会组织更好地发挥沟通政府与民众关系的作用，构建社会矛盾的社会化解机制，是比较可行的路径。
二、总体性评述：学界的共识与分歧
总体观之，学术界在“基层维稳路径”研究方面，既形成了基本共识，又存在一些分歧。
(一)基本共识
大体说来，学术界在“基层维稳路径”的构建和选择上形成四个方面的基本共识：
1、基层维稳路径的构建和选择必须在法治的框架内进行。学者们认为，维稳问题要“去政治化”，把所谓政治问题转化为法律问题，并探索实现转化的必要性、可能性和具体途径。(41)一旦脱离法治的轨道，政府在维稳工作中的越位、错位、缺位问题就不可能得到有效解决，政府的公信力也就不可能得到有效提升。同样，民众的维权也必须在法治的框架内进行，无需实施法治框架外的非理性行为。惟其如此，才能实现基层维稳机制的有序运行。
2、坚持党的领导，大力提升其治国理政的能力是基层社会实现稳定和谐的基本保障。学者们提出，“在社会冲突敏感期，维稳不仅需要执政智慧，更需要与社会发展阶段相吻合的新的稳定思维。”(42)也就是说，全面提升执政党建设的科学化水平，使其在回应社会挑战、化解社会矛盾的过程中不断实现自身的理性化和现代化，在不断增强体制弹性和制度学习能力的基础上实现民主而高效的国家治理，才能真正实现基层社会的和谐稳定。
3、多元调解方式是化解基层矛盾纠纷、维护基层社会稳定的重要手段。随着经济社会的发展，新问题新矛盾不断涌现，仅依靠单一的传统调解手段已不能适应新形势发展的要求。首先“大调解”这种新调解机制已经得到学术界和实际工作部门的认可，大致包含两点共识：“其一，调解并不仅仅是一种在行政、司法系统之外单独存在的民间纠纷解决机制，而是一种贯穿于各个系统和领域的综合性纠纷解决机制，包括人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等；其二，由政法委和综合治理部门牵头，把各种调解资源与机制整合起来，实现调解工作的联动和一体化。”(43)其次，要让社会力量参与到基层矛盾纠纷的调解中来。为此，需要“理顺政府与社会之间的关系，积极引导社会力量和市场力量参与社会管理，以社会组织为纽带，凝聚社会各方力量，构建‘多元协作式’的社会管理格局，成为基层社会管理创新的必然选择，也必然成为构筑社会长治久安的基石。”(44)
4、基层维稳路径的探索、构建和选择是一项复杂的系统工程，需要审时度势、统筹谋划，处理好应急与长效、手段与目的、刚性与柔性的关系。最终政府就是要达到实现善治、改善民生、推进民主的目的，让公民追求幸福与尊严，(45)以实现“中国梦”的目标。
(二)主要分歧
关于基层维稳路径实施逻辑起点的分歧。一些学者认为，基层维稳路径实施的逻辑起点是“保障公序”，即保障公共秩序。如果没有稳定的公共秩序，“什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。另一些学者则主张，基层维稳路径有序实施的逻辑起点是“保障民权”，即保障公民的经济权利、社会权利和政治权利，使基层政府与社会公民之间的关系能够通过权力与权利的良性互动而相互制约，使基层政府与社会公民之间的矛盾能够通过权力与权利的制衡而得以消解。(46)
关于基层维稳路径实施的目标指向的分歧。在一些学者看来，基层维稳路径实施的目标指向是“刚性维权”。这一目标指向的形成是人们对过往法律实践反思和对权利时代公民诉求回应的结果。而在另外一些学者的眼中，基层维稳路径实施的目标指向是“动态维稳”，即通过“协商和谈判”而非“对抗”和“斗争”，使各行为主体之间相互理解和良性互动，从而实现动态稳定。(47)这种目标取向的厘定，是人们基于对“维护社会稳定”、“构建和谐社会”上升为政治生活头等大事的认同以及对中国传统“和谐”文化资源吸纳的产物。
关于基层维稳路径实施的方式选择的分歧。一些学者提出，“维护社会稳定”是上级政府赋予基层政府的第一职责，履行这一职责的有效方式就是“管制”，即由基层政府以行政的手段调动和运用体制内的一切资源，在较短的时间内平复社会冲突，“摆平”社会矛盾。(48)在“发展是第一要务，维稳是第一责任”的指挥棒下，维稳俨然成为了一些地方的另一个中心工作。(49)另有一些学者主张，在社会加速转型的当下，没有任何一个单独的主体拥有足够的资金和能力，平复和解决基层社会成员的利益纷争，维护社会和谐稳定。因此，实行政府组织和社会组织的合作共治，是基层维稳方式的最佳选择。对于这一问题，学术界尚存分歧。
三、进一步研究的展望
由上可见，国内学术界在“基层维稳路径”方面共识与分歧共存。我们认为，应当通过严谨、科学的研讨活动，巩固和扩大共识，减少和弥合分歧。在对“基层维稳路径”的进一步研究中，还需从以下三个方面努力：
第一，拓展研究视野。要对世界各国、尤其是经济发达国家治理社会问题、维护基层稳定的做法和经验进行细致的比较分析，注重研究相关理论的生成背景和演进逻辑，并结合我国实际对这些理念和经验进行“改造性吸收”，从而获得观念层面的启示和操作层面的借鉴。
第二，调整研究重点。即将“基层维稳路径”研究的重点由当下的一般性学理阐释、个案性经验管窥和广义性对策构建转向根本性理念创新、瓶颈性问题剖析、长远性战略谋划和制度性方案设计。比如，各级政府及各类行动主体应当着眼于现阶段基层社会矛盾多发和社会冲突敏感的实际，自觉摒弃被动“维稳”的旧思维、树立和强化主动“创稳”的新理念；又比如，应当清醒认识现行基层维稳举措耽于“定纷止争”而忽视矛盾引发源治理的局限，自觉将基层稳定问题及其背后的政治支持和政治认可问题提升到国家政治稳定的高度，实现全局性的系统审思和长远性的战略考量，等等。
第三，优化研究方法。目前，学术界大都运用规范的、定性的方法研究“基层维稳路径”问题。这种状况的形成与基层维稳工作的时间不长有关，也与人文社会科学领域研究方法单一有关。随着基层维稳工作向纵深推进，我们认为，应当着重运用实证、定量的方法进行研究，亦即以深度访谈、典型经验、大样本问卷调查和统计数据为基础，更多地运用统计分析、计量分析的方法，从而使研究结论和对策建议更具科学性和有效性。有条件的研究团队可以运用实验研究的方法，通过对某些因素或变量的控制，来探索和揭示政策方案和应对举措以及基层维稳工作的内在逻辑。
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④李阳华：《社会抗争与国家控制——基于群体性事件频发的分析》，载于《江淮论坛》2011年第1期。
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