中期选举后美国中东政策调整的可能性和局限性，本文主要内容关键词为：中东论文,美国论文,局限性论文,可能性论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1673-5161(2007)01-0014-07 中图分类号：D371 文献标识码：A
战后伊拉克安全局势持续不稳，政治进程前景渺茫。2006年春以来，伊拉克更是爆发了愈演愈烈的教派冲突，恐怖暴力活动频繁，内战危险急剧上升。对此美国既无法有效控制，也难以从中脱身。美在伊驻军至今不被阿拉伯世界包括多数伊拉克人认同，反被视为入侵者和导致局势不稳的主要因素。与此同时，美国内对布什政府伊拉克政策的不满情绪不断上升，布什支持率渐跌。在此背景下，伊拉克问题成为影响2006年11月7日举行的美国国会中期选举的主要议题。尽管此前布什已做出努力，宣布将调整对伊策略，希望扭转劣势，但其领导的共和党最终还是在选举中落败，失去对国会的控制权。
中期选举后，美国内要求布什政府调整中东政策的呼声日高。12月6日，由前国务卿詹姆斯·贝克牵头的伊拉克问题研究小组正式向布什提交了各方期待已久的报告（下文简称“贝克报告”）。与此同时，由罗伯特·盖茨接替拉姆斯菲尔德出任国防部长的人事安排也在参议院全体会议上获得“快速通过”。表明美国内对伊政策转变抱以极高的期待。在最后两年任期里，布什对中东政策将做出怎样调整，直接关系到中东局势的发展，值得各方关注。
一、布什政府面临前所未有的政策调整压力
美国国内对布什中东政策的批评从其决定发动伊拉克战争起就从未中断过，只是在当时新保守主义理念完全主导美国政坛的情况下，这些批评并未引起布什的足够重视。近年来，随着美国民主改造战略在中东的严重受挫，伊拉克局势日益恶化，批评、质疑和要求改变政策的呼声日渐高涨。中期选举的结果显示，美国民众已用实际行动表达了对布什政府伊拉克政策的不满。当前，布什政府处于多方压力之下，主要来自以下几个方面：
第一，中东地区形势严峻：美国强行实施民主化战略，既加深了与伊斯兰世界的矛盾，又损害了与阿拉伯传统盟国的关系，布什政府面临着应对民选后产生尴尬结果的严峻现实。伊战后，伊安全局势持续动荡，教派冲突迭起，内战一触即发，美国陷入既无法有效控制局面又难以完全脱身的尴尬境地。几年来，驻伊美军伤亡惨重，损失巨大，其政策不被阿拉伯世界包括多数伊拉克民众认同，美国的军事存在一直被视为导致伊局势不稳的主要因素。伊战以来，布什政府置阿拉伯国家多次要求美关注巴勒斯坦问题的呼吁于不顾，一意孤行地推进所谓的“反恐战争”和民主化改造战略，致使美在中东大失民心，形象自损，影响及控制力严重下降。如今，伊拉克境内暴力不断，黎巴嫩矛盾尖锐复杂，伊朗核问题日益激化，阿富汗塔利班死灰复燃，美国反恐和防扩散战略面临严重挑战，所有这一切都与布什中东政策失误有关。要想摆脱困境，布什政府应从战略上反思其中东政策。诚如美国兰德公司高级顾问罗伯特·亨特所说，“要找到一种不仅能处理伊拉克问题，而且能处理该地区其他相互关联的问题的方式，战略上的重新评估是必要的。”[1]
第二，美国内民众对布什政府的伊拉克政策普遍不满，要求撤军声浪日高，布什总统的国内支持率也因此持续下滑。在2006年9月美国全国广播公司和《华尔街日报》进行的民意调查中， 61%的受访者把伊拉克战争描述成内战；在CNN和盖洛普市场及民意调查公司的民意调查中，分别有65%和72%的受访者也认同这一点。稍后盖洛普和《今日美国》组织了一项民意调查，在认为伊拉克冲突已经“失控”演变成一场“内战”的人当中，有84%认为美国的干预是个错误，只有25%的不这么看。①美国哥伦比亚广播公司委托盖洛普调查公司最近所做的一项民意测验结果显示：62%的美国人说，派军队到伊拉克作战是一个错误，52%的人则认为伊局势正在恶化，85%的人将发生在伊拉克的冲突视为一场“内战”，仅有8%的人说其局势正在好转，75%的人不相信布什能够应对战争，仅15%的人说美国会在伊拉克获胜，57%的人认为布什应该完全改变战略，29%的人认为稍微改变一下战略即可，只有8%的人说不需要改变。连盖洛普公司都认为，即使在越南战争期间也没有这么多人反战。测验结果表明，美国人对伊拉克战争从没有比现在更感到悲观，他们认为需要改变对伊战略。②美国前驻伊拉克大使大卫·牛顿认为，“贝克报告”可能会引起民众过多的期望，报告的有用之处在于，可在美国掀起有关布什政府现行中东政策的辩论热潮。因为，这不是目前的方针不够好的问题，而是它根本就行不通。③
第三，中期选举后，极端的保守主义遭到沉重打击。那些曾说服白宫放弃几十年来的对阿拉伯政权的看法并促其动用军事力量、呼吁“通过美国军事入侵向中东播撒民主种子”的新保守主义者已不再得势。一些曾不遗余力地鼓动布什政府攻打伊拉克、民主改造“大中东”的新保守主义头面人物甚至也开始抨击布什的对阿外交政策。已有迹象表明，在中东问题上，美国前国务卿亨利·基辛格、詹姆斯·贝克这样的“现实主义者”正在取代那些“保守主义者”而成为美国政坛的主流。从中期选举候选人的讨论中也可看出，无论是在共和党还是在民主党内，都有很多人会“尽快抛弃与布什政府相联系的一切外交政策。”④就连在伊问题上一贯持强硬立场而终于被布什忍痛弃用的前国防部长拉姆斯菲尔德也在离职前承认，布什政府在伊拉克的战略已经不再奏效，他借递交白宫的一份备忘录对布什进言道：“是进行重大调整的时候了。显然美军目前在伊拉克的行动已经不够有效或迅速。”拉氏建议布什“重新指定美国的军事任务和美国的目标——走向最低纲领主义。”⑤此外，据美国政府估计，伊拉克战争的开支已超过3000亿美元，加上在阿富汗的行动费用，美军在全球反恐战争中的总开支约为5000亿美元，伊战成为美国参与过的最为昂贵的战争之一。这些资金大部分来自追加拨款，即所谓的紧急法案。而几乎可以肯定的是，明年民主党控制国会后将调查美军在伊拉克的开支，并迫使白宫放弃紧急法案方法的灵活性和不透明性。⑥这一切显然增加了迫使布什在未来两年里改变现行政策的压力。
第四，曾经支持伊拉克战争和美国“大中东计划”的西方联盟已经支离破碎，国际社会对美国伊拉克政策和“大中东计划”早有质疑之声。一些重要的盟国不愿与美国全面合作，驻伊盟军在前两年已纷纷撤军，布什的意愿联盟仅剩的几个国家的驻伊士兵也同驻伊美军一样期盼回家。事实证明，“靠自愿建立的联盟脆弱不堪。即便是英国也不太可能再卷入类似伊拉克这样的冒险行动。”⑦美国在中东问题上现在越来越感到孤单。2006年9月出台的美国普林斯顿国家安全项目“普林斯顿计划”关于美国21世纪国家安全战略报告指出，美国定期地利用自己作为唯一超级大国的地位到处显耀军事威力，蔑视多边机构，尤其是试图单边改变他国内政格局，已引起不良后果，使“极端的反美情绪加重，重要的参与国不愿与美国全面合作，并削弱了美国在全球的权威”。报告建议，当务之急是把防止中东文明摇篮的巴勒斯坦和以色列沦为全球冲突地区。中东问题的任何长期解决办法都必须包括巴以之间的全面解决方案。除非美国带头尽一切努力推进这一目标的实现，否则就会陷入困境。
民主党掌握了参众两院主导权后，必然对布什政府的一系列政策加强监督，布什政府的外交、军事政策运作将比过去6年受到更大制约。因此，布什在其最后两年任期内将不得不与国会进行折衷和妥协。预言两种政治力量的变化在多大程度上会对布什政府的外交政策起牵制作用以促其趋于适度和讲究实效为时尚早，但改变中东政策尤其是早日摆脱伊拉克困境已成为美国两党和绝大多数民众的共同心愿，布什将不得不面临艰难的调整。
二、布什执政后期中东政策可能做出的调整
在中东战略和伊拉克政策严重受挫并遭国外质疑的严酷现实下，布什政府有可能对现有伊拉克政策做出一定的调整。事实上，在中期选举前，布什已邀请了一些中东问题专家、官员对伊拉克政策进行评估，由前国务卿贝克和前众议院对外关系委员会主席汉密尔顿牵头的伊拉克问题研究小组就是在布什的认可和国会的授权下于2006年3月组成并开展工作的。成立这个研究小组的目的很明确，就是不在“谁对谁错”上纠缠，而是以新的视角审视和分析伊拉克的政治、经济及安全现状，并就美国下一步行动提出政策建议。⑧现在，这个研究小组已递交了整整142页的报告，要求布什对整个中东战略和伊拉克政策进行重大调整，与此同时，布什面临的要求改变伊政策的压力也因民主党力量的上升而急剧增加。
分析家认为，布什政府的当务之急是摆脱伊拉克困境。因此，美国中东政策的调整可能从伊拉克问题开始。中期选举后，许多人十分关注美军何时及在何种状况下撤出伊拉克，并向布什提出了一些截然不同的建议：“贝克报告”建议布什政府改变驻伊美军的主要任务，从进行战斗改为向伊拉克安全部队提供支持，即通过训练伊拉克军警来使自己退出战斗。伊拉克问题研究小组共同主席汉密尔顿说，这样做将使美国马上开始从伊撤出战斗部队，并在2008年初从伊拉克撤出大部分美军作战部队。但布什身边的军事专家和一些重要的政坛人物不赞同上述撤军计划，他们则要求近期内向伊增兵，且不设撤军时间表。
从伊拉克目前的现实和布什在伊撤军问题上的一贯立场看，布什可能不会接受“贝克报告”的撤军建议和时间表。布什曾反复强调，在他确信伊拉克使命已经完成前，美军是不会撤离的。即使在中期选举共和党失利后，布什仍表示，共和党的失败并不意味着美军会尽快从伊撤离。布什还强调，要继续确保美军在伊拉克的最后胜利。但也有分析家认为，布什所谓胜利的定义已经随着时间而改变。即从帮助建立一个民主的伊拉克转化为防止更多的流血，“在教派争斗形成一种低水平内战并可能使伊拉克分裂的时候，防止内战和保全一个国家”[1]。基辛格最近表示，美国当前在伊拉克的任务是促进稳定而非创建民主体制，“美国应当集中在更加有限的目标上：避免在巴格达出现一个‘原教旨主义圣战政权’，而不是举行大选和试图从头创建民主体制。”⑨因此，布什可能为了达到这一短期目标而考虑对驻伊美军进行某种形式的重新部署。如视伊安全局势的发展而分期把美军撤到伊境外的美军基地，然后根据打击恐怖组织的需要重新部署等，这在一定程度上可以被视为美国对伊拉克目标的一种调整。
目前，美国国内关于撤军方法和时间的讨论，涉及策略改变而非政策改变。根据罗伯特·亨特的观点，此前美国大部分有关伊战的争论实际上也只是有关战术角度的争论。这种“仅仅停留在狭隘的战术问题上的讨论是不会给美国找到出路的”[1]。以中东问题专家和外交官员为主组成的伊拉克问题研究小组的报告也指出，为了改善伊拉克局势，美国需要在中东外交方面做出重大改变。其中包括建立一个包括伊朗和叙利亚在内的伊拉克国际支持小组，全面解决稳定伊拉克局势所必须的政治、经济和军事等各方面问题，并重新发动持续的外交努力，寻找解决阿以冲突的方案等。亨特也在他的题为《大中东战略》的文章里提出了类似的建议，包括与伊朗直接对话、支持土地换和平原则，促进巴以达成和平协议、培植一个以地区国家为主的新的地区安全体系等。这些建议实际上都要求布什政府对整个中东战略进行修正。
从目前情况看，虽然美国不会从根本上改变其中东战略，但其实施程度会有所收缩，可能放慢推进步伐，降低短期目标，美国在伊战后全力推出的“大中东计划”由于遭中东国家的普遍反对和抵制，并在伊拉克的民主试验严重受挫，故有可能重新审视并低调处理该计划。虽然在公开场合，布什和他的助手从未表示要放弃建立民主的努力。但政府的中层官员在私下里都承认，在派系冲突持续不断的情况下，布什想在任期内建立一个能赢得逊尼派、什叶派和库尔德人支持的伊拉克民主政府的目标已愈加遥远。⑩考虑到在中东热点问题上尚需周边阿拉伯国家发挥更积极的作用，在民主改造问题上，美国对这些国家可能不再如前一般咄咄逼人，而会采取渐进和相对温和的方法施加影响。在民主党完全控制参众两院后，美国的中东战略目标有可能从“9·11”后的民主改造“大中东”回归到力求维持美国治下的稳定老路。
此外，目前在伊拉克进退两难的处境，已使美国意识到，单凭一己之力难以改变中东地区现状。近年来欧洲、俄罗斯在中东地区作用明显上升。在伊拉克、黎巴嫩政局动荡、阿富汗形势日趋尖锐、伊朗和朝鲜核问题双重挑战的背景下，今后在应对地区性问题上，美国可能被迫收敛单边主义和穷兵黩武政策，转而更多寻求国际社会尤其是大国的合作和支持。美国大西洋理事会主席弗雷德·肯佩撰文指出：“美国领导人此前已经开始加强国际合作，从伊朗到朝鲜，虽然现在他们受挫，但为在处理世界上最棘手的难题时开展更多的合作提供了机会。”(11)
在伊拉克问题上，布什可能会接受“贝克报告”关于寻求同周边阿拉伯国家合作来帮助稳定伊局势的建议。但在选择与哪些国家合作上，布什将根据自己的价值判断来决定。从目前情况看，尤其是伊朗坚持在核问题上挑战美国意志的情况下，布什难以同伊朗展开直接对话，但也不完全排除可能。“9·11”后，美国与中东国家间长期的“战略默契”被打破，地区内“群雄并列”的地缘政治格局受到强烈冲击，一些传统盟友的中东国家在美国新中东战略中的地位明显下降。今后，布什政府有可能重新改善与埃及等旧盟友之间的关系，联合立场接近的中东国家，以遏制极端势力在该地区不断膨胀的势头。此外，美国与叙利亚的关系也有望实现突破。“贝克报告”建议美国与伊朗、叙利亚展开直接对话后，白宫虽还未做出明确反应，但国会响应者众。年终岁末，包括曾经和布什角逐总统宝座的民主党参议员约翰·克里和参议院司法委员会主席阿伦·斯佩克特在内的多名重量级人物纷纷出访叙利亚，化解伊拉克危机。
在伊朗核问题上，美国可能维持一种与伊朗强硬对峙的立场，但主张军事解决的呼声不大可能成为主流。伊拉克战争已使美国饱尝了轻率动武的苦果，令许多美国人认识到军事实力远没有想象的那么有效，武力威胁改变不了其他国家的政策。虽然美国不会因此完全回归孤立主义，但民众对使用武力将更加谨慎。
三、布什政府政策调整的局限性
综上所述，中期选举后，布什政府迫于伊拉克濒临内战的现实和国内外多重压力，将不得不修正和调整中东政策。但这种调整受到布什总统本人的价值判断以及其他各种客观因素的诸多限制，其局限性主要表现为如下几点：
第一，中期选举虽对美国社会思潮产生一定影响，极端保守主义遭到遏制，但保守主义并没有销声匿迹，温和的保守主义势力仍在增长。美国的价值观和道德观从来都是超国界的，今后还会继续影响美国人对外部事务的判断，美国至今仍有不少人从道义上支持布什的中东政策。西方一些媒体也认为，“虽然情况一直很糟糕，但其他解决方案也可能同样糟糕。完全置西方价值观不顾的‘现实主义’可能会铸成大错。而从伊拉克战争退回到孤立主义、从对外开放退回到保守主义则更糟。”(12)
第二，美国国会对政府外交政策的影响力并不是很大：1.国会可以尝试阻止白宫的外交政策，但它不能实施自己的政策；2.中期选举后，美国两党对峙局面加剧，将制约民主党发挥作用；3.在涉及国家利益时，美国两党的理念其实是一致的，对外推进民主的价值观和政治主张也是相近的，区别只在于行事方式。民主党控制国会后可能调整其实施方式。中期选举前民主党在伊拉克问题上曾向布什发难，但做过了头可能会起反作用。美国乔治敦大学国际关系学教授查尔斯·库普钱断言，“没有理由说明，美国的外交政策在民主党在国会获得多数后会发生变化。”[2]
第三，美国总统在外交政策上有决定权，今后两年里布什总统仍将是中东政策的重要决定者。从布什执政6年多来所奉行的“命里注定是要重新塑造整个世界的”[3]20使命感和政治理念及其对外政策制定上的强烈意识形态化特点看，布什本人对中东问题的态度和立场究竟会有多大程度的改变也是不确定的。美国评论家戴维·布鲁克斯评价布什是“世界上最按内心指示采取行动的人物”，布什的这种使命感“与根植于自身宗教观的内在信念深刻相关，在此方面没有妥协的余地”[4]，“虽然其他美国总统都认为自己的国家是黑暗中的希望。但没有人像布什总统这样热心向国外传播其价值观。需要的时候，还会用武力去这样做。(13)美国国家安全顾问斯蒂芬·哈德利12月3日在美国多家电视台的新闻节目中表示，布什正在对美国政策进行全面审视以使之适应伊拉克的新情况，但“美国不会改变其根本目标，即帮助建立一个由抵御恐怖主义和教派暴力能力的民主的伊拉克。”(14)
第四，在伊拉克问题上，美国目前没有更好的解决方案。美国大西洋理事会主席弗雷德·肯佩称：“这场选举是一场反对布什伊拉克政策的全民公决，但并非支持另一种方案的全民公决。”(15)这次中期选举结果反映出美国民众是为了反对什么、不是为了拥护什么而投票的。民主党在中期选举中获胜，只是因为民众对伊拉克的状况不满意，而不是民主党人有令人信服的替代性解决办法。正如“贝克报告”一开始就承认的那样，“没有一条保证成功的路”，充其量只能希望“前景有所改善”。“民主党人促使改变方针的能力也因他们没有提出应该如何解决当前最紧迫问题的相关设想而受到影响。”[2]
第五，就“贝克报告”内容而言，虽然包含了一些在外界看来非常合理的建议，但就时机而言，似乎晚了一些。报告建议要修改宪法，强化中央集权，让那些显得越来越独立的地区臣服于巴格达的统治，但这一点难以被一些既得利益者所接受。毕竟现行的允许库尔德人、什叶派和逊尼派拥有自己的民兵和自然资源的宪法，也是经过选举和全民公投通过的，那些已从中获利的地方势力是不会轻易放弃既得利益的。此外，报告还建议美国借助伊朗和叙利亚来帮助实现伊拉克稳定，这就意味着要布什政府对整个中东外交政策进行修正。伊朗虽然也担心伊拉克局势失控，但不会在没有回报的情况下与美国主动合作，伊朗所要的回报，一要承认其地区大国地位，二要承认其有掌握用于和平目的的核技术权利。但伊朗乘势做大是阿拉伯国家不愿看到的；阿拉伯国家也担心叙利亚向美国提供合作后，会要求美国对叙利亚在黎巴嫩恢复势力给予“暗中谅解”。现在“周边阿拉伯国家和伊朗正在各怀心思的情况下，关注布什政府的动向。”(16)但布什政府至今仍对这两个国家持敌对立场。据美联社透露，布什可能会认同扩展美国和伊拉克的多个权力中心的交往，并让伊拉克的邻国在伊正式发挥更活跃的协助作用，但不会和伊朗、叙利亚签订和平协议。为了更好地组织阿拉伯国家发挥各自的作用来平息伊拉克的暴乱，布什正在权衡各种合作政策，这种合作可能包括伊朗和叙利亚，但短期内不会赞成和这两国直接谈判。(17)布什在2006年9月签署了参众两院通过的《支持伊朗自由法案》，参众两院的成员几乎都投了赞成票。该法案批准对任何援助伊朗核计划（即使是依《不扩散核武器条约》伊朗有权从事的核计划）的国家实施制裁。值得注意的是，这项法案是在绝大多数美国人已转而反对伊拉克战争、民主党人欲夺过众议院乃至参议院控制权之际通过的。与伊拉克战争爆发前的环境有惊人相似之处的是，如此多的民主党人在伊朗问题上投了赞同政府的票，“这就相当于又一次全权赞同美国单边主义——即使是在外交官们在纽约艰难构思应对伊朗的多边方案之际”(18)。这在很大程度上限制了布什在伊朗问题上的回旋余地。此外，许多专家对伊朗是否会协助华盛顿恢复伊拉克稳定持怀疑态度，即便那些赞成与伊朗、叙利亚对话的国家也认为现在可能为时已晚。而伊朗近来在核问题上的强硬立场也限制了美国短期内与之直接对话的可能性。曾经协助贝克在马德里组织召开1991年中东和会的美国前国务院资深官员阿伦·米勒说，美国和伊朗的核心需求“现阶段无法弥合”，至于叙利亚“若想取得任何进展，就真的必须解决一些实际问题”(19)。正因为如此，美国驻克罗地亚第一任大使彼得·加尔布雷斯甚至认为被许多人期待已久的伊拉克问题研究小组报告是无法实现的空头支票，“刚出台就作废”(20)。
当然，美国政策的调整也会受到整个国际形势，尤其是中东地区局势变化的制约和影响。汉密尔顿在“贝克报告”出台后召开的记者招待会上说：伊拉克问题不能在真空中解决，“必须采取全面的态度，中东的每一件事都与其他每一件事联系着”(21)。这就意味着美国的中东政策必须作出全面的调整，争取在巴以、叙以和黎以等“各条战线取得全面的阿以和平”。问题在于美国是否已做好了应对准备。目前中东地区形势依然复杂多变，有许多问题不是短时间内可以通过政策调整就能解决的，而布什剩余任期内在中东所能利用和投入的资源较为有限，难以完成对整个中东战略的修正。与此同时，一个解决中东问题的多极化格局已初露端倪。布什也意识到美国的主宰力量不像自己在第一任期预料的那么强大。因此，他不得不顺应这种变化的现实。(22)这就意味着，美国在处理中东危机时将会更多地寻求国际社会尤其是大国合作，而国际社会的不同声音也会更多地对美国的政策产生影响。
注释：
①参见美国《华盛顿邮报》，2006年11月29日。
②参见法新社华盛顿2006年12月11日电。
③关于这一点，可参见“美国跨党派伊拉克问题报告给布什出了难题”， http://world.people.com.cn/GB/57507/5138634.html。
④参见美国《华盛顿邮报》，2006年11月27日。
⑤参见美国《纽约时报》，2006年12月3日。
⑥参见美国《基督教科学箴言报》，2006年11月21日。
⑦参见英国《金融时报》，2006年11月29日。
⑧这是2006年4月美国莱斯大学贝克研究所学者在与前往该所进行学术访问的上海国际问题研究所学者代表团交流时谈到的。
⑨参见美国《洛杉矶时报》，2006年11月19日。
⑩同上。
(11)参见德国《商报》，2006年11月12日。
(12)参见英国《金融时报》，2006年11月29日。
(13)参见英国《金融时报》，2006年11月22日。
(14)参见美国国务院国际信息局《美国参考》，2006年12月3日。
(15)参见德国《商报》，2006年11月12日。
(16)参见日本《每日新闻》，2006年12月8日。
(17)参见美联社华盛顿2006年12月16日电。
(18)参见美国《洛杉矶时报》（网络版），2006年10月29日。
(19)参见路透社华盛顿2006年12月1日电。
(20)参见新华社联合国2006年12月7日电。
(21)参见美国《时代周刊》2006年12月6日。
(22)参见美国《基督教科学箴言报》2006年7月13日。
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