国立开放大学与省级开放大学的权利与责任分配及国立开放大学与省级开放大学的权力与责任关系研究_大学论文

国家开放大学与省级开放大学的权责配置及相互关系研究，本文主要内容关键词为：权责论文,大学论文,省级论文,相互关系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：G728 文献标识码：A 文章编号：2095-5510(2016)03-068-07

       2012年6月起至今，国家开放大学与北京开放大学等5所省级开放大学已运行了三年多的时间。短短三年多的组建运行，究竟其成效如何？我们不应对开放大学报以苛刻的眼光，而应从深化改革的理性角度，正确面对开放大学实践中的失范现象，积极面对和探索，实现开放大学由试点向全面推广的跨越式发展。国家开放大学与省级开放大学的建设改革，必然涉及传统的利益格局和利益关系的调整，涉及职、责、权的划分与厘清，而职、责、权的行使与追究，必须以法律为依据和保障。下面，本文从法学视角探寻国家开放大学与省级开放大学的权责配置及相互关系。

       一、国家开放大学与省级开放大学的权责配置

       1.国家开放大学与省级开放大学的办学自主权与学位授予权的法律依据

       1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”“依法自主办学”，指高校依法自主决定学校办学事务的权力。办学自主权在本质上是一种公共权力，是高等学校特有的、基本的权利，是高等学校成为教育法律关系主体的前提。《高等教育法》第32条至第38条规定了高等学校享有的七项办学自主权。包括招生权，学科、专业设置权，教学权，科学研究权，国际交流权，人事配置权，财产使用权。2000年6月2日颁布的《中共中央组织部、人事部、教育部关于印发〈关于深化高等学校人事制度改革的实施意见〉的通知》中规定，高校是具有独立法人资格的事业单位实体，各级政府部门不得干预学校办学自主权范围内的事务。①在法律授权范围内，高等学校有权自主管理学校内部事务，自主确定学校发展计划，自主开展科研、教学与社会服务，建立自我管理、自我约束、自我发展的良性运行机制。高等学校有权拒绝来自各方面对学校自主权的干涉和侵害行为。

       《学位条例》规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”本规定说明高校一旦通过办学审批获得办学许可证，就获得了授予相应学位的资格和权利。高校在学位授予这项活动中是行政主体，高校作为公益性的社会组织，经法律、法规授权享有国家行政权力及承担行政法律责任。②在此，高校享有的学位授予权实际上是一种行政许可。

       根据民法通则，开放大学属法人事业单位，依法享有办学自主权等民事权利。同时作为国家授权的行政主体，开放大学应享有学位授予权。既有民事权利又有行政主体身份的开放大学，其拥有办学自主权和学位授予权是一体两面的展现，相互不矛盾。从某种意义上讲，办学自主权和学位授予权就似人的左右脚，相互支撑。开放大学具备大学的基本属性和条件。国家开放大学是教育部直属的，以现代信息技术为支撑，主要面向全社会开展远程开放教育的新型高等学校③。省级开放大学是经教育部批准的，省级人民政府政府主办的，省级教育主管部门主管，秉承开放办学、服务终身的办学理念，以信息技术为支撑，坚持学历教育与非学历教育并举，面向全体社会成员开展开放教育的新型省属公办高等学校。同属新型高等学校，国家开放大学和省级开放大学作为独立法人都应拥有办学自主权和学位授予权。中央电大校长杨志坚说，国家开放大学是一个办学实体，具有独立的法人资格和学位授予权④。赋予学历学位权，也是相关权力部门对开放大学高等属性的认可。2011年6月，教育部党组会议审议通过了《国家开放大学建设方案》，明确提出“国家开放大学作为办学实体，应赋予其学位授予权”。会议还指出“地方开放大学独立设置的标准，符合条件的经过专家论证和教育部审批后方可独立举办”，对于符合条件的、达到质量标准的省级开放大学也一样应赋予本专科办学自主权以及相应的学位授予权。⑤省级开放大学具有独立法人资格和办学主体，在高等教育领域应享有与国家开放大学一样的“同等国民待遇”，即同等的办学待遇、发展机会和话语权⑥。

       2.国家开放大学和省级开放大学不同学历层次办学权的权责配置

       教育法规对教育权利的保护，是通过强制相应主体履行有关教育义务来实现的。权利具有可选择性，而义务则具有不可选择性。根据法律上的权责对等原则，一旦高等学校获得了办学主体资格，它就拥有了作为高等学校的一切权利，也应承担相应的责任与义务。正如上文所述，国家开放大学和省级开放大学都应当拥有七大办学自主权与学位授予权。落实开放大学的办学层次设置权、专业设置权、毕业证发放权、学位授予权、基层招生与考点的设置调整权等是开放大学建设的根基。而拥有学历学位权，是开放大学高等属性最本质的体现。承认国家开放大学和省级开放大学各自完整办学自主权与各自侧重发展并不矛盾，各级开放大学可承袭原电大办学优势来配置各级开放大学权责。从学历层次看，国家开放大学重心应在打造品牌和高端质量上狠下工夫，主要在本科和硕士学历层次上大展身手；而省级开放大学作为省属高校，应该拥有专科学历颁发权，对于考核合格的具有较高教学质量和社会认可度的专业可逐步尝试本科学历证颁发。国家开放大学应积极发挥自身平台优势，重点在设置和调整学科专业、制订教学计划、开展科学研究、对外科学技术文化交流与合作方面整合和引领各省级开放大学，集中突破，打造精品，争取在学历教育尤其是非学历教育领域，与普通高校分羹，获得社会认可并占有一席之地。而省级开放大学应充分行使招生、颁证、内部管理等权利，立足地方特色和办学实际，积极争取地方政府政策、资金等支持，主动探索，有效融入地方经济社会发展大潮，才能在提质增效上苦干实干，也才有创新创业的动力。这样的权责配置既保证了国家和省级开放大学自身经济、社会效益，也能充分调动整个开大系统建设积极性，合力打造开放大学品牌。由此，开放大学才能真正在国家教育改革发展战略中占有一席之地。

       从1988年《广播电视大学暂行规定》中的中央广播电视大学和省级广播电视大学的职责来看，作为国家教育行政机关设置的“进行远距离教学的开放性高等学校”，电大一直是“没有独立授予任何学位自主权的高等专科学校”。⑦随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布实施和开放大学试点改革与发展的推进，国家开放大学和省级开放大学都在不断积极争取“兑现”完整的办学自主权和学位授予权，但从各开放大学官网公布的2015年秋季招生数据不难发现(见表1)，现实情况不尽如人意。第一，从本科学历层次来看，国家开放大学仅有学历颁发权，无学位授予权，其学士学位授予还是“挂靠”中国政法大学等普通高等院校来实现。五所省级开放大学也几乎都是在为国家开放大学本科生源招生，而学位授予单位也多是与国家开放大学合作办学的普通高等院校。近两年来，上海开放大学、广东开放大学和江苏开放大学才陆续有极少数专业试行能自主授予学位。根据沪学位[2014]6号文件，从2014年开始，上海开放大学有3个本科专业拥有自主的学位授予权；2015年起，广东开放大学有4个本科专业拥有自主的学位授予权；江苏开放大学有4个本科专业拥有自主的学位授予权。云南开放大学和北京开放大学则暂时还没有任何专业享有学历颁发权与学位授予权。第二，就专科学历层次而言，国家开放大学具有专科毕业证颁发权。仅有三所省级开放大学的部分专业能自主颁发专科毕业证，广东开放大学有7个专业可颁发本校的专科毕业证书；江苏则有5个专业拥有专科学历颁发权；上海开放大学的31个专科专业都颁发本校的毕业证书。可见，除上海开放大学享有较充分的专科毕业证颁发权，其他省级开放大学前途尚不明朗，要么完全不享有颁发权，要么仅有个别专业有权限。与此对应的，没有学历学位颁发权的专业的招生计划、课程设置、教材选择等权利也无从谈起。可见，目前，省级开放大学实质上同其他省市电大情况类似，拥有人财物的控制权，却没有招生、课程设置等管理权，未能真正实现办学权与管理权的统一，成为完整办学实体。(见表1)

      

       事实上，国家开放大学仍然在自主学位授予权上很难有话语权，只能举办专科教育和颁发本科教育的学历，没有自行申报专业，颁发学位证书，以及举办研究生教育的权力。国家开放大学仍以行政管理手段掌握招生大权，给省级开放大学“划”招生指标，多数省级开放大学仍以国家开放大学名义进行招生，招收来的学员均注册为国家开放大学在籍学员，颁发国家开放大学毕业证。其自主招生权不足，仍然摆脱不了为国家开放大学“打工”的窘境。尽管近两年省级开放大学在学历学位上的自主权有了一定的突破和进展，但办学自主权和学位授予权回归的空间还很大。国家开放大学与省级开放大学之间依然未能真正在自主办学权和学位授予权等权责上实现科学配置，尤其是省级开放大学未能行使《高等教育法》所赋予的招生自主权，学科、专业设置权、教学权等权力，这将有可能弱化省级开放大学的办学积极性，降低其办学效益。

       实际上，开放大学作为新型的高等学校，其办学自主权和学位授予权在我国立法上的规定是明确和具体的，但其实际享有的办学自主权并不充分。《高等教育法》虽然赋予了大学的自主权，但这一权力的行使在实践中依旧面临阻力。一方面，《高等教育法》并没有明确大学所有权的归属，使政府很难消除计划体制下所形成的管制遗风。开放大学表面上是一个独立的组织，具有独立人格，但实际上，由于事业单位法人定位导致其与政府间存在千丝万缕的联系，开放大学作为事业单位法人，是由国家举办的，并且主要由国家财政拨款，政府可以根据“谁出资，谁受益”的原则，对大学内部事务进行干预，弱化其自我管理权，从而使得开放大学缺乏独立性，办学自主权无法真正得到落实。⑧另一方面，办学自主权无法充分行使的症结主要在于执法与法律监督。法律赋予国家开放大学和省级开放大学的权利在具体实施过程中没能充分行使，国家对开放大学办学实践中办学自主权的行使缺乏必要的法律监督。只有有效解决法律的实施问题，才能保障开放大学的办学自主权。虽然《高等教育法》对高校办学自主权的七项规定为高校的改革与发展提供了较大的法律空间，但是具体到招生自主权，学科、专业设置权等缺乏相应的法律规定导致权利享受不充分。当国家开放大学和省级开放大学办学自主权受到侵犯时，开放大学应如何维护自己的合法权益？侵权者又当以何种方式承担何种法律责任？可以参照哪些具体的法律条款？法律本身就存在缺陷，法律既没有规定保障开放大学办学自主权的最终实现的法律救济途径，也没有规定具体的法律责任。从《高等教育法》立法来看，政府、教育行政主管部门、高校都可以是执法主体，但三者间的地位、权利义务界定并不明确，导致相对义务主体缺乏明确和直接的救济途径。从其执行来看，法条规定的模糊以及执法依据的缺失导致高等教育执法执行力不够。⑨因此，开放大学维权难度大，成本高，得不偿失。

       国外有益经验表明，开放大学或远程高等教育机构之所以获得巨大成效，产生国际影响力，关键在于有明确的国家立法保障赋予他们完全意义上的大学定位，赋予大学办学自主权。西方国家政府一般都强调宏观管理，不直接干预大学内部事务，赋予大学更多的办学自主权；政府管理大学坚持依法治校，政府与大学的关系多是服务与被服务的关系。美国卡内基高等教育委员会的一份报告对大学自治权力范围的界定更为广泛。大学享有高度的自治权，司法在保障私权的同时不损及大学公益，在监督大学正当行使权力的同时尊重其自治权。英国、印度、韩国、泰国、日本、印尼、巴基斯坦、孟加拉等较知名的开放大学都可以授予学士和硕士学位，部分学校还有授予博士学位的学科，都拥有起码的独立举办本科教育和授予学士学位的自主权。美国的远程高等教育机构可以颁发从协士到博士的所有层次的学历和学位证书。因而，我国开放大学建设应借鉴国外有益经验，制定专门针对开放大学的建设章程，加强《高等教育法》执法检查力度，确保各大学办学自主权的落实。

       二、国家开放大学与省级开放大学的相互关系

       1.法律地位上的相互独立和平等协作关系

       国家开放大学和省级开放大学间是平权型教育法律关系。平权型教育法律关系，是两个具有平等法律地位的教育关系主体之间产生的教育法律关系，通常视为教育民事法律关系，具有民事法律关系的平等特征。⑩独立的民事法律关系主体，双方法律地位平等，如若双方在合作中发生纠纷而诉诸法律，应当通过民事诉讼途径进行司法救济，适用合同法基本理论解决双方间民事权利义务的分配。《高等教育法》明确规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格。国家开放大学和省级开放大学作为没有围墙的新型高校，都依法具有法人资格，是一所名副其实的新型大学。由此奠定了二者在法律地位上的相互独立，二者都有法人能享受的一切自主权利。这也就包括同普通高校一样，二者依法独立享有办学层次设置权、专业设置权、招生管理权、考点设置调整权、毕业证发放权、学位授予权等办学自主权利。同时，由于国家开放大学和省级开放大学继承了原来电大的系统办学优势，二者在师资力量、特色课程与科研开发、招生网络等上互有优势，又具有很强的平等协作关系。二者地位平等独立，双方间有业务协作关系。政府主办、平等合作、责任共担和利益共享，是其运行机制、“自愿、平等、合作、共赢”是其基本原则。如，在合作招生中，省级开放大学招收来的学生，如若学籍归属于国家开放大学的，国家开放大学和省级开放大学可平等协商，按照合同契约精神，充分围绕招生核心问题商定有关利益划分问题。如若是各自自招的学生，则学籍归属方应拥有从招生、教学到毕业办证的各项权利。

       2.教学活动中的资源互补和共享关系

       国家开放大学和省级开放大学不再是一个系统关系，而是形成有共识的和原则的联盟关系。它们之间是知识联盟和智慧联盟，相互间资源优势具有很强的互补性，完全可以共享。国家开放大学和省级开放大学在资源共享和互补方面空间极大，一是基于学分银行的合作体系，《国家开放大学建设方案》明确指出，探索建设旨在促进各级各类教育和不同学习成果之间互认、衔接的学分银行。国家和省级开放大学可充分运用学分银行，实现各级开放大学学分衔接和成果互认。这是开放大学整体抱团发展的利器，也是发展的必由之路。二是实现资源共享，共同开发课程资源，促进知识成果共享，提高教育质量。在资源共建共享方面，国家开放大学拥有师资力量、课程开发、教材选择、授予高层次学历甚至学位等绝对的积淀优势。国家开放大学可以此资源为各省级开放大学提供支撑和服务，以出售“社会服务”形式帮助省级开放大学解决软实力资源的短板，同时实现自身资源的最大效益化。而各省级开放大学在特色课程、典型教育上有自己的“单科”优势，这也可以为国家开放大学所吸收、运用。再者，国家开放大学和省级开放大学教学硬件互有优劣，相互间可有效“借用”，最大限度避免硬件资源闲置。尤其是现在互联网+、大数据、云计算等日益成为发展主流的趋势下，国家开放大学拥有立足于全国的开放平台，在优质师资、高质量科研，课程开发等公共性、普及性教学资源上拥有明显的优势。作为开放大学联盟体系中的引领和龙头，除举办自己的本专科学历继续教育之外，国家开放大学还要发挥远程教育资源中心、指导中心、研究中心和远程教育学习支持平台等功能的表率作用。各省级开放大学在研究社会特殊人群、特种需求，挖掘地方课程、打造订制专业和课程上具有独特优势和灵活特点，能为国家开放大学提供最丰富的实践素材，为整个开放教育教学资源接地气和提档升级具有不可替代的作用。同时通过国家开放大学这个平台，各省级开放大学可以充分交流、共享教学资源，为学生提供更多的选择可能，丰富和提升开放大学领域的教学特色。

       3.社会效益上的互惠和共赢关系

       国家开放大学和省级开放大学在传承过去办学系统经验的基础上，以各自新的定位和错位形成联盟运行的新规则和新机制，通过建立互助双赢的合作机制，形成办学的新优势和新品牌。国家开放大学的定位由教学型向教学研究型过渡，成为联盟的组织者和协调者。省级开放大学作为地方高等院校中的一员，应担负起国家赋予开放大学任务在本地区的实现。省级开放大学坚持“错位发展、各具特色”，深入本地基层的教学系统，充分了解本地社会的需求。其容易得到当地政府支持，便于开展与地方高校或机构的合作，纳入本地学习型社会建设的总体规划；同时也以自己的特色专业、课程和服务在开放大学中面向全国提供服务。尽管二者法律地位相互独立。但基于广播电视大学系统办学积淀的传统优势，国家开放大学和省级开放大学是能在社会效益上互惠共赢的。就拿学历层次配置来说，通过“学分银行”和“立交桥”建设，在省级开放大学修得学分和取得的专科或本科学历层次，可以为国家开放大学更高学历的获得提供绿色通道，再通过国家开放大学这一平台，为学生取得各类各级学位提供“积分”支持和认可，这是省级开放大学学生的福音，同时也是开放大学学生能持续发展的平台。倘若国家开放大学与省级开放大学间、各省级开放大学间不能有效合作，相互设置壁垒，必然要影响开放大学学生毕业证和学位证的效力和“通行”能力。因此，开放大学是一家，相互搭台是唯一的出路，社会效益是互惠互利的。

       三、建议

       1.以法护法，抢抓机遇，促成和健全开放大学法律保障机制建设

       根据我国开放大学办学的现实窘境，以及省级开放大学存在的“打工者”状态，我国务必健全开放大学法律保障机制建设，落实开放大学办学自主权和学位授予权，以使其具有与其他高校相同的培养职能，进而提高其社会影响力。目前，全国上下各领域都正以党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为指导，积极深化改革、完善法治建设。这对开放大学建设来说是不容错过的春天。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也明确提出我国要加快教育法制建设进程，要在2020年“基本形成学习型社会”的目标，全国各地已把建设全民终身学习的学习型社会作为社会建设和教育改革的核心任务。因此，政府和教育主管部门应把建设开放大学作为推进终身教育体系和学习型社会建设的“抓手”和“突破口”。上述提及的英国、法国、印度等国的知名开放大学所取得成就与其本国的法律保障密不可分，他们以严密的法律形式和积极的机制建设来保障其平稳而有序的运行。(11)迄今为止，我们只能依据一个已出台近二十年的《高等教育法》来明确开放大学办学的性质、学校的法律地位和教育功能。而这是远远不够或者非常乏力的法制保障。我们必须加快开放大学配套法制建设，以更为完善的法律，来确保《高等教育法》所倡导的法治思想能得到有效落实，继而让开放大学的实践能真正“回归”到《高等教育法》所倡导的初衷。只有相关立法健全并真正贯彻落实，我国未来的《终身教育法》、终身学习“立交桥”等才不是“空中楼阁”，开放大学办学才能从实践上彻底名正言顺、“实至名归”，才能争取各地各级政府在人财物方面的政策和经费支持，获得相应的战略规划重视。所以，必须尽量争取尽快打破体制、政策掣肘，不要再为自己新型大学的身份问题而纠结，不再为自己寻求“恩赐”办学自主权而分心，确保能全心于开放大学个性的彰显和特色的创造才是发展的真谛。

       2.因地办学，精确定位，精准发力，大胆塑造个性，打造实效品牌

       开放大学是社会效益和经济效益最高的大学，其公益性要大于普通高等院校。作为我国实现终身教育和全纳教育的庞大载体，开放大学必须扎根于经济社会发展实际，必须把学历教育和非学历教育统一于接地气。我国区域辽阔、社会经济文化发展差异和特点明显，尤其是我国广袤的“老、少、边、穷”地区对开放大学所实施的远程教育更为渴求和需要。从某种程度上讲，开放大学为主要载体的远程教育的实施程度很大程度上决定了我国教育改革的完美程度，甚至对实现中国梦和中华民族伟大复兴的伟业仍具战略意义。开放大学应立足于各地实际，紧紧融入地方经济社会发展需要，充分发挥自身开放性、包容性、针对性、灵活性和及时性的优势，制定特色课程和地方课程，对接市场、服务社会。因此，国家开放大学和省级开放大学权责配置必须充分考虑这一因素，既要有底线思维，又要有科学、合理的顶层设计。比如，上海开放大学曾经与劳教部门合作，为服刑人员开展非学历培训教育；云南开放大学利用中高职五年一体化试验积累的独特优势，融入开放教育理念，探索双模式办学，为我国高等教育界吸入了一股新鲜的氧气。这些，都为我们提供了有益探索和经验。一方面我们要为开放大学争取良好的包括办学自主权等外围成长环境，另一方面开放大学自身也要在激烈的竞争中勇于探索和实践，进一步协作和资源共享，以切实的进步和成绩证明自身价值。

       3.国家相关部门全力保障国家开放大学和省级开放大学各自完整办学权的回归，充分发挥开放大学的社会服务功能

       不同学历层次的权责配置，势必要涉及改革，势必要冲击原有的系统办学的利益格局。但是在全面深化改革的大趋势下，在国家不断深入简政放权的大潮下，有关教育部门要进一步树立对开放大学建设的信心，将办学自主权和学位授予权真正让权于开放大学，科学配置国家和省级开放大学基于办学自主权下的权责配置，使其成为真正的独立的“法人”。否则在教育改革大潮中，开放大学难以与普通高校竞争，更难以在终身教育、全纳教育体系中占有一席之地。我们应充分相信，开放大学作为当代中国高等教育新理念、新模式、新机制改革的弄潮儿，能够越办越好；我们应充分尊重国家开放大学和各省级开放大学平等地位，大胆让权于各级开放大学，让其在法制轨道上革新发展。正如常言道，有舍才有得。我们不应以普通高校教育质量评估的苛刻眼光来挑刺开放大学的发展和成效，我们应有对改革闯将的敬佩之心和呵护之责，允许开放大学在权责实践中有颠簸甚至付出高昂的学费。从哪里跌倒，再从哪里爬起来并获得更强大的力量。这是我们对开放大学权责改革的期许，也是对开放大学美好未来的信心和祝福。

       *收稿日期：2016-03-22

       注释：

       ①龙献忠，刘志国.改革开放以来我国大学办学自主权的政策文本分析及启示[J].黑龙江高教研究，2006，(10).

       ②陈太红.高校法律地位探析[J].重庆师范学院学报(哲学社会科学版)，2002，(2).

       ③中华人民共和国教育部.教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复[Z].教发函[2012]103号.2012-07-05.

       ④新华网.中央广播电视大学校长杨志坚谈国家开放大学建设[EB/OL].http://education.news.cn/2012-07/06/c_112379120_3.htm.2012-07-06.

       ⑤南岭.教育部党组会议审议通过关于国家开放大学建设方案[J].中国远程教育，2011，(6).

       ⑥崔践.建设开放大学顶层设计的利益权衡与制度创新[J].现代远程教育研究，2011，(1).

       ⑦崔延强，吴叶林.我国开放大学治理困境与现代大学制度推进[J].现代远程教育研究，2011，(6).

       ⑧董红，王有强.关于公立高校法律地位的思考[J].黑龙江高教研究，2012，(12).

       ⑨高见.我国《高等教育法》的检讨与反思[J].求索，2010，(9).

       ⑩李晓燕.教育法学[M].北京：高等教育出版社，2001.100.

       (11)黄欣，蒋侯玲.论开放大学的法律地位及其办学自主权的法律保障[J].现代远程教育研究，2011，(2).

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