行政民主探析，本文主要内容关键词为：探析论文,民主论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：传统的政治学理论中只有政治民主而无行政民主一说。在我国由计划经济体制向市场经济体制过渡的变革时期，理论界提出了行政民主的命题，惜乎语焉未详。本文首次对行政民主这一概念作出界定，论述行政民主是社会主义民主的组成部分。提出行政民主要求政府成为超脱于经济社会之上的公权机关的观点，以及从行政体制、行政决策、行政参与上保证行政民主的措施。
在传统的政治学或行政学理论中，论及“民主”，一般总是仅限于政治民主，不存在行政民主一说。甚至有论者断言，国家机构的特点是：“立法追求民主，行政追求效率、司法追求公正。”〔1〕也就是说，行政管理只有效率问题而不存在民主问题。近几年来，随着我国经济体制和政治体制改革的发展，“行政民主”一词开始见诸有关专业杂志。〔2〕综观现今面世的寥若晨星的一些探索性论文，笔者认为， 尽管提出了“行政民主”这一命题，但在什么是“行政民主”，以及从哪些方面发展，建设行政民主等关键性问题上，现有的研究成果却语焉不详，在逐步深化改革的现实面前显得理论滞后，苍白无力。本文试图从社会主义民主中必然包括行政民主以及如何保证行政民主这两方面切入，对这一问题作一些探讨。
一、社会主义民主包括行政民主
民主一词出自希腊语，以词源上说，它由demos（人民）和kratein（治理）组成。〔3〕意为人民的权力或民治。也就是说， 由人民行使权力治理国家。如果说，政治民主是由人民行使政治权力，共同治理国家。那么，我们是否可以套用政治民主的概念，推衍出对行政民主的定义，作这样一个表述：行政民主就是由人民行使各级行政权力，共同管理国家。需要说明的是，“治理”与“管理”是辩证统一的，统治主体的产生是以统治客体的存在为前提的，没有被管理者也就没有管理者。因此，所谓行政民主，并不是指社会的大多数成员都进入国家行政机关，直接成为政府公职人员，即使在最直接的民主制度中，也只有少数人能成为管理者。作为“多数人的管理”的行政民主，仅仅是指作为行政主体的少数人所从事的管理，是按一定的行政法规，在人民的同意和委托、监督和制约之下，代表人民利益所行使管理。行政职业向社会开放，行政决策按一定的科学程序进行等。
西方政治学理论中之所以只讲政治民主而不提行政民主，是基于资产阶级分权理论，把国家权力分为三个部分：立法权、行政权和司法权，认为立法权由议会掌握，而议会议员是通过选举产生的，因此，立法也就追求和体现着政治民主。而“行政是国家意志的执行。”〔4〕政府在执行国家意志时不容讨论的，所以行政不存在民主问题。这种理论体现了剥削阶级国家单纯把劳动人民作为行政管理的客体的阶级实质。社会主义国家的一切权力属于人民，人民有权管理国家事务。尽管在具体管理国家行政事务的实施过程中，并不是全体人民群众都直接参与管理，而是通过一定的组织形式，执行人民的意志，行使管理国家的权力。各级国家行政机关正是由人民代表大会产生、代表人民行使权力。因而国家行政机关及其工作人员可以运用人民赋予的权力，采用行政的、经济的或法律的手段实施管理，带有一定的强制性。在这种情况下，社会上的企事业单位以及人民群众又往往成为被管理的对象，成为管理的客体。在我国行政管理中，人民群众这种既是主体，又是客体相一致的地位，就决定了在社会主义民主中必然包含着行政民主。邓小平同志指出：“建设有中国特色的社会主义要“充分发扬民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理地方基层政权和各项事业的权力。”〔5〕这种行政管理中的民主权力就是行政民主， 它在一定意义上体现为党的群众路线。小平同志认为，在行政管理中，“从领导方法上来说，只有从群众中来，才能到群众中去”〔6〕， “只有认真地总结群众的经验，才能指出正确的方向，领导群众前进。……离开群众经验和群众意见的调查研究，那么，任何天才的领导也不可能进行正确的领导”〔7〕。正是由于行政管理是行使国家权力，运用行政、 经济、法律等手段处理各种问题，常带有一定的强制力和约束性。这种特点增加了行政机关及工作人员脱离群众的危险性。西方的三权分立的政治体制是靠立法权和司法权来制约的行政权力，而在我国对行政权的监督体系中，党的监督是保障，专门机构的监督是关键，群众监督是基础。这种监督制度与美国等西方资本主义国家的制约原则有本质的区别。邓小平指出，我们在政治体制改革中，在完善监督体制中，不能照搬西方的那一套，“如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题”，“这种办法我们不能采用”。〔8〕我国“议行合一”的政治制度决定了人民的主人翁地位是通过行使管理国家的权利来体现的。人民群众参加国家管理，是保证社会主义国家管理科学、高效的重要条件。也是社会主义优越性的体现。行政管理中的民主是必不可少的。
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“同建立社会主义市场经济体制和经济发展相适应，积极推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设。”“加强基层民主建设，完善各种监督制度，切实保障人民群众依法管理国家事务，经济事务和社会事务的民主权利。”〔9〕这一系列的民主建设当然也包括加强行政民主的建设。社会主义市场经济的发展日益强烈地对我国的行政管理提出了新的课题。从整个社会运行的机制来看，原有的一套行政模式已经远远不适应市场经济发展的需要。改革开放的进一步深化以及市场经济体制的建立呼唤着我国的行政民主。
二、行政民主要求政府成为超脱于经济社会之上的公权机关
“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”〔10〕一般说来，市场经济要求国家行政权力成为社会公共事务的管理机关，从其管理本性来看，行政权力必须超脱于社会之上，体现为公权机关。因此，行政民主要求，国家一般应实行严格意义上的，党政分开、政企分开。政府作为国家权力的执行机关，其职能主要表现为对经济社会各项事业的指导、管理、服务、协调、控制、保卫作用。按十四届三中全地决定的要求：“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。”〔11〕但是，在我国过去实行的计划经济体制下，国家与社会基本上是合一的。本来该属于社会的生产、分配、交换等经济职能全部由行政权力承担，政企不分等。这种社会职能与行政职能的合一带来很多弊端，导致把“公权”变为“特权”。出现这种情况的原因是：首先，我国在取得社会主义改造的胜利后，面临的是低水平的社会生产力，因此计划不得不和国家行政强制力相联系。体现为一种国家意志。而马克思所说的计划，是在社会生产力高度发达的前提下，社会的自觉与自由的人们共同一致的，没有利益差异的计划，没有行政强制力的存在，是社会的自觉意识，而不是政府的意志，这种政府意志又不是公法意义上的。因为国家本身并没有超脱于社会之上，直接体现权利平等，而是与社会合一的。在这种情况下，政府意志就变成了个人意志或少数人的意志。计划也就演变成政府的特权，甚至个人或少数人手中的特权，行政民主所要求的多数人的管理变为少数人的管理。其次，把生产、分配、交换愈来愈多地集中到国家手中，导致政府直接经营企业，企业处于无权的地位，丧失了独立性，企业和政府之间形成一种“父子式”的政企关系，一种依附关系，一切都靠政府调拨，企业处于等、靠、要的境地，经济关系以行政级别划分，中央部属企业、地方企业（省、市、县级企业），乡镇企业，地位不同，待遇也不同。从而形成一种等级经济。这种等级经济是一种特权经济和官僚经济。无偿调拨，无平等，无竞争，企业失去了活力，结果不仅没有市场，也没有真正意义上的企业。与这种计划经济体制相适应，行政管理体制上出现了非民主的倾向。个人集权、终身制、自上而下的委任制构成了特殊的个人政治特权。以此为起点，衍生出具有森严级差的行政级别，享有依次更替的特殊权力。一切社会成员的社会地位都通过行政级别的高低来折算，腐败就利用这种特殊的权力温床而蔓延开来，官本位意识、个人崇拜也就有了繁衍的基础。
随着我国改革开放的深入和市场的发育，整个国家必然形成发达的市场经济和货币经济。这种经济特征需要社会以利益为中心，而不以权力为中心。因而行政权力的非民主化，亦即过去的那种政府无所不包的职能必须改变。人们通过在市场的竞争和努力来获取经济利益，人与人之间的利益矛盾和冲突通过市场机制来调节，而不是通过行政力量和手段来解决。政治和经济分离。计划经济体制下行政力量对社会生活和经济生活进行广泛的干预，从而导致社会发展进程的不规范化和主观化，而市场经济要求政治和经济分离，在整个经济运行中既有市场调节，也有政府宏观调控，这样就可以使个人的集权不可能达到独裁的程度，地方分权难以达到分割的程度。整个社会必须保障平等的契约关系，而坚决摒弃社会的等级关系，特权关系和依附关系。从而在竞争的多元主体基础上，形成平等的社会。竞争多元主体之间的平等，当然也就是权利平等，而要保证权利平等，就不能让保护者和权力主体的一方或双方（被保护者）之间发生利益的联带关系。这必然要求政府超脱经济社会之上。直接体现权力平等。如果国家把生产、分配、交换等本属于社会的职能转为国家职能，国家作为公共权力机关的身份和作为国有资产所有权执行人的身份就难以分离。国家就会以公共行政权力的身份介入私法关系，从而导致保护者和权力主体一方或双方之间发生利益联带关系，导致行政的非民主化、行政权力体现某些人的利益而不是整个社会的利益，这是市场经济的规则不允许的。所以，实现行政民主化必然要求政府职能转变，国家应毫不犹豫地把本来属于社会生产、分配和交换的职能还给社会，行政权力只起一种维持市场秩序，保护市场环境，真正体现行政权力的公权机关，公法同盟的本质。而不是象在计划经济体制下那样，直接干预社会经济生活，用行政力量取代市场力量。在当前政府职能转换中，各级政府都要彻底改变计划经济体制下的陈旧观念，毫不顾惜原有体制下形成的既得利益，把生产、分配和交换的经济职能彻底交还给社会，真正成为超脱于经济社会之上的公权机关。这是行政民主化的必然要求。
三、建立有效的约束机制，从体制上保证行政民主
中共中央一再强调，在改革开放的过程中，“要建立有效的约束机制，防止以权谋私、纠正部门和行业不正之风。〔12〕要保证行政民主，必须解决对行政权力的有效制约和行政官员的监督问题，以防止行政权力和行政官员的异化，由社会公仆变为社会的主人。
在马克思主义产生以前，从古希腊直至近代的许多政治思想家们曾经研究过约束政府权力，防止权力异化的办法，最典型的是法国的孟德斯鸠，他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”〔13〕。因此他提出一个原则，就是“以权力制约权力”，使各种权力既调节配合，又互相牵制、约束，以防止滥用权力。“三权分立”制度本质上是一种维护资产阶级统治的政治制度，它模糊了国家的阶级本质，因而我们应坚决反对把这种制度硬搬到社会主义政治体制中来，但不等于否认“三权分立”制度中所包含、体现的合理内容。马克思主义的创始人也同样重视对行政权力的制约和对行政官员的监督约束问题。他们对巴黎公社实行的公职人员的全面选举制和撤换制十分赞同。认为这是无产阶级找到了“可以而且应该用来代替被打碎的国家机器的形式。”〔14〕可见，从理论上看，对行政权力的制约和对行政官员的监督和约束是必不可少的，它是行政民主的重要保证。
我们之所以把加强行政监督看成行政民主的保证，其依据主要在于：首先，我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民。各级行政权力都是由人民赋予相应国家行政机关及其人员的。后者是前者的公仆，必须忠实地为前者服务。人民将国家行政权力赋予行政机关和行政人员，只是一种委托行为，而不是权力的丧失，人民始终应是一切权力的所有者。行政机关、行政人员是否在实际上为人民用好权，作为权力所有者的人民，当然必须加以监督和督促。
其次，实践，特别是近几年的实践证明，在我们这样的社会主义国家中，危害人民利益，以权谋私的腐败现象仍在存在。而腐败现象是权与私相结合的产物。为了维护人民的利益，不断清除腐败现象，除了应经常对掌权者进行行政道德教育外，还必须对权力的运转加强监督，以防止它与私欲、私利结合起来。现代政治的一个明显趋势是，行政权力日趋扩大。在社会主义国家，行政机关往往在更大程度上干预社会事务，拥有更广泛更实在的权力。在此情况下，只要稍一忽略监督，就可能给腐败现象的滋生提供可乘之机。可以说，现实生活中，腐败现象在某些时候、某些范围内严重蔓延、其重要教训之一就在我们的监督不力。
第三，按照系统论的要求，一个完整的系统必须形成各个环节承接相联的闭合的环，环上不得有任何缺口。行政的科学化、民主化要求从系统论的闭合原则出发，从输入、加工到输出，反馈形成闭合的环。对行政权力和行政人员的监督和约束是行政系统运转中不呆缺少的重要环节，没有这种监督和约束，行政系统正常的信息接收、加工、反馈都将受到损害，系统本身就会出现断坏和残缺，难以保证正常运转。总之，解决对行政权力的有效约束和对行政官员的监督问题是行政民主在体制上的保证。这种约束和监督的目的在于：确保行政机关依照宪法、法律的规定正常运转；确保行政人员廉洁勤政，为民谋利；确保行政朝着法制化、科学化、高效化、民主化的方向发展。建立有效的约束和监督机制，无疑是行政法制化、民主化的重要内容。
四、建立咨询和信息系统，保证行政决策的民主
行政决策是国家行政管理中极为重要的一环。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施而进行的。决策水平直接关系到国家行政管理实践的成败。建立社会主义市场经济必然进一步加强社会主义民主，当然也包括行政决策的民主。要改变计划经济体制下形成的决策意识和方法，实现决策的民主化和科学化。江泽民同志在党的十四大政治报告中指出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务”〔15〕计划经济体制下的那种“凭经验办事”，靠“拍脑袋”来决定问题的行政决策方式，已难以协调市场经济条件下各种复杂的矛盾，适应不了国民经济建设与发展的需要，因而必须采取严格的科学决策。我们党一再要求“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主科学的决策制度。”〔16〕这是行政民主的重要内容。
我们的人民是社会主义中国的主人，人民群众在国家的行政决策上有充分的发言权。按照法律赋予的民主权力，人民群众要通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。人民群众对国家行政决策的广泛参与，是社会主义行政民主的基本要求，也是使行政决策符合人民利益的重要保证。因此要完善人民群众参与行政决策的制度，健全切实有效地进行参与的渠道和方式。
还必须尊重专家的意见，建立和加强各级政府的咨询和信息系统，完善必要的决策参谋辅助机构，推进和保证决策的民主化和科学化。在改革开放的宏伟事业中，各级政府面临的任务相当繁剧，无论城市建设、交通运输、工农业生产等方面的行政决策，都得从宏观到微观、从战略到战术、从经济效益到社会效益进行周密的方案论证，涉及的学科多、不定因素多，任何个人都不是万能的，都无力胜任这么繁重复杂的工作。为此，在行政决策中发挥专家的作用，以弥补决策者科学知识与经验的不足，是决不能忽视的。
行政决策的民主意味着民主和科学的论证贯穿于行政决策的全过程中去，即围绕着国民经济建设和发展中的重大问题的决策，应该在决策前大范围内进行多方案民主化的科学论证，在决策后要继续进行跟踪改进式的科学论证。应该从制度上确立科学论证在决策过程中的重要地位，逐步形成未经严密的科学论证的任何重大决策将无效的科学、民主决策程序。这是社会主义市场经济体制对行政体制改革所提出的必然要求。
五、建立开放的公务员制度，保证行政参与的民主
党中央近年来一再强调，要“切实保证人民群众依法管理国家事务、经济事务和社会事务的民主权利”。〔17〕人民群众依法管理国家和社会事务的权利是什么呢？毫无疑问是公民对政府行政管理事务的参与。这种参与是行政民主的重要内容。
我国过去干部选拔录用方式主要缺陷之一是主观随意性较大，它的公平与否在很大程度上取决于选拔者的政策水平和工作责任心。这就使旧的干部选拔录用工作的好坏系于领导者个人身上，这就为用人上的种种不正之风提供了可乘之机。市场经济体制的建立必然要求人事制度的相应变革，要求行政公职向全社会开放或在较大范围内开放，而不应保留给特殊的个人或特殊的社会集团，在机会均等的前提下，使全体国家主权的平等享有者参与选择国家管理劳动的平等竞争。这样，就必须建立现代国家公务员制度。采用面向社会，公开竞争，考试加考核的办法来补充行政机关的工作人员。人民群众可以通过客观公正的考试去竞争某些行政职位，参与国家行政管理活动。也只有建立开放的公务员制度，政府才有可能在更大范围内选拔人才、保证录用质量，增加用人的透明度。行政民主也才能得到保证。令人鼓舞的是，《国家公务员暂行条例》已于93年8月公布， 它标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度科学化的初步确立。
民主和管理始终是和商品与市场相联系的。邓小平同志曾反复强调：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除官僚主义，发扬社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”〔18〕民主是社会主义的本质要求和内在属性。社会主义民主是比资产阶级民主要广泛得多的民主，它不仅是政治民主，而且包括行政民主。我国的经济、政治体制改革必然伴随着行政管理的民主化、法制化、科学化。这是当代中国行政体制改革的必然趋势。
注释：
〔1〕国务院办公厅、中国社科院编《行政管理学基础》下册44页。
〔2〕见《中国行政管理》九三年第6期张成福文。
〔3〕（美）科恩《论民主》6页商务印书馆94年版。
〔4〕（美）F.J.古德诺《政治与行政》第10页，华夏出版社87 年版。
〔5〕《邓小平文选》（1975—1982）282页。
〔6〕《邓小平文选》（1938—1965年）第287页。
〔7〕同上206—207页。
〔8〕《邓小平同志论民主与法制》第67页。
〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》。
〔13〕《论法的精神》上册154页。
〔14〕《列宁选集》第3卷第219页。
〔15〕江泽民《加快改革开放和现代化建设的步伐，夺取建设有中国特色社会主义事业的伟大胜利》。
〔16〕〔17〕《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》。
〔18〕《邓小平文选》第3卷，177页。
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