农地制度与村治方式①——以广东南海的土地留用制度为分析对象，本文主要内容关键词为：制度论文,农地论文,对象论文,土地论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2008)02－0026－07
一、问题的提出
我国的绝大部分农村地区尚未出现大面积征地的情况，仍处于一个土地农用的阶段。在这些地方，随着农业税的取消，农民、农村组织和乡镇政府之间需要打交道的地方越来越少，有渐次疏离的趋势。由于政府和农民都缺乏充分的资源和相应的利益驱动去改变现状，这种环境在某种意义上非常有利于村民自治的成长。“乡政村治”② 的格局得到进一步的巩固，成为这些地区农村治理结构的主调。
而在另一些被大面积征地的原农村地区，土地由农民集体所有转变为国家所有。一旦征地过程完结，农民变成了居民，村委会变成了居委会。虽然那个地区从农地时期跨进到了后农地时代，但由于农民身份及聚居方式的改变和农村组织的消亡，便也无所谓乡村治理可言了。
广东省南海政府认识到现行土地征用制度的缺陷③，从既要满足工业化、城市化对土地的需求，又要保障农民完整的土地权益的高度出发，在全区范围内以农地转用为契机，推行征地留用制度，保护农民集体土地的非农用产权。倡导土地股份合作制以及土地承包权量化入股和固化股权等一系列改革，不仅承认土地农用时农民的土地权利，还保证了农民能够分享到土地在非农用以后的增值收益和级差地租。
农民的政治参与和农村的治理方式与农村土地制度及其它经济制度密切联系，这是政治学的一个基本结论。据此，有学者提出，目前作为中国农村治理基本格局的“乡政村治”的基础就是农村土地的集体所有。然而，很少有学者深入分析农地制度与村治方式的内在结构。
本文选取土地非农化过程中，土地产权结构的变化，在广东南海引发农村基层组织结构变迁的现实作为研究视角，在实地调查和文献研究的基础上，分别从产权理论和组织理论的角度出发，考察地方政府、村级组织、村民小组和农民在这一历史进程中各自扮演的角色、相互关系和互动博弈的过程，揭示土地非农化时期乡村治理结构的特征和发展趋势，它与传统农区典型的“乡政村治”的不同，并对长期以来我国土地制度与农村组织的内在关系做出尝试性的理论解读。
二、土地留用地政策
征地留用制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的村组和农民，用于发展非农产业的经营和开发，为失地农民提供稳定的就业岗位和土地租金分配，长期保留农村组织和农民在土地上的发展权和财产权。
南海早在20世纪80年代中期就已经在南海桂城试行征地留用的做法。这一制度的施行使当地农民能够分享到土地在城市化、工业化进程中产生的巨大收益，而不仅仅是社会变迁的成本负担者。与其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用农民土地的过程中，不是将全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面积的15～25％，作为留用地返还农民用于非农开发和利用。相同的逻辑，在各地普遍存在的所谓非法(未获批准的)建设用地的最终使用上，南海(和广东全省)的农民也拥有相当的份额④。
(一)原因分析
征地留用政策作为一种政府的制度创新，既体现了当时领导人锐意改革、属意民生的前瞻性，同时更可以被看做是当地政府和农民在围绕土地非农化而展开的博弈进程中，在利益分配上达成的一种妥协。
在土地资源的利用上，国家、地方政府和农民有着彼此不同甚至互相冲突的利益考量。简单地说，中央政府的目标是农地保护、粮食安全和宏观调控能力；地方政府优先考虑的是地区经济发展和税收留成；村级组织的出发点是土地收益最大化，以维持社区福利和公共服务等各项支出；而农民更在意当下的土地分红和资源的长期可持续性。而这其中任何一方都没有强大到可以不顾其他各方的反应和感受而能够独立实现自身利益的程度。
在征地问题上更是如此。地方政府主导发展经济的不二法门就是尽可能多地征用农民土地，加速土地转用。利用低地价的优势吸引资金，扩大经济规模。但由于征地补偿标准确定的非市场化，征地必然引发利益冲突和加剧社会矛盾。政府虽然是政治上强势的一方，又有《土地管理法》赋予的合法性，但强行征地的长期成本还是远远超出低廉的征地补偿款，且背上了不仁的道义负担。而农民由于失去原有生活方式的基础——土地，看到外人因地生财不亦乐乎，自然也不是几个铜板的补偿款可以平复的。但因为现行法律的偏向，失地农民很难就事论事地维护自身的土地权益。于是他们转而更多地去挖掘地方政府的违法。例如未批先征先用，又如大量预征土地而长期闲置，再如超指标征地等等。通过信访等形式向上级政府甚至中央政府提出诉求。这种利用国家和地方政府利益的不一致性，假借中央权威提高自身原本孱弱的谈判能力的方式成为农民有效地维护其土地权益的策略。而地方政府为了不腹背受敌，选择与本地农民妥协，共同分享土地转用的红利，亦不失为明智之举。
然而，这一制度为什么只多见诸于广东而不是其他的省份，可能是因为以下几个初始条件差异造成的：1.广东在20世纪80年代农地大量征用之初，当地农民已经私下转租了一些土地给“三来一补”的非本村本队的“外资企业”，农民已经懂得比较地方政府的征地补偿款和已出租土地的租金，不再是15年的农地产出可以满足的了。因而土地留用既是对当时现状的一种认可，也得益于广东农民土地意识觉醒较早。2.有一定的资本原始积累和港澳资金的支持，当地农民有一些自主开发土地的能力。3.广东人说广东话。地方领导人的本地化程度高，肯为本乡本土的农民说话，有担当责任的魄力。比较其他省份，广东官场的传统保持至今——地方色彩浓而行省色彩淡。
(二)留用比例
留用比例在政策文本上是15～25％。它不是100％的合理性在于：农地须经过整理和市政配套才能转化为非农用地。而每亩土地的转化成本大约需要20～30万元之间。一般而言，尤其在当时，农民没有能力和财力参与这一过程。因此，认为这一比例是可以接受的。
而具体到每一次征地的留用比例是多是少，往往取决于乡镇政府和村组代表的谈判能力。而正是这种谈判能力替代明确的条文规定的做法，在加强村组土地产权地位的同时也进一步加剧了留用土地权利主体多元化的趋势。
(三)留用地主体
农村土地归生产队所有，这在南海地区是非常明确的。之后推行合并生产队，将土地所有权上收到村民小组(自然村)一级。但在农地时期，村(行政村)级组织是没有土地的，这一点官员和农民同样都十分清楚。但征用组社土地返还留用的时候，政府却有明确规定多少要留给村委会，另多少留给村民小组或生产队。这种做法是对土地所有权的一次重大改变，它直接改变了土地权益的分配格局和分配方式，同时也间接地改变了农村政治权力的结构。有关这一点，后文将给出详细的论述。
这种土地所有权主体的改变虽然没有坚实的法律的根据，但总的来说，土地留用制度的实行，农民是受益者，而地方政府也承担了一定的风险，农民选择认同而不是对抗是非常理性的。农民接受这种办法的另一个原因是公益事业用地要由村委会统一来做。公共设施、敬老院、小学等都是村委会搞起来的。搞配套、筹钱，村委会比村小组、生产队有优势。另外，留用地的比例是一个软指标，村级组织的谈判能力为他们多赢得了一些留用地的份额，这一切都使当地农民选择认同而不是抵制。
(四)所有权性质
留用地的性质是属于国有还是集体所有是完全不同的。首先是期限，国有土地有使用期，使用期结束后归国家所有。而集体用地没有年限，可以传之子孙。其次是税费标准不一样，国有土地和集体非农建设用地办证所需缴纳的税费是不一样的，前者要贵很多。留用地的集体性质使南海的农民不论是在经济实惠上还是补偿心理上都保持着比较其他地区农民的优势。
南海政府在非农用地的土地性质上表现出很大的灵活性。一方面，因为相对于国家而言，地方政府和农民的利益是一致的。另一方面，也表现出政府的长期发展眼光而不是涸泽而渔的短期行为。当然理性地分析，这也是与土地财政的发展阶段密切相关的。
三、非农地的经营与集体经济组织的重建
(一)政府的角色
发展经济、维护社会稳定和提高人民的生活水平是政府最主要的目标。要实现这些目标，尽可能多地占有、支配资源就不仅是一种愿望，更是一种必需。而土地无疑是城市化、工业化过程中，升值潜力最大、最具价值的资源。于是，政府从土地入手主导实施一系列的改革和制度创新，切中了问题的关键。
同样是创建土地财政，南海的做法立足于发展，立足于长远。它不像其他地方那样简单地采取“一征二卖三收费”的方式。那里短期实现了政府收入的最大化，但换来的是长期与失地农民的紧张关系和巨大的社会压力。当他们发现发展后劲不足时，宝贵的土地资源已经很少了。南海地区采取“放水养鱼”的方式，虽然一次性土地转让金收入不多，但由于土地价格上的优势，吸引到大量的优质投资。政府对土地开发、利用的税费收入以及与土地经营相关的直接地租收入得到了长期的保证。但也正是因为政府和土地的关系更多的不是一次性的征用、拍卖关系。在土地收益分配中的长期角色决定了它对土地所有权、经营权主体——村级组织有强烈的监督、管理和控制的冲动。为了实现这一目标，它需要将压力型体制有效地延伸到村庄一级。一方面，削弱农民的(小)集体产权，表现为推行土地所有权单位的逐级上收；另一方面，努力将土地经营置于行政权的监督之下。
重塑一级组织绝不简单。它要考虑到原有组织改造的成本和在利益调整过程中所面临的反对意见。但在财政压力很小又是多赢的环境下，在政治权力上处于强势的一方——政府的意志还是比较容易得到贯彻的。因为弱势的一方——农民很难洞察到发展进程中将要出现的问题，尤其是在当地农民的生活得到大幅改善之后，权利意识并没有相应的提高。只要不出现二十世纪八九十年代那种村集体投资大量失败的恶性事件，农民似乎并没有积极维权的动力，而只是处于消极反应的状态之中。
土地关系决定了农村最根本的利益分配格局。而利益作为塑造政治行为的主要动力，对治理结构的样态具有决定性的作用。南海村民自治实施较晚，又缺乏自主发展的空间。结果是农民缺乏利益表达机制，村委会未形成社区权威，这一切都决定了他们不可能对政府权力提出挑战。
(二)土地利用方式的改变和组织因应
在现有的技术—资本约束下，对小块、零碎的土地采取家庭承包经营，事实证明是有效的。但是随着留用地政策的推行，原来的农地转向二三产业的开发和利用，显然有一定规模、相对集中的土地会更有优势。因此，随着土地用途的改变，土地有集中利用的内在驱动力。根据产权理论，土地相对价格的大幅提升使明晰土地产权成为一种可能。因为倍增的土地收益足以补偿新增对产权界定和保护的成本。而一旦土地产权明确之后，就可以利用市场这个强大的资源配置器去优化组合，高效地利用土地资源，获得更高的资本回报。
土地产权的村组所有、家庭经营和非农土地经济集约化之间的矛盾在南海出现以后，可以想见的解决方案有两种。一是明晰产权，用现代企业制度去整合土地资源。二是提升所有权单位，利用原有的农村组织去行使土地权利。搞农业可以一家一户，搞工业则不行。如果不明晰土地产权，产权不完整，使用、买卖、转让就不能利用市场这个强大的资源配置器去优化配置。但是由于土地正式制度的障碍，极高的交易成本阻碍了市场配置留用地可能。此时后一种次优的选择成为了现实。政府通过政治方式，靠行政组织去整合资源，重建农村经济组织。当然这一抉择也包含了政府自身利益的考虑。
(三)土地产权的集体化——上收和并社和村组征地
在土地承包时期，村一级没有土地，这是不争的事实。在政府的推动下，村委会以各个时期政府征地补偿款的金额为参照，以大致相当的金钱代价将之前实际由农民使用的土地收买，逐步将非农建设用地(留用地)集中到了集体手中。⑤
可以看出，大的方案是政府提出来的，农民个人和之前的村小组的抵抗并不十分强烈。这和面对政府征地的农民的选择有些相似。因为如果农民拒绝土地征用，政府可能利用将该农地变农田保护区，从而使土地价值降低等手段迫使农民就范。而村委会对待农民个人和小组的不情愿也是相同的办法。不加入村集体就让你的土地只能农用，绝对不可办企业，而且村办的社会福利也没有你的分。因此，除非之前这个队已经发展到一定规模且有一定社会关系，否则是不可能与村委会对抗的。
当然，在并队和并社的过程中，村是承认小队作为一个独立的经济实体和核算单位的历史的。但只承认各队之间积累上的差别和部分农地的多少的差别，与工业相关的区位优势被考虑的很少。这和国家法律的保护农民土地权益的现状如出一辙——只承认农地的权利而不承认非农的级差地租。之后，农民在新成立的经济社和经济联社中以其成员权获得一定数量的集体经济组织股分，实际上是一种土地股份的分红权。这种权利代表了一种发展权，是非农增值和收益的那一块好处。这使得南海的农民在土地征用的过程中，相比其他地区的农民，土地利益得到了更多的保障。但是，这里必须明确土地产权的上收不是出于公平的理念，而是为了发展地方经济。政府想收上去、也有能力收上去，这就是决策的逻辑。农民个人的利益和反响只是政府需要考虑的一个因素，但绝不是出发点。对南海有利，对发展有利就足够了。而当发展起来，新模式确立之后，提供一些社会保障、基础建设等等的便利，甚至有收入去搞转移支付等等只是顺应时世。
(四)集体经济组织实体化⑥ 与村治结构的重构
随着后农地时代的来临，生产方式的改变要求原来一家一户使用土地并从中受益的土地家庭联产承包责任制，让位于由集体经济组织对土地统一经营并对土地收益统一分配的制度安排。具体到南海发展模式，就是做实经济社和经济联社，即所谓的集体经济组织实体化。
进入后农地时期，有大量的集体资产需要统一经营管理，要求做实集体经济组织⑦ 显然顺理成章。但当村委会作为村民自治组织在政治上取得法统地位之后，这个集体经济组织和村委会是怎样的关系，却事关村治结构的走向。根据《村组法》的规定，村委会统管一村的公共事务和公益事业，兼有行政、社会和经济职能。村委会作为承包地的发包方和土地名义上所有者的角色是它获取经济资源、建立政治权威的重要凭借，是村民自治这种新鲜事物得以存在和发展的基本条件之一。
而南海政府认为，“村级集体资产确权为村委会所有，并由村委会经营管理，村委会往往利用村自治组织的相关规定参与经济运作，势必削弱村集体资产发展经济的职能。同样，社组级集体资产确权为村小组所有，并由村小组经营管理，村小组往往利用自治组织的规定参与经济运作，势必削弱社组级集体资产发展经济的职能。经联社(股份集团公司)管理村级集体资产和经济社(股份合作社)管理社组级集体资产，可以参照《公司法》的规定经营管理其集体资产，有利于农村集体资产培育成为市场经济主体，有利于推进经济组织和自治组织的分离，避免村组换届选举影响了农村经济的发展”。⑧ 这一官方论点显得颇多疑问。村委会相比新成立的集体经济组织——经联社，有更完善的治理结构，为什么会不利于集体资产发展经济的职能？的确，工商注册的集体经济组织——经联社，比较方便被培育成为市场经济的主体。但认为“村民委员会、村民小组不具备经济法人资格，若发生经济纠纷，上诉法院裁决，法院不给予立案。这样一来，农村集体资产无疑受到一定损失”⑨ 的观点是一种误解。因为根据《民事诉讼法》第49条及1992年7月14日《最高法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条之规定。村委会属于合法成立，且有一定的组织机构和财产的“非法人组织”，可以作为民事诉讼的当事人。这样，也许上文中所谓“有利于推进经济组织和自治组织的分离”的论述才是问题的关键。政府的意图是改变在全国大多数地区现行的村党支部和村委会的二元村治结构的一般做法，通过再次肯定做实集体经济组织的做法，将村级组织塑造成为村党支部、村经济组织和村委会的“三驾马车”——“理顺农村党组织、自治组织、经济组织的关系，逐步构建以村党支部为核心，村民自治组织和经济组织分开的新体制，将村民自治组织规范为协助行政管理、开展村民自治、监督集体资产运作；将经济组织逐渐改造为市场经济主体，建立起职责明确、管理有序、服务高效的农村基层组织体制。”⑩ 这样做的结果是弱化村民自治的地位，令村级组织行政化的趋势不可逆转。
四、南海村级组织的特色
整体而言，我国的政治制度是一种自上而下的压力体制，基层政府向下延伸到乡镇一级。而在广大的农村地区，村庄一级普遍实行村民自治。这种乡村治理结构被概括为“乡政村治”。其中“乡政”是主导性的力量，而“村治”具有更广泛的群众基础，并在不断发展、成熟之中。“乡政”在农村代表的是国家权力，而“村治”具有一些社区权威的色彩。(11)
在全国的大部地区，村级组织主要由四部分组成，即村党支部、村委会、村民小组和各类群团组织。其中村党(总)支部是村级权利、义务的核心，在政治组织中处于领导核心地位。村党支部与镇党委的关系是领导与被领导的关系。(12) 正是党支部的存在和它在村庄治理中的地位，使国家的行政权向下有效地延伸并和社区权威紧密相连，互相影响。它们在现实中的边界也并不仅仅取决于国家法律、法规的制度安排，有时也会因地方政府的政治目标和经济能力以及村级组织和农民的权利意识，甚至个人魅力(13) 等因素而在不同的环境中有不同的表现形式。
近年来随着村民自治的制度化，村民委员会作为基层群众性自治组织迅速崛起，极大地改变了乡村政治原有的面貌和运作方式。由于村民委员会的组成人员由村民直接选举产生，更能代表民意，又有国家颁布的《村组法》的有力支持，在村民自治的理念愈来愈深入人心的今天，它在村庄治理中起着越来越显著的作用。尤其是在那些地方政府经济能力有限，社会服务体系薄弱的地区，村民自治拥有了更大的生存和发展空间，成为名副其实的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。他们在管理社区性事务的同时，还承担部分政府的职能，在村庄治理中逐渐取得了主导的地位。
但南海近年来的发展和实践则表现出另一幅图景。由于政府拥有充足的政治、经济和社会资源和调控能力，并且在农村土地利用和管理中拥有巨大的利益，地方政府表现出对村庄治理极大的关注，对比其他地区有更强烈的驱动对农村加强调控去实现并有意识地塑造有利于政府行政权力贯彻实施的村庄治理结构。同时，另一方面，在南海村级组织结构的变迁之中，尤其是集体经济组织的重建，大量借重政府的权力和资源，党支部通过对经济组织的实际控制，重新成为村治结构中的核心部分。但村级组织行政化的同时，村级组织通过大量提供农村公共物品和公共福利，赢得了村民的拥戴，很大程度上抵消了村民政治参与下降的负面影响。但这种村治结构上的差别归根结底是由土地产权安排上的变化引起的。土地制度的变迁要求有新型的村级组织去实现和分配土地非农化带来的经济利益。土地产权束在农民和村集体之间分布的变化——集体经济组织取代农民成为土地使用权和收益权的主体——显著地改变了农民和村级组织之间原有的关系。南海的村级组织成为了社区经济、政治和社会生活的主角。并需要履行许多与过去农地时期完全不同的新功能。再加上国家赋予农村组织要求它在各个时期履行的不同的行政和社会职能共同构成了农村集体的功能束。因而农村组织的建构可以看作一经济组织为核心吸纳其他职能而形成的综合性组织。
具体以怎样的方式去实现这些功能，国家意图起着关键作用。但在不将(或没能力)农村组织彻底纳入行政体系的前提下，须最大限度地利用经济组织。而一旦农村组织结构确立，如何引导和控制组织就是另一个问题了。政府出台措施、推动改革，不仅仅是一个简单地利用行政权力实施制度创新的过程，也是一个政府权威逐步建立的过程。老百姓得到了实惠，就会认同政府的做法。反之，就会产生矛盾。南海的农民没有像其他地方那样因为土地问题而与政府发生对抗，南海社会保持了稳定。说明总体而言，老百姓认同政府的行政。
总结：土地制度与农村组织
联产承包责任制的推行，农民获得了比较完整的农地使用权和收益权，而原来由村级组织负责的生产和经营等经济职能则相应地大幅减少。人民公社时期所谓“政社合一”的农村组织中“社”的内容渐渐淡出，只剩下“政”负责一些行政事务和准行政事务。不难看出，土地产权束在农民和集体之间分布的调整是当时村民委员会、村民小组取代生产大队、生产队成为村庄主要组织形式的重要原因。随着土地非农化进程的展开，农民一家一户独立、分散地承包利用土地的方式不再能够适应非农土地要求集约经营的内在要求。为了更好地发展土地经济，农村面临一个组织创新的问题来实现土地资源的整合。
建立新型农村土地合作组织大致可以有两类模式，即市场的方法和非市场的方法。由于我国实行土地集体所有制，土地产权未能真正明晰到户(非私产)，利用市场配置资源的方式交易费用太高且受到各类法令或明或暗诸多的限制；而另一方面，地方政府出于发展本地经济，加强对土地的统一规划和管理的施政考虑，积极推动和诱导农民和农村组织采取后一种方式——利用已有的村级党支部、村委会的组织架构，通过不断地收集农民的土地产权，再建集体经济组织，逐渐形成了目前南海这种新式的政社合一的村级组织形态。但由于外部环境市场化程度的不断提高，政社合一中“社”的一面表现出越来越大的独立性，集体经济组织中最独特的部分——社员权面临着市场资本日益严峻的挑战。终于有一天，资本会突破农村固有的地缘和人缘的束缚，利用集体经济治理结构上的缺陷，瓦解村级集体经济独特的产权基础，取得对土地经济的支配权，使村级组织面临再次的解体和重组。
不难看出，在研究组织结构的演化过程中，正式制度和政府意志是需要优先考察的因素。但同时，土地产权制度安排对组织运作的成本—收益格局具有决定性的影响，它也是组织建构中基础性的变量。因此，基本的逻辑是：国家(政府)如何在农村实现有效统治是塑造农村组织结构的决定因素；土地产权安排决定的(各方的)成本—收益格局是做出选择的客观约束条件；在农民、村级组织(农村干部)和地方政府之间展开的博弈过程决定了各地农村组织结构在实现形态上的多样性。
注释：
① 本文的资料主要来源于蒋省三、刘守英主持的《南海发展模式与制度创新》课题在南海的多次调研报告。文章的写作得到亚洲基金会威廉富勒化解社会冲突项目的资助。
② “乡政”是指乡(镇)是国家依法设立在农村的最基层政权，“村治”是说依法在行政村范围实行村民自治。
③ 土地作为一种资本，它的收益主要表现在三个方面：(1)作为农用地的收益；(2)农用地转为非农用地的地价增值收益，即所谓的土地溢价；(3)转为非农用地后的高额地租收益。政府承认农民的第一项权益，并通过《土地承包法》等一系列法规和政策予以保护。但国家不承认农民具有上述的(2)、(3)两项权利。
④ 广东农民在高速发展的工业化、城市化的进程中，比其他地方的农民多了一块地租收益(是否应该或合理的问题超出了本文讨论的范围)。这一点可以通过土地上访案件发生率与其他沿海发达地区例如浙江和江苏相比较发生率最低的现象中得到一些印证。同时广东本地农民的收入与城市居民收入的差距也比同类指标与浙江和江苏小的一个原因。
⑤ 所谓荒地在村委会手上只是事后的说辞。那些地产权不清在当时又没有经济价值，农民不争取而已，村委会从来就无地，没有法理依据。这是因为集体由虚变实之后必要的新衣。
⑥ 详见蒋省三、刘守英《农村工业化与集体经济组织的实体化》，载《土地资本化与农村工业化——南海发展模式与制度创新》，山西经济出版社2005年7月第一版，第71～80页。
⑦ 实行承包制之后，集体经济组织的表述仍然经常出现在中央和国务院的各种文件中。它的确切含义主要是指生产队，同时包括了个别始终未实行包产到户的生产大队和少量未建立村委会和村民小组由公社时期一直延续下来的原来的集体经济组织。
⑧⑨⑩ 《南海地区农村部分问题解答及政策法规汇编》，第2、3、7页。
(11)(12) 于建嵘：《岳村政治》，商务印书馆2001年版，第349、350－356页。
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