政府职能演变对当代中央银行体制的影响，本文主要内容关键词为：中央银行论文,政府职能论文,体制论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，世界货币制度与金融体系发生了翻天覆地的变化。金融业内各部门之间的界限日益模糊、金融自由化和全球化的迅猛发展，对中央银行的角色和功能提出了新的要求，各国（特别是发达国家）纷纷变革中央银行体制以期提高宏观调控的能力与效果。虽然没有单一的治理模式适合所有的中央银行，但国际清算银行下辖的中央银行管制督导委员会的研究显示，国际社会普遍就两点达成共识：首先，中央银行机构在运作及资源方面具有独立性，能够在不受政治影响下履行其职责。其次，中央银行机构的运作应有透明度，并要接受社会问责。此外，一个引人注目而且广受争议的现象是许多国家将金融监管职能从中央银行分离出来。总体而言，当代中央银行体制呈现出更强的独立性、更高的透明度以及监管职能分离三大趋势。尽管导致中央银行体制变革的原因是多方面的，但政府职能的转变无疑是其中的重要因素之一。
中央银行从诞生之初就被打上了政府的烙印，1694年，英国威廉三世政府想要为英法战争融资，于是同意由本来已是政府债权人的金匠募集120万英镑作为股本来组建英格兰银行，为政府垫款。作为交换条件，政府特许这家银行以政府债券作抵押发行等值银行券，并排他性地占有政府存款。此后，作为承担更多债务的回报，该银行不断获得更大的特权，最终成为全国法偿货币的唯一发行银行。由此可见，英格兰银行一开始就与政府有着密切的关系，“作为国家银行和私人银行之间的奇特的混合物”①，显然是基于财政原因获得了政府的支持。中央银行在世界各国的发展历史尽管不尽相同，但大量的历史事实说明，中央银行充当银行的银行、最后贷款人、银行监管等职能可以由私人性质的机构来承担，而垄断货币发行和执行货币政策两项关键职能却只能由政府创立的中央银行来行使。中央银行制度在世界范围内形成和发展的结果是政府将那些私营机构的职能国有化或者直接创立中央银行。自第二次世界大战结束以来，“政府的银行”已经成为现代中央银行的基本职能之一。显然，要理解当代中央银行体制的变化趋势，就必须沿着政府职能演变的轨迹加以分析。
一、国家干预理论与政府对中央银行职能的强化
在市场经济发展的历程中，国家干预主义和经济自由主义始终是经济理论争论的焦点。在市场经济的初期阶段，西方经济学者普遍崇尚经济的自由放任，反对政府干预，他们认为市场机制会自动地使经济运行保持和谐。而20世纪30年代资本主义世界大危机之后，伴随凯恩斯主义的兴起，政府不再是过去的无为而治，而是积极监督和调控。世界范围内政府权力日益扩大这种趋势在中央银行体制方面表现得十分明显。
1.中央银行独立性降低
伴随着大规模国有化浪潮的出现，这一时期中央银行的国有化引人注目，而且成为此后中央银行设立的重要原则②。由于政府成为具有绝对控股权的大股东，因此，政府在中央银行的人事任命、业务活动等方面享有更大的权力。1945年法国政府将法兰西银行收归国有，并规定其最高权力机构为理事会，由总裁、两位副总裁和10名董事组成。总裁和副总裁经内阁会议通过并由共和国总统委任，董事会中有9人由财政部提名，经内阁联席会议通过任命，第10名是从法兰西银行职员中以无记名投票方式选举产生，可见其独立性较低。1946年英格兰银行也被收归国有，听命于政府。1959年英国莱德克利夫委员会在其发表的报告中指出：“正像我们所勾画的那样，货币政策不能构想成为一种追求自己独立目标的经济战略，它是一国整体经济政策的一个组成部分，并且也必须如此设计”③。被公认为具有高度独立性的美联储，尽管没有进行国有化，而是走了一条中间路线——其决策机构理事会是一个完全意义上的公共机构，各地区的联邦储备银行却在很大程度上具有私营机构的特征（其股本为私人所有），但这一时期也曾明显地受到外部干预。美国于大萧条时期出台的相关法律，赋予了财政部长调整美联储货币政策的权力，并规定美联储必须配合政府的经济政策，否则其所指定的货币政策将被废止。第二次世界大战期间，美联储牺牲了独立性，同意钉住财政债券的收益曲线，为战争融资提供低利率政策。而直到20世纪70年代中期，美联储的货币政策目标基本上都是以1946年制定的《就业法》为基础，“最大限度的促进就业、提高生产力和购买力”。1975年美国众议员和参议员通过的主要针对货币政策操作的《第133号联合决议》，也表明了国会对于货币政策的干预和影响。
2.中央银行货币政策与金融监管职能的集中和强化
在凯恩斯主义摒弃“货币面纱”观的理论基础上，传统的中央银行货币管理职能也转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，而市场失灵理论和信息经济学的兴起更进一步丰富了银行监管的理论基础。这段时期的银行监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完全为研究的出发点和主要内容，认为自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索，在这些理论的支撑下，20世纪30年代开始了严格而广泛的政府金融监管活动。
第二次世界大战结束以后，各国中央银行逐渐实行了国有化政策，而此时货币政策与银行监管作为政府经济职能的地位已经得以确立，中央银行便无可争议地成为这两大职能的执掌者。英国《1946年银行法》在宣布英格兰银行国有化的同时，也规定了英格兰银行对其他银行具有监管权。这一时期获得民族独立的广大发展中国家则适应潮流，一般都直接由政府出资设立中央银行，并全面负责货币政策与银行监管。
与此同时，中央银行的功能也得到强化。一方面，货币政策目标多元化，即由原来单纯的币值稳定发展为稳定币值、充分就业、经济增长和国际收支平衡四大目标，多数国家允许货币政策在上述目标之间相机抉择（德国是个例外，坚持稳定币值的唯一目标，但被视为“非理性的通货膨胀恐惧症的产物”）；另一方面，货币政策工具进一步完善和发展，间接性的总量调控工具——法定存款准备率、再贴现和公开市场业务——逐步法令化、制度化，此外还出现了一些直接性控制工具，如利率高限、特别存款、信贷分配、道义劝告、窗口指导等，货币政策的针对性增强，中央银行的调控领域得以延伸。在这一过程中，货币政策与银行监管职能统一于中央银行，绝非简单地加总，而是不断相互融合。例如，出于防止银行倒闭和破产对经济造成震荡的目的，中央银行采取集中储备和法定存款准备金制度，这起初是一种银行监管手段，但后来却发展成为重要的货币政策工具。又如，限制商业银行支付的利率，这是1980年以前许多国家的做法，然而这项银行管制手段又可以作为直接性的货币控制工具。此外，这一时期以相机抉择为主要特征的货币政策，也要求中央银行必须及时了解银行部门的流动性状况，从而进行分段决策。可见，货币政策与银行监管职能向中央银行集中并融合发展，是历史发展的必然选择，在20世纪30年代以后的大部分时间里，二者都被包含在中央银行的定义性特征之中。
然而也正是从这一时期开始产生了货币政策与银行监管矛盾的问题。在凯恩斯主义理论的影响下，中央银行为了实现宏观经济政策目标相机抉择地制定和执行货币政策，其政策工具直接作用于银行体系的准备金，并通过私人银行的自利性行为影响可贷资金的供给。而金融监管更加倾向于政府的直接管制，放弃自由银行制度，通过法律法规对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预成为监管的主要内容。这两种作用特点不同的职能集于中央银行一身，在某些情况下就会出现利益冲突等问题。
二、经济自由主义思想的复兴与中央银行体制变革
在许多西方国家，政府长期执行赤字财政政策，并用通货膨胀政策来筹措财政预算，结果造成20世纪70年代和80年代西方国家普遍出现的以高物价、高失业率和低增长为特征的滞胀。而社会主义国家对于计划经济的设想最终也没有成为事实。在经过初期的高速发展后，很快便遭遇到了各种挫折，与发达国家曾一度缩小的差距又逐渐拉大。一些拉美国家和非洲国家，经过一段时期的发展后，于70年代后期开始，特别是80年代出现经济成长的瓶颈。这些国家的政府不但未能发展出市场机制，反而使市场扭曲和市场失灵较以前更为严重。
20世纪70年代末80年代初以来，在许多资本主义国家出现了极不寻常的现象，那就是大批出卖国有企业归私人所有，这种私有化的态势波及之广、影响之大，也是史无前例的。与此同时，新保守主义经济学的自由经济思潮卷土重来，如货币学派、供给学派、理性预期学派等纷纷出现并且影响不断扩大，这些理论被许多国家政府采纳，一时间成为经济政策的潮流所向。如英国的撒切尔政府在十余年间推行自由经济政策，美国的里根总统采纳了供给学派和货币学派的主张，联邦德国则从战后即实行属于新型自由经济主义的社会市场经济政策，它们都曾取得了显著的成就。然而这场经济自由主义的复兴并不是简单地回复古典主义，因为经历了几十年的政府干预经济的实践，人们对市场机制与政府干预各自的优缺点有了更加全面的认识。因此，在政府干预弱化的同时，其干预方式也发生了明显的改变，这些变化对当代中央银行体制产生了直接而深刻的影响。
1.政府干预弱化与中央银行独立性的增强
货币学派的“自然失业率”理论、理性预期学派的政策无效命题、哈耶克的“货币非国家化”主张以及供给学派的“回到萨伊定律”等观点的提出，都对凯恩斯主义指导下的政府干预提出了批判。这些理论使人们对政府干预的态度发生了重大转变，认识到政府扩张经济的政策最终只能导致通货膨胀，物价稳定对于发展经济的重要意义得到空前的重视。在这一背景下，中央银行独立于政府从而坚持稳定物价的唯一目标的做法受到认同，各国政府纷纷改革中央银行的货币政策体制。
值得注意的一个有趣的问题是，作为规则的倡导者，货币学派的经济学家在反对政府干预的同时，却对中央银行独立性进行了严厉的批评。他们认为，能够抵制政治要求的中央银行也能够抵制公众的要求，中央银行的官员通常会特别强调独立性，而这正是他们不想对任何人负责的借口。因此弗里德曼提出，消除货币政策不稳定性的切实可行的最好办法就是冻结基础货币，但这还不够，要彻底消灭相机抉择的推动力还应当废除美联储。而相机抉择的支持者尽管认为政府干预有其合理性，却对中央银行的独立性给予了高度重视。他们认为应该授权中央银行家而不是政府官员来实施相机抉择，享有高度独立性的中央银行能够抵制政府刺激经济增长的短期行为，抵制政治家为争取选票而实施货币扩张的倾向，抵制财政部的低利率融资需求，从而运用专业化的技术手段去追求公众的利益目标。这种对比让我们产生了一个疑问：中央银行的独立性与政府对经济的干预程度之间究竟存在什么关系？
我们首先应当了解理论和现实之间的差距在哪里。倡导规则的理论认为，政府干预经济的相机抉择政策由于存在时间不一致性而具有内在的通货膨胀倾向，这些理论中的一个关键是信息因素。按照理性预期学派的观点，公众能够有效利用一切可获信息，很快形成（总体上）与实际通货膨胀率相一致的理性预期，因此完全抵消了政府的政策效果。那么，无论是长期还是短期，政府旨在降低失业率的经济政策都是无效的；弗里德曼则没有引入信息博弈的概念，其使用的预期也只是适应性预期而非理性预期，因此得出了货币政策短期有效而长期无效的结论。但是，现实中作为博弈双方的中央银行与公众所拥有的信息是不完全的和非对称的，一般说来，中央银行拥有对货币政策目标重点变动和货币需求预测等方面的信息优势，而公众只能通过对过去货币供给和通货膨胀实际的观察，来间接了解政策目标重点的变化。这种信息的非对称性和公众的学习过程，使中央银行过去和当前的货币政策行为能够影响公众当前和未来的通货膨胀预期。因此中央银行可以通过降低当前的通货膨胀来影响并降低公众未来的通货膨胀预期，从而降低未来的通货膨胀。另一方面，信息不对称也使公众面临的通货膨胀不确定性上升，由于公众对货币政策目标的长期变动与货币需求预测和货币供给控制的暂时性误差之间的认识较模糊，使得政府可以利用这种信息优势来刺激经济增长。这说明在非对称信息和理性预期假定下，相机抉择的货币政策对经济的调节仍然是有效的。现实当中，我们也可以看到，尽管货币主义理论曾一度被多个国家宣布作为货币政策的实施依据，但往往是言行不一的。以美国为例，1979年10月美联储宣布它正在降低联邦基金利率目标的重要性，而将货币增长率目标置于更重要的地位，然而实际的结果是：货币增长率的目标每年都在变化，而且3年中有两年都没能维持在建议的货币增长范围内（见表1），所谓的货币主义实验成了一个幌子。许多经济学家认为美联储实际上是为了能够使用必要的严厉措施迅速抑制通货膨胀，并使这一目标获得政治上的可行性④。
政府干预的确在弱化，但是并没有像弗里德曼所建议的那样取消中央银行，也没有真正坚持所谓的单一规则，至于理性预期学派等新保守主义思想的更加极端的主张，则只是停留在书本上的自由市场经济模型当中。在错综复杂的现实世界里，政府的改良性措施似乎总是遵循着中间道路。增强中央银行独立性的体制改革成为世界趋势，这已经表明了经济自由主义思想的渗透作用，政府对待货币政策问题的态度实际上发生了变化，赋予中央银行更大的权力可以看作是政府在货币职能方面的巨大让步。而中央银行的官员们也及时地利用这些理论加强了对政府的抵制，从而为自身争取了更大的独立性。
2.政府干预方式的改革与中央银行透明度的提高
20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题。面对日趋庞大臃肿而又效率低下的政府机构，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位，成为引发政府改革的直接原因。世界各国都在探索如何综合自由市场经济与政府干预的优点，避免“市场失灵”和“政府失灵”。与此同时，经济全球化和新技术革命也使传统的政府行政方式受到了挑战。70年代末80年代初，英国、美国等发达国家都在不同程度上将市场机制引入政府管理，推行所谓“新公共管理”的理念，认为那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。在这一理念的影响下，政府公共行政改革潮流席卷全球。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。
西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入行政合同制度（也称行政契约制度），即政府官员走到“市场”去同商家签订种种合同，将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中。另一方面，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制（即确定组织、个人的具体目标），并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此实现所谓“三E”目标——经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effect）。这种做法也影响到中央银行，新西兰就是第一个使用通货膨胀目标制的国家。1989年《新西兰储备银行法》颁布以后，中央银行的货币政策目标被唯一地确定为物价稳定，1990年财政部代表政府与新西兰储备银行签署了《政策目标协定》。这种安排在一定程度上提高了货币政策的透明度和可靠性。
新技术革命尤其是信息革命也是当代西方政府改革的催化剂。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对迅速变化着的经济作出反应；它打破了长期以来政府对公共信息的垄断；新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。中央银行透明度的提高显然也是政府行政管理方式改变的反映。
3.政府干预范围的调整与中央银行监管职能的分离
由于信用货币制度和大量虚拟金融资产的快速增长，全球经济、金融体系发展呈现出虚拟经济的发展速度和规模远大于实体经济的重要特征。从20世纪80年代初开始，一系列区域性金融危机的相继爆发，在基于部分储备制而建立起来的最后贷款人制度下，面对业务日趋全能化和国际化的银行业，中央银行显得力不从心。政府的救助行动在当代金融危机中的作用也愈加明显。过去，中央银行常常依赖于私有银行业处理金融危机，私有银行业考虑到自身的利益，也愿意助一臂之力。但随着竞争的加剧及金融全球化的到来，私有银行的援助已变得越来越困难甚至几乎是不可能的。跨国银行声称，来自股东、监管者、国内法律的压力阻止其对陷入困境的金融机构进行援救。既然无法说服私有银行参与拯救计划，危机管理又超出了中央银行的能力范围，就只能借助于政府财政资金。
古德哈特和斯哥梅克（Goodhart and Schoen-maker,1995）在对24个国家的研究中发现，这些国家的104例银行危机案例中，只有两例是中央银行单独拯救困难银行，说明中央银行在危机管理中已居于次要的地位。而且从表2中可以看出，存款保险机构和政府是危机银行救助的最主要资金来源，在中央银行不承担银行监管职能（简称分离型）的体制下更是如此，而在中央银行承担监管职能（简称全能型）的体制下则恰好相反。这种情况至少可以说明，在中央银行分离监管职能的体制下，政府和存款保险机构成为危机管理的主要角色。
政府在减少对经济的干预的同时，却又不得不充当危机管理者的角色，这也是导致货币政策与金融监管职能重新分配的内在原因之一。另一方面，将监管职能从中央银行分离有利于提高中央银行的独立性。理由是，中央银行的职能范围越广，其受到政治影响的可能也越大，从而有可能危及到独立的货币政策的制定和实施。在提高中央银行货币政策独立性的同时，将金融监管职能分离出来交给政府部门，这既是对中央银行巨大权力的一种制衡，也是对政府职能范围的一次调整。或者可以说，当今的政府更加重视维护金融安全，充当经济和金融领域的“守夜人”角色。
三、结论与启示
中央银行体制的改革应与政府职能的转变相适应。当代中央银行出现的独立性和透明度增强以及监管职能分离的趋势，反映了政府干预总体上的弱化以及干预方式和干预范围的变化。但我们同样不能忽视，市场经济国家是在经历了较长时期的国家干预实践，中央银行货币政策调控的基础和技术都比较成熟的条件下，出现上述转变的。在我国向社会主义市场经济转轨的过程中，政府经济职能的转变是两个过程的交汇：一是政府不断消解计划经济时期遗留下来的旧职能，以自由化、稳定化为目标重建价格体系等市场机制，从而提高效率，其特点是收缩政府权限。二是政府主导重塑宏观体系的改革，加强政府对经济的干预能力，提高政府的控制力，以解决市场经济体制不成熟、“市场失灵”较多等问题，从而实现高速而持久的长期增长。这两个过程的交汇决定了我国经济体制改革的复杂性。就中央银行而言，货币政策工具和手段的效果与其发挥作用的微观基础密切相关，减少政府干预从而提高独立性和透明度的前提是市场机制的有效运转。因此，我国现阶段还难以建立起类似发达市场经济国家的独立与透明的中央银行。
另外，由计划经济体制向市场经济体制的转型并不是个别国家或地区的事件，而是国际性的、全方位的，它与经济的全球化紧密相连。经济全球化主要包括贸易的自由化、金融全球化以及投资的自由化和生产的国际化，与此相对应，由于转轨国家在转型过程中开放国内市场，实行金融自由化改革，允许国际资本到本国投资，导致转轨国家已经被卷入到贸易自由化的浪潮中，其经济的对外依存度不断提高，同时金融和投资的自由化使得国际资本可以自由进入或退出，这使经济全球化在加速国际资本流动和为转轨国家利用外资提供便利条件的同时，也为金融危机的爆发种下了祸根，一些转轨国家疏于防范和放松金融管制，在金融全球化与其经济的联动和传导机制的作用下，接二连三地发生金融危机，造成了严重后果，因而转轨国家宏观政策的制定以及实施效果往往要更多地取决于国际经济的大环境，联动效应的存在使得经济全球化在促进转轨国家的经济开发，加快他们融入世界经济一体化步伐的同时，也对其国内经济安全带来了严重威胁，这给转轨国家政府职能带来了新的挑战，促使转轨国家加强宏观调控，趋利避害，最大限度地享受经济全球化带来的好处（郭连成，2001）。在这一背景下，我国将银行监管职能从中央银行分离出来交给一个新的政府部门——银监会，不仅体现了政府作为危机管理者职能的加强，同时也为提高中央银行独立性和透明度留下了空间。
注释：
①《马克思恩格斯全集》第25卷，第454页。
②尽管少数国家还允许私人持有部分中央银行的股份（如瑞士、日本、墨西哥），但私人股份的数量和权力受到严格限制，其所有权和投票权已经失去了实质性意义。
③F.Capie,C.Goodhart,S.Fischer,N.Schnadt,The Future of Central Banking,Cambridge University,Press,1994,54.
④（美）劳埃德·B.托马斯：《货币、银行与金融市场》，机械工业出版社1999年版，第350页。
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