清洁生产法的含义与本质辨析，本文主要内容关键词为：清洁生产论文,含义论文,本质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
清洁生产,是相对于传统的污染物末端处理而言的。在联合国环境规划署的大力倡导下,清洁生产已经成为当今世界环境保护的新潮流。
清洁生产涉及环境保护、科学技术、行政管理、经济调控、政策法规等多个方面的重要内容,而清洁生产法是清洁生产战略和政策的定型化、法制化,是将清洁生产付诸实施的重要工具和保障手段。发达国家有关清洁生产的研究工作始于20世纪70年代后期,我国的清洁生产立法活动和相关学术研究则始于20世纪末。其中,对清洁生产法之概念和本质的探讨既是清洁生产法学研究的起点,又是其重要内容之一。
二、清洁生产法含义的界定
清洁生产法的含义是建立在“法”和“清洁生产”这两个基本概念之上的;因此,为了界定清洁生产法的含义,必须首先明确“法”和“清洁生产”的各自含义。
作为由国家制定或认可并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和,“法”有“广义”和“狭义”之分。狭义的法仅指法律,而广义的法包括宪法、法律、法规、规章等各种成文法和不成文法[1]。在本文中,原则上采其广义用法。
“清洁生产”是一个非常“年轻的”概念。经过20余年的发展,它已经从学者的概念开发、企业的个别行为逐步演变为许多国家的战略方针、法律制度,并经由联合国环境规划署的大力倡导而成为一种世界性的潮流。该词的使用虽然频繁而广泛,但迄今为止,尚未形成统一、完整及公认的概念;因此,研究工作中须对“清洁生产”(cleaner production)的内涵和外延加以明确界定。而这种“工作定义”的方法,不仅在法学研究上是必须的,而且在立法中也同样不可或缺的。
就“清洁生产”的概念来看,世界各国有许多相似的提法,如美国称之为“废物最小量化”、“污染预防”或“废物削减技术”;欧洲国家多称之为“少废无废工艺”、“无废生产”;日本一般称之为“无公害技术”;我国以往多称其为“无废少废工艺”,等等。此外,个别学者还有“清洁技术”、“环境友好技术”、“环境优适技术”、“环境无害技术”及“与环境相容技术”等多种含义相近的提法。
从实质意义上看,“清洁生产”的概念最早可追溯到1976年。在是年召开的欧洲共同体“无废工艺和无废生产国际研讨会”上,提出了应当着眼于从根源上避免污染而不是仅注重消除污染所引起的后果这一思想。1979年4月,欧洲共同体理事会宣布推行清洁生产政策。1984年通过的美国《资源保护与回收法———固体及有害废物修正案》明确规定废物最小量化即在可行的部位尽可能地削减和消除有害废物是美国的一项国策。1989年,联合国环境规划署工业与环境规划活动中心(UNEPIE/PAC)在总结了人类社会控制环境污染所经历的“不惜一切代价追求经济增长”、“稀释扩散污染物”和“进行污染物末端处理”三个发展阶段之得失的基础上,首次明确提出了“清洁生产”(cleaner production)这一称谓,并根据联合国环境规划署理事会的决议,制定了《清洁生产计划》,致力于向全世界推行。而在1992年6月召开的“联合国环境与发展大会”上,清洁生产已成为《21世纪议程》所确认的实现可持续发展的关键性因素[2]。
至于“清洁生产”的具体定义,较具代表性的称谓和表述主要有以下几种:(1)在《关于少废、无废工艺和废料利用的宣言》(1979年11月在日内瓦通过)中，“无废工艺”(no-waste technologies)乃是实际运用各种知识、方法和手段，以期在满足人类需求的范围内实现最合理地利用自然资源、能源以及保护环境的目的;(2)1984年,联合国欧洲经济委员会在塔什干召开的国际会议对“无废工艺”作了进一步的界定：“无废工艺”乃是这样一种生产产品的方法(流程、企业、地区—生产综合体)，通过这一方法，所有的原料和能量在“原料资源—生产—消费—二次原料资源”的循环中得到最合理和综合的利用,同时对环境的任何影响都不致破坏其正常功能；(3)美国国家环保局提出了“废物最小量化”(waste minimization)和“污染预防”(pollution prevention)等概念,其中前者是后者的初期表述，且目前多为后者所代替。而“废物最小量化”是指在可行的范围内,减少有害废弃物的产生量或随后进行处理、处置的数量，包括在有害废弃物产生源处进行削减和组织循环两方面的工作。这些工作导致有害废弃物总量与体积的减少，或有害废弃物毒性的降低,或二者兼而有之，从而符合使现在和将来对人类健康及环境的威胁最小化这一目标。“污染预防”是指在可能的最大限度内减少生产厂地所产生的废物量,包括通过源头削减(source reduction)、①提高能源效率、在生产中重复使用所投入的原料以及降低水的消耗量来合理利用资源。常用的两种源头削减方法是改变产品和改进工艺(包括设备与技术更新、工艺与流程更新、产品的重组与设计更新、原材料的替代、促进生产的科学管理以及改善维护、培训或存储控制)。污染预防不包括废物的厂外再生利用、废物处理、废物的浓缩或稀释以及减小其体积或有害性、毒性成份从一种环境介质转移到另一种环境介质中的活动；(4)联合国环境规划署工业与环境规划活动中心(UNEPIE/PAC)认为，“清洁生产”(cleaner production)是指将综合预防的环境战略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和环境的风险。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料和能源,淘汰有毒原材料并在全部排放物和废弃物离开生产过程以前减少它们的数量和毒性。对产品而言,清洁生产策略旨在减少产品在整个生命周期(从原材料提炼到产品的最终处置)中对人类健康和环境的影响。清洁生产不包括末端处理技术,如空气污染控制、废水处理、固体废弃物焚烧或填埋。清洁生产通过应用专门技术、改进工艺技术和改变管理态度来实现；(5)《中国21世纪议程》提出,“清洁生产”是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境的实用生产方法和措施，其实质是一种物耗和能耗最小的人类生产活动的规划和管理,将废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程之中。同时对人体和环境无害的绿色产品的生产亦将随着可持续发展进程的深入而日益成为今后产品生产的主导方向。
上述各种“清洁生产”定义概括了从产品生产到消费的整个过程中,为减少风险所应采取的具体措施，总体上侧重于企业层次。而一般认为,实现企业(包括两个或两个以上相关企业组成的企业群)清洁生产的途径主要包括以下几个方面：(1)通过资源的综合勘探、评价、开发与利用，使原材料尽可能地转化为产品而非废料；(2)改革能源、原材料和工艺设备；(3)组织厂内的物料循环；(4)企业环境管理从侧重于污染物末端处理向污染全过程控制倾斜,建立ISO14000环境管理体系等；(5)改革产品体系,实行生态设计、绿色设计或环境设计；(6)实行必要的污染物“末端处理”；(7)组织厂外的物料循环,进行区域内的清洁生产[3]。
基于此，并结合《21世纪议程》的有关表述以及工业部门是最主要的污染源这一事实，可以对工业企业清洁生产所包含的基本内容作如下概括：(1)清洁的能源,包括常规能源的清洁利用,各种节能技术，可再生能源的利用以及新能源的开发利用等；(2)清洁的生产过程,包括尽量少用或不用有毒有害的原材料、添加剂,努力实现中间产品的无毒无害化，减少或消除生产过程中的各种危险性因素，采用少废、无废的工艺以及高效节能的设备，实行物料的厂内和/或厂外再循环,完善生产管理等；(3)清洁的产品,包括节约原材料和能源、少用稀缺资源或利用二次资源作原料，在使用过程中和使用后不含危害人体健康和生态环境的因素，易于回收、再利用和再生，包装、功能及使用寿命合理，报废后容易降解或处理等。
综上所述，可以进一步对“清洁生产”概念作如下界定:所谓清洁生产,就是将综合预防的环境战略持续地应用于工业企业的能源利用、生产过程和产品设计中,提高资源和能源的利用率,减少污染物的产生量、排放量和危害性,以降低对人类和环境的风险。简言之,就是在工业活动中使用更少的自然资源,产生更少的废物,而不是在废物产生和污染物排放后再加以处理和处置。
清洁生产在本质上是一种同时具有技术可行性与经济合理性、富有生态效率(eco-efficiency)②的工业生产新模式,是实现工业生态化即按照生态原则组织工业生产、实现物料闭合循环的核心内容。它是相对于污染物“末端处理”这一传统的环境保护方式而言的,而且从其自身的内容来看也是一个相对概念———其所包含的清洁能源、清洁生产过程以及清洁产品都是和现有的能源、生产过程和产品比较而言的。由此可见,企业实行清洁生产是一个不断完善的过程,也是一个将环境保护与经济发展有机地结合起来、统一起来的过程。从工业企业的总体来看,清洁生产体现了环境效益与经济效益“双赢”战略(win-win strategy)的要求,是实现工业可持续发展的关键因素和必由之路,与把环境保护与经济发展割裂开来,甚至对立起来的“先污染,后治理”的传统发展模式存在着根本性的区别。
实际上,清洁生产的产生和发展有其深刻的经济与社会根源。在严重的环境危机和日渐严格的环境标准下,人们经过长时间的实践和探索,终于认识到靠污染环境获取经济的发展已经成为明日黄花。当前经济发展的最大获益领域之一就是从被动治理废物的末端处理向前位移到主动减少废物的产生,即污染预防会带来经济上及其他方面的利益(pollution prevention pays)。③20世纪80年代后期以来,靠清洁生产、维护环境去取得经济效益已经成为人们的共识和追求的目标,政府的法律和政策随之调整,许多公司也为了满足来自政府、消费者、供应商、消费者团体、环保组织、银行、保险公司等各方的环境保护与生态效率要求而急于在产品设计、原材料和供应商的选择、生产商承担废物责任、污染物排放等各个方面改善其环境表现[4]。
重经济增长、轻环境保护的“先污染,后治理”的传统发展模式所对应的环境保护策略主要是事后反应性的、被动进行的污染物排放限制和末端处理,清洁生产所对应的环境保护策略主要是事先预防性的、主动进行的废物减量化、资源化、低害化、无害化,甚至无废物化。而从宏观管理与依法治国的角度言,环境保护策略的实施依赖于法律法规的确认和保障,依赖于法律化的行政强制手段、经济刺激手段、必要的民事与刑事制裁手段以及环境宣传、教育、合作、交流等的有机配合。
针对事后反应性的污染物排放限制和末端处理而采取的环境管理对策主要是以“管道末端技术”(end-of-pipe technologies)为基础、以“命令和控制”(command and control)为主体的直接法规管制,即制定和实施以行政强制措施为基本内容的污染控制法律法规。这种环境管理模式是在20世纪50、60年代以后全球范围内环境公害严重泛滥的特殊背景下,随着各国大量制定和实施以工业污染控制为主要目标的环境法律法规而得以确立的,具有技术性、严格性和强制性等突出特点,即工业污染源必须遵守有关污染控制的法律法规,否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。由于它基于当时环境污染状况的严峻性以及应当迅速、确定地抑制环境污染的现实需要而采取了“限制排放”和“技术强制”(technology-forcing)等强硬手段,要求工矿企业必须通过依法采用必要的末端污染控制技术等方法在限定的时间内达到法律法规所确定的污染物排放限额标准[5],因此,具有明显的“应急性”的色彩,也有人称之为“救火”(fire fighting)的办法[6]。
美国是采用直接法规管制模式国家的典型,其“命令和控制”措施可以概括如下:确立法律法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。而在当时“先产生污染物,再加以限制和治理”的立法思维模式之下,污染物排放的限值大都是基于不同类型的污染物末端处理技术而制定的。
一般说来,制定公共政策与法律法规时所应遵循的一个重要标准是:因该政策与法律法规的实施而受损的人数最少,受益的人数最多,且只有在最极端的情况下才有必要使用严厉苛刻的控制[7]。申言之,在市场经济条件下,政府公共权力为保护公共利益而干预企业活动等私领域时,应当依法进行,且应当尽可能地维护企业的私人利益④和经济自由,减小对企业造成的不利影响的范围和程度,尽量实现社会公正与经济效率之间的有机平衡。具体到环境保护来看,“直接控制”乃是公共权力基于环境管制法律法规标准和许可证等法律工具对私领域特别是“点源”污染的强行介入,属于强制性的权力手段,集中体现了保护人类生命健康等非经济性、非市场化的公共利益的要求,而相对“忽视”甚至“牺牲”个别受控企业(污染源)的经济自由和财产利益。与此同时,污染物排放标准以及排污许可证、区划许可证等作为公共权力可以对企业的经济活动、私人权利进行直接干预的合法范围的直接依据和主要界线,不仅应当最大限度地捍卫公共利益,而且还应当尽可能地维护企业的经济自由,以便合理兼顾社会公平与经济效率两方面的利益。这也就是发达国家传统的污染控制法律法规大都将对污染物进行直接强制的范围集中在生产活动与自然环境的交界面上,即要求企业依法采用必要的污染控制技术,在“管道末端”(end-of-pipe)处理和处置废物,除放射性物质、有毒有害化学品、重金属等社会危害性极大的种类有限的污染物质外,通常不对企业内部与污染物的产生有关的生产过程进行直接行政控制的根本原因。⑤
以污染物排放限制为主要内容的传统的直接法规管制措施暴露出许多严重的弊端,如过于强调污染物的“末端处理”,限制了企业为达标而采取清洁生产措施的自由,不利于刺激技术创新和企业在达标后进一步改善其环境表现(environmental performances),不利于预防性原则的实现,从而强化了经济活动与环境保护的脱节状态;经济代价巨大、效率不高,等等。不难理解,以该措施为核心手段的传统的污染控制模式在相当程度上违背了“可持续发展”战略的要求,因而招致许多批评,并激发了人们对污染预防、清洁生产以及环境经济手段等新模式、新策略的广泛期待与热情。⑥
事先预防性的废物减量化、资源化、低害化、无害化甚至无废物化等清洁生产政策的落实,除了市场、社会的基础性影响外,还需要政府对工业企业的引导、促进甚至强迫,所对应的环境管理措施主要是以市场机制为基础的环境经济手段,即“间接调控”。这种“间接调控”总体上属于政府为实现改善环境质量之目的而进行的一种宏观经济调控,能够兼顾经济发展与环境资源保护的需要,有利于清洁生产和可持续发展的实现。此外,环境信息公开、行政指导、自愿协议以及必要的行政强制措施等政策和法律手段也是推进工业企业清洁生产的有益工具。
从理论上言,在可持续发展的旗帜下,“清洁生产”和污染物“末端处理”都是实现既定的环境保护目标的可能途径。企业为了达到环境法律法规所确定的污染控制目标,可以根据自身经济利益的合理性以及法律法规的要求等情况选择其中一种途径或者混合使用之。而政府可以选择使用的调控手段主要包括命令和控制手段、环境经济手段以及“混合手段”(即将多种环境法律与政策手段结合起来加以运用)。一般说来,通过命令和控制手段实现法定环境目标的总体成本较高,而通过经济手段实现法定环境目标所需的总体成本较小。同时,在采用经济手段控制污染时,环境管理机构无需像采用命令和控制手段时那样收集和整理每一家污染源达到法定目标所需守法成本的详细信息,可以降低行政管理成本[8]。但在环境污染非常严重、急迫并需要立即采取行动缓解危害的情况下,通常应当选用管制方法和末端污染处理方法,而不应强调具有成本有效性的环境经济手段的运用[9]。这一点已经为历史的经验所证实:在发达国家环境保护与经济发展长期脱节的“先污染,后治理”的传统发展模式下,20世纪50、60年代以来,随着环境危害的累积效应开始大规模爆发,环境公害严重泛滥,加强对人体健康等非经济性的公共利益的保护显得尤为迫切。相对于强调经济效率与环境效益双重目标的统一、污染控制效果的确定性较差、产生效果所需时间较长、明显缓不济急的非强制性的环境经济手段、间接调控而言,强调环境效益优先且控制效果的确定性较好的强制性的污染物排放限制、技术强制和末端处理等措施更能适应当时环境上危急情势的需要,基本上成了可供选择的迅速、有效、确定地缓和现有环境危机、实现既定污染控制目标的首选途径甚至唯一途径,发达诸国传统的污染控制法也普遍对此加以确认和保障,具有明显的“应急性”的特点。对此,有学者以日本采取命令与控制措施对付其一度非常严重的环境公害为例,作了如下精辟解释:“日本经验最明确的一点是,一旦政府的着重点与环境要求相符,许多政策可以通过有效的命令与控制体系在一个较短的时间内执行下去。虽然政府更多地使用经济手段,可能更加经济有效地达到同样的环境改善水平,但是这种方法当时在政治上也许不可行”[10]。
对于环境质量已经明显好转、企业排污行为已经符合环境法律法规所规定的强制性标准和要求的发达国家以及正在致力于实现工业化的发展中国家来说,环境上的危急情势已经得到有效控制、基本被消除或尚不突出,“应急”不再是其污染控制法的首要目标。在此情况下,吸取发达国家过去的经验教训,应当将环境保护与经济发展紧密地结合起来,将行政管制与经济刺激、环境信息公开、行政指导、行政合同等手段有机地结合起来,力争使清洁生产成为实现既定环境目标以及更高环境目标的首选途径,使污染物“末端处理”降格为对清洁生产的必要补充,从而避免继续走“先污染,后治理”的老路,更好地兼顾环境效益与经济效益,促进经济社会的可持续发展。
就实现环境目标的政策与法律手段而言,无论是在污染物“末端处理”阶段还是在“清洁生产”阶段,“命令和控制”措施都是保护环境资源的首要的基础性的手段,经济手段则具有辅助性、补充性和相对次要的地位。尽管如此,人们普遍认为,与旨在实现“达标排放”、较为僵硬的“命令和控制”手段相比,经济手段等间接措施更具灵活性和效率,能够为技术革新提供持续不断的压力和刺激,有利于企业根据既定的污染控制目标、自身的具体情况以及经济利益灵活地选择有利于环境保护的生产经营方式,有利于促进企业主动、自愿地实施清洁生产,从而能够兼顾企业经济自由、经济效益与社会环境目标,因此应当得到大力强化(从而与命令和控制等手段结合起来构成“混合体系”),而在不存在对人体健康的严重危害等环境上危急情势或特殊情势的正常情况下,尤其如此[11]。
总之,“清洁生产”是相对于污染物“末端处理”而言的,且并不排斥必要的“末端处理”。从理论上看,在可持续发展的大背景下,基于严格的污染物排放标准以及排污许可证等行政控制工具,广义“污染控制”的主体应当包含企业进行“清洁生产”和“末端处理”两种可能的实施途径,且应以“清洁生产”为首选途径,以污染物“末端处理”为必要补充。相应地,广义的污染控制法的主体应当包含清洁生产法和以污染物排放标准、排污许可证以及必要的“末端处理”为基本内容的狭义的污染控制法两个部分。⑦而发达国家过去的污染控制法总体上乃是建立在经济与环境脱节的基础上和“先污染,后治理”的被动模式上,基本上以“排放限制”、“技术强制”和“末端处理”为首选的甚至唯一的实施途径,属于狭义的、传统的污染控制法。至于企业的清洁生产活动,除了须具备经济、技术等方面的必要条件外,还需要政府的大力引导、促进甚至强迫,而此类政府引导、促进甚至强迫企业从事清洁生产的行为属于市场经济法律调控的有机组成部分,必须建立在法律规定的基础上,得到有关清洁生产法律规范的确认和保障。⑧由此可以说,“清洁生产法”是与狭义的、传统的污染控制法相对应的,是以确认并规范政府引导、促进甚至迫使工业企业实施清洁生产(即开发利用清洁的能源,通过清洁的生产过程,制造出清洁的产品,在进行必要的污染物“末端处理”之前实现工业废物减量化、资源化、低害无害化甚至无废物化)为基本目标的经济调节、环境信息公开、行政指导、行政合同以及行政强制等法律规范的总和,是广义污染控制法中重要的组成部分。
三、清洁生产法的本质
所谓清洁生产法的本质,是指清洁生产法本身所固有的、决定其性质、面貌和发展状况的根本属性。
根据马克思主义法学的观点,在揭示法律的本质时,既要从阶级根源上进行发掘,又要深入到社会共同利益的层次上进行发掘,最终还应归结到物质生活条件这一决定性的因素上去。基于此,则法律在本质上不过是由特定的物质生活条件所制约的阶级性与社会性的统一,法律的阶级性、社会性与物质制约性内在地、有机地联系在一起。而此处所谓的“物质生活条件”,是指与人类生存相关的自然环境、人口和物质生活资料的生产方式。其中,物质生活资料的生产方式通常是决定性的因素[12]。
具体到包括污染控制法在内的现代意义上的环境法而言,虽然不能否认其具有某种程度的阶级性,但其产生的根源不是阶级矛盾,而是人与自然界之间的矛盾;其基本目的在于通过调整人与人之间的关系来防止环境污染和生态破坏,并进而协调人与自然界之间的关系,保护人体健康,促进经济社会可持续发展,从而最大限度地维护人类生存与发展的权益,实现环境效益、经济效益和社会效益的和谐统一。这就决定了环境法具有强烈的社会性和科学技术性,不仅在一定程度上受制于经济与社会规律,而且更主要、更根本的是受生态学等自然规律的制约。在社会规律、经济规律与自然规律不一致的情况下,最终起决定作用的是自然规律,而不是阶级意志和阶级利益[13]。
至于清洁生产法,因其包含于广义的污染控制法之中,显然属于环境法的有机组成部分之一,不仅具有环境法的一般属性,而且也具有自己的特殊之处:传统污染控制法中的污染物“末端处理”乃是建立在“先污染,后治理”的基础之上,显系将经济发展与环境保护分割开来、对立起来,违背了可持续发展的要求;清洁生产法中的废物减量化、资源化、低害无害化甚至无废物化则是基于生态规律、经济规律、社会规律和谐与共的要求,将环境保护与经济发展有机地结合起来,从工业企业的总体来看,不仅直接体现了环境效益与经济效益的统一和“双赢”,也同样符合社会效益的要求,从而成为实现工业可持续发展的关键因素和必由之路。
实际上,清洁生产法不仅是广义污染控制法的有机组成部分之一,而且同时也是经济法的有机组成部分之一,大体上相当于污染控制法与经济法之间的交叉领域。这需要从经济法、社会法以及污染控制法的产生与发展背景加以说明。
众所周知,市民社会与政治国家的分立乃是近现代以来的基本事实,资本主义诸国的政治、经济、社会与法律制度均建立在这一基本事实之上。而人类文明的发展历史,不过是经济、社会与政治、法律等交织相伴的互动过程。
就西方国家而言,人类社会自17、18世纪起迈入了一个新时期。仅就经济活动和政府之间的关系而论,在资本主义发展初期的自由竞争阶段,亚当·斯密的经济自由主义学说成为各国经济政策的支柱,经济活动乃基于价值规律,通过市场这只“看不见的手”(invisible hand)的自发调节作用而进行,政府对社会与经济秩序的形成,并无积极作用,而是凌驾于市民社会之上,充当民事纠纷的“仲裁人”、“公断人”,其消极地位和角色如同“午夜巡逻的更夫”或“守夜人”[14]。人们认为“‘干涉最少的政府,是最好的政府’,国家权力以不干预私法关系的形成为最高原则”[15]。
在此情势下,以传统民法、行政法和刑法为主体的近代法律体系开始形成。其中,民法作为规定和调整民间私人生活关系的基本规范,是社会与经济状况在法律上的反映和产物。于是个人主义成了近代民法的指导思想,民事主体的平等性和互换性成了近代民法的基石,私法自治(也称契约自由)成了近代民法最根本的原则,并且该原则与所有权绝对、自己责任(也称过失责任),共同构成近代民法的三大支柱性原则[16]。
19世纪末以后,自由竞争的资本主义发展到了垄断的资本主义阶段,社会经济生活开始发生深刻的变化。除了市场垄断、经济危机和失业等经济问题外,公司、企业的大型化和高科技化还使得作为近代民法存在基础的民事主体的平等性和互换性丧失,出现了企业主与劳动者之间的对立、生产者与消费者之间的对立以及工业事故、交通事故、产品瑕疵致害、环境污染公害等一系列严重的社会问题。
为了振衰除弊,各国在实践和理论上纷纷作出调整。在经济方面,凯恩斯经济学说取代了亚当·斯密的经济自由主义学说而成为当时资本主义国家的官方经济学。各国政府均把凯恩斯的理论作为制定其经济政策的依据,从自由放任主义转到国家干预经济的轨道上来,通过政府这只“看得见的手”(visible hand)矫正市场自身固有的缺陷。在国家、行政和社会方面,福利国家(或称社会国家)、积极行政的理论相继出现,要求国家发挥积极功能,加强调整个人主义、自由主义的弊端,解决各种社会问题,推行社会安全制度,保障公民的平等、自由、安全、发展,促进公共福利和人民生活的改善[17]。政府为了振兴经济,防止经济地位的滥用,保护经济上的弱者,控制环境污染,扩大对国民的服务,遂逐渐通过国家公权力的作用,介入私领域,加强对私法关系的监督、干预。在民法的内部,虽然私法自治、私的所有权和过失责任仍然是现代民法的基本原则,但这些指导原理本身也发生了重大的改变,私法自治的限制(尤其是契约的定型化)、所有权的限制和无过失责任、社会责任的兴起,即为其最明显的表现;在民法的外部,有关经济、劳工、社会保障、消费者权益保护、污染控制等的立法体系,以公法的性质和面目出现,修正了传统民法的理论体系。
可见,企业的经济自由、所有权的行使并不是无限制的,而是应当处在福利国家、生态环境和总体经济因素之要求这三重界限的限制之中,应当同时兼顾社会、环境与经济等多方面的公共利益。为了公共利益,立法者可以不受阻碍地对经济与社会活动进行适当控制、引导并给予保障[18]。而经济法、社会法和污染控制法就是适应公共权力介入私领域并应对相应的政府活动加以适当规范制约的现实需要而产生和发展起来的分别与政府干预经济、服务社会、控制污染相对应的基本法律形式。
作为“确认和规范政府适当干预经济之法”,现代意义上的经济法所对应的“政府干预经济”乃建立在市场运作的基础之上,系政府主要基于经济上公共利益的需要,针对市场机制的缺陷和不足而进行适当的第二次性、补充性、辅助性的经济调控,以维护正常的市场竞争秩序、宏观上的供求平衡和经济结构优化、经济长期稳定增长以及充分就业等为基本目标。而社会法所对应的“政府服务社会”,系政府针对市场机制完全失灵、根本不存在市场运作可能性的领域,如安全和健康保护等,主动进行社会控制或保护性控制,通过公共权力的运作直接或间接为市民社会提供非经济形态、非市场化的公共利益,特别是保障消费者、劳工、污染受害者等相对于企业而言的社会弱势群体的生命健康,促进实质意义上的公平正义之实现。至于污染控制法所对应的“政府控制污染”,乃是建立在政府应对在市场自发运作条件下出现的导致环境污染灾难的“外部不经济性”或“市场缺陷”、“市场失灵”进行矫正或克服,并应在污染控制中承担首要责任的基础之上,系政府针对整个经济生活领域、社会生活领域中有关环境污染的行为而进行的干预活动,现实世界中并不存在与经济生活领域、社会生活领域分离和并行的专门的、独立的“污染控制领域”。而政府控制污染的重要内容,就是在微观上对个别工业企业所有权行使过程中不利于环境的方面以及在宏观上对整个经济自发性、盲目性发展所造成的环境污染现象依法进行适当禁止、限制或矫正,保护污染受害者和生态系统的平衡,促使人类社会从牺牲环境利益的传统发展模式转变为环境与经济协调共进的可持续发展模式。其中既有针对“管道末端”的污染等市场完全失灵现象的直接控制和污染物“末端处理”,也有针对在工业生产全过程中实现废物最小量化等市场缺陷和不足现象所进行的经济调控。此外,针对污染控制领域的“政府失灵”,如政府故意或过失违反污染控制法律法规,在决策中忽视适当的环境利益或放任企业污染环境的行为等,污染控制法还应规定公众参与等“社会制衡”法律机制,加强对公共权力的监督与制约。而从具体的利益类型来看,污染控制法所关注和维护的环境公共利益既包括今世后代人的生命健康、环境舒适性、环境美学价值、代际公平、环境伦理价值、生态平衡状态等非经济形态、非市场化的公共利益,又包括经济上的公共利益,如建立在生态平衡、良好的环境生产力之上的长期、整体的经济发展和最大化的经济利益等。换言之,环境公共利益是建立在环境保护基础之上的长期性、整体性的非经济形态的社会利益与长期性、整体性的经济利益的混合体,是通过污染控制对短期性、局部性的私人利益和政府利益进行整合的结果,是包括企业、公众、政府在内的多数人的最大化的长期的共同利益。
综上可见,污染控制法实质上乃是最终体现生态规律的客观要求、以维护环境公益为主要目的的那部分社会法、经济法之和。⑨它虽与社会法、经济法密切关联,但又基于生态规律、环境公共利益这一显著的标准而容易与一般意义上的社会法、经济法区别开来。
总之,在现代可持续发展思想之下,环境保护要求政府在作出所有重大决定时都将生态因素考虑进去,使整个国家权力的行使能够有机地结合起来,实现环境效益、经济效益与社会效益的统一,而不应将环境保护与政府的经济调控、社会控制分割开来。政府的中心任务,就是以经济活动不超过生态环境可以承受的限度为最高准则,协调各种环境利益、经济利益和社会利益之间的冲突。而污染控制法就是最终体现生态规律的要求,以维护环境公共利益为主要目的的那部分社会法、经济法之和,清洁生产法在总体上又相当于污染控制法与经济法之间相互交叉、相互重叠的领域,属于环境经济法,即旨在通过政府经济调控实现工业企业废物减量化、资源化、低害无害化甚至无废物化的工业污染预防法。由此可见,清洁生产法在本质上不过是基于生态规律、经济规律和社会规律的共同要求,为实现环境效益、经济效益与社会效益的和谐统一而确认和规范政府积极主动地、适当地干预经济领域,通过经济调控影响工业企业污染预防、清洁生产行为的环境经济法。
注释：
①源头削减是指在进行再生利用、处理和处置之前,减少流入或释放到环境中的任何有害物质、污染物或其组分的数量,减少这些有害物质、污染物或其组分对公共健康和环境的危害。
②所谓“生态效率”,是指在最大限度地取得经济效益和社会进步的同时,将对自然环境的影响降低到最小程度。
③早在1974年,美国著名的私人企业3M公司就提出了“3P(pollutionpreventionpays)计划”,其意义是“通过污染预防可以获得多个方面的利益”,其基本观念可归纳为:污染物质仅是未被利用的原材料,“污染物质”加上“创新技术”就可以变为“有价值的资源”。
④私人利益,或称个人利益,系指自然人和法人的个别利益、具体利益,与“民间利益”相当,而与政府利益、(政治)国家利益相对。公共利益既不是私人利益的简单相加,也不等同于国家利益、政府利益,而是建立在对私人利益、国家利益的合理维护与适当限制、整合基础之上的综合性结果,是指社会或国家占绝对地位的大多数人的集体利益、共同利益,除单一性公益外,多为内容极为广泛、层次多种多样的复合性公益:过去以经济公益为重点,而目前的需求已趋向多重化,其争执内容不仅表现为不同性质的需求如经济利益、社会利益或环境利益等,而且可能表现为同一性质利益中的不同选择。
⑤一般说来,环境管制法律法规通常涉及以下几个方面的内容:(1)针对原材料、添加剂和燃料,可以规定有关的使用数量、使用方式或禁止使用之;(2)针对生产场所,规定禁止或限制在某些地区设立特定类型的工业企业;(3)针对生产过程,可以根据不同的技术标准,要求采用革新技术、最佳可得技术或者传统技术;(4)针对产品和污染物,规定产品标准特别是物耗、能耗和有毒有害物质含量标准、产品的生产限额、禁止生产某些产品、生产商的废旧产品回收和处置义务以及污染物排放标准、额度、方式,等等。从历史发展的角度看,美国等发达国家的污染控制法先后经历了“排放物管制”(如要求采用废水处理技术)和“生产过程管制”(如要求采用循环使用CFCs等物质的、与生产过程一体化的清洁技术)两个阶段,目前正在向“产品管制”和“污染全过程控制”(如要求采用有毒原料替代技术、改变产品设计、生产商对其产品承担废旧品回收义务等)阶段转变。从总体上看,传统污染控制法律法规的主导思想和措施是:在污染物已经产生且尚未排放到自然环境中之时,对其进行事后反应性的、补救性的和强制性的“管道末端”处理和处置。(参见Joseph Fiksel.Design for Environmentcreating eco-efficient Products and Processes[M].New YorkMcGraw-Hill.1996.428-430.)
⑥20世纪80年代末期以来,人们已经普遍认识到,将政府的经济政策与环境政策有机地结合起来是确保经济政策与环境政策产生更大、更长远的经济效益和社会效益、实现可持续发展的有效途径。实现这种结合的重要方法之一,就是通过实施税收和可交易的许可证等环境经济手段,更广泛和更一致地利用市场的力量。这一方法已经得到了各国尤其是OECD成员国的普遍支持和积极运用。(经济合作与发展组织 税收与环境:互补性政策[M].张山岭,等译 北京:中国环境科学出版社,1996.4-5.)
⑦环境法也有“广义”与“狭义”之分。一般说来,广义的环境法乃是有关环境污染防治、自然资源和生态保护的法律规范的总和,而狭义的环境法则仅指污染控制法。
⑧市场经济是法制经济,现代市场经济的建立和顺利运行都离不开国家的法律调控。而所谓市场经济的法律调控,就是指国家通过法律的形式,确定从事市场经济活动的主体(包括政府、企事业单位、社会公众等)的行为规范,以引导、促进或强制等方式保障其在法律规定的范围内从事管理、生产经营等活动,使各种市场经济主体的活动符合国家预先为之设定的一般行为模式、共同行为准则。
⑨环境法学者多强调环境法具有社会公益性,也有学者直接称其为社会法(吕忠梅.论环境法的本质[J] 法商研究,1997,(6):15-16)。笔者认为,以污染物“末端处理”为基本内容的传统的污染控制法为适应当时环境公害泛滥的严峻现实,更加关注对社会公众(相对于污染企业而言处于弱势地位的污染受害人)生命健康的及时保护,将环境问题视为与经济发展截然分开的社会问题,强调基于末端处理技术对污染物排放采取严厉的直接行政控制措施,强化了自身的社会法色彩,在此意义上称其为“社会法”应无不妥。而在现代可持续发展的旗帜下,一方面,人们普遍认识到经济发展与环境保护应当紧密结合起来,环境问题既有社会问题的性质也有经济问题的性质,另一方面,各国尤其是发达国家的环境公害基本上得到有效遏制,污染控制法不必再承担“扑灭火灾”的应急任务。在此情形下,除了针对有毒化学品、重金属、放射性物质等严重危害公众生命健康的污染物实行严格的直接控制外,大都可以将经济调节等间接调控措施与必要的直接控制措施有机结合起来,通过社会控制与经济调节手段的配合使用,实现污染物末端处理与清洁生产的有机结合,在尽量尊重企业经济自由的条件下达到既定的环境保护与改善目标,兼顾社会利益(主要是公众生命健康安全)与整体经济利益,使得污染控制法总体上兼有社会法和经济法的色彩,因而过于强调污染控制法的社会法性质似有偏颇。
标签：清洁生产论文; 可持续发展论文; 环境经济论文; 企业经济论文; 过程控制论文; 企业环境论文; 控制环境论文; 环境保护措施论文; 环境保护论文; 有机产品论文; 产品概念论文; 中国资源论文; 环境污染论文; 法律论文;