联合国改革努力的历史发展，本文主要内容关键词为：努力论文,联合国改革论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从联合国建立之日起，联合国改革的问题就被提上了议事日程，而且处于不断发展变化之中，在当前甚至成为全球关注的焦点。为了理解联合国改革的未来走向，我们有必要回顾联合国改革的历史发展，探讨各种不同的立场和态度，从而为联合国改革规划可能的前景。
“联合国改革”概念有多种含义，对这一名词的使用依公众对世界组织的态度而变化。从为数众多的改革讨论中，我们可以区别出三种改革方案：（1）修正秘书处的结构，也即改变组织架构，裁汰冗余，削减职位数量，尤其是高级职位的数量。（2）确定优先事务，也即废止过时的计划，以将资源集中用在最重要的计划上。联合国系统更好的协调的观念可以与这种做法结合起来。（3）重新确立政府间机制，以使其更有效或更能代表国际社会。在第三种改革方案中，又有两种不同的观点：其一，不改革《联合国宪章》的重组，例如，增加或减少各种委员会的成员数量，创建新的委员会或整合现有委员会，使整个政府问机制运行流畅，以此来“振兴联合国经济与社会理事会”。其二，重组主要机构，也即安理会、经社理事会、联合国大会，这意味着《宪章》的改革。联合国贸易与发展会议的改革（不意味着《宪章》的修改）可以归入此类，因为关于该组织的存在问题是禁忌的话题。
一些人认为联合国的效率是一种管理问题，他们通常把“联合国改革”定义为上述方案中的第1条、第2条和第3条的第1点。这种观点代表了长期以来而且现在仍然是美国人和更广义的北方国家（包括东方和西方）对这个问题的理解。发展中国家的代表虽然赞同北方国家的部分理解，但普遍坚持扩大各委员会的成员国数量，包括经社理事会和安理会。它们已经两次成功地修改了《宪章》：将安全理事会的成员数量从11个扩大到15个；将经社理事会成员数量从18个扩大到27个，之后又扩大到54个。最后，一些人建议对《宪章》进行部分或全部重构，他们采用的是第3条第2点的含义，比如减少经社理事会的成员数量，合并经社理事会和贸发会议，创建“经济安全理事会”，改变联合国与其专门机构的关系，或者扩大安全理事会常任理事国的数量。德国和日本从1992年左右就开始积极倡导最后一点。
为了正确理解联合国改革努力的历史发展，一些初步的评论是必要的。联合国最重要的变化之一是1956年应雷斯特·皮尔森（Lester Pearson）和达格·哈马舍尔德的倡议在安全领域创立维和部队（蓝盔）所产生的结果，这是未触及《宪章》而对联合国进行的一项重大改革。但改革一词从未用在与此相关的问题上。
完全执行《宪章》条款也从未被看作是一种改革。比如，第43条规定了向安理会选派军队的“特别协定”（special agreements）；第47条赋予军事参谋团（Military Staff Committee）重要责任。正如布特罗斯·加利秘书长所提议的，任何对这些条款的执行都将代表联合国自1945年开始运作以来的一次重要改革。但是这种提议被描述为“振兴”而非“改革”。
我们正在见证联合国改革观念的缓慢但又具有根本性的变化。自联合国创始以来（甚至自从国际联盟成立以来），对世界组织的改革的理解就一直是（鲜有例外）第1条、第2条和第3条第1点的混合。自1985年以来，第3条第2点的含义，也即联合国应进行一次更重要的重组以及应修改《宪章》的观点，不断普及开来。
一、联合国改革的传统观念
主要的世界组织自其建立伊始便定期地接受检验，研究、改革计划、重组行动是它们日程中的永久项目。
1.国际联盟 在1919年成立的国际联盟中，持续调整政治性国际组织结构的需要从一开始就得到认可。最后一次关于国联改革的研究很有名，这或许与其结论公布的日期有关。1939年，由澳大利亚人斯坦利·布鲁斯（Stanley Bruce）担任主席的专家组完成了国联改革报告。该报告建议创立一个关于经济和社会问题的中央委员会，其任务就是指导和控制原先由理事会和联合国大会从事的“技术活动”。该报告设想非国联成员的国家能参与其中，并由多数进行决策。这个大胆的改革计划——六年后被证明是《宪章》中经济与社会理事会构想的起源——是持续贯穿国联存在时期的各种反应的结果：1920年9月至10月的布鲁塞尔会议，副秘书长让·莫内为筹建经济与金融委员会所做的准备，1927年的日内瓦经济会议，1936年二十八国委员会的工作。
2.联合国的最初40年 就联合国而言，若逐一列举所有审查诸如工作方法、财政困难、人事政策、工资、预算、方案、经济和社会计划、分权化、协调、秘书处的结构、政府间机制的功能以及结果评估等问题的政府间委员会和专家组，就过于注重细节了。
此类改革联合国的倡议分为两个明显的阶段：第一阶段一直持续到20世纪60年代中期，对反思和变化的倡导主要来自秘书长，他提议联合国大会应该建立委员会以帮助他完成任务：比如，由特里格夫·赖伊于1954年任命的三人专家组，1957年的工资调查委员会，1960年联合国大会批准的帮助达格·哈马舍尔德确定秘书处结构的八人专家组。由尧姆·乔治·彼克特（Guillaume Georges Picot）任主席的八人专家组认真考虑并拒绝了赫鲁晓夫关于成立由三个秘书长组成的“三驾马车”（troika）的建议。第二个阶段始于哈马舍尔德去世几年后。自此以后，由国家提出倡议、反思和改革的进程变成一个持久的功能。从那时起，关于改革的委员会和调查的数量呈指数增长。1966年，因苏联和法国拒绝支付联合国刚果行动（ONUC）的费用份额而导致了一场金融危机，结果14国委员会的一份报告提出了关于规划、设计、监控、评估、预算陈述、经济和社会计划等等问题的措施。1969年一项关于联合国发展系统能力的报告完成，该报告主要是针对联合国开发计划署（UNDP）的。1975年一个专家组（25人）关于联合国系统结构的报告建议创设一个发展总干事的职位，起扩大方案和协调委员会的作用。最后，贯穿整个这段时期，由各种特别委员会所做的大量其他研究涉及财政形势和行政问题。
1968年联合调查组开始考虑如何改进联合国系统所有机构的功能，这是一项永无止境的任务。在其最初的20年，联合调查组发表了200多份报告，涉及这些组织的行政、财政和结构方面的活动。联合调查组确保了许多改革建议的执行，尤其是关于人员的补充、中期计划和方案预算的采纳以及监控和评估方法的改进。
到20世纪80年代中期，从这段经历中吸取的教训是清晰明确的：关于改革的讨论主要是由联合国财政困难驱动的，其周期性恶化是这个组织存在的持久特征。各种改革提议总是遭到秘书处的激烈抵制。一些旨在实现现代化的措施得到了尝试，但是这些努力的任何有限的结果很快就被侵蚀掉了，从来没能真正地振兴这个组织，该组织受到连续的危机和改革努力的冲击已经变得越来越被边缘化了。
二、20世纪80年代的诊断与建议
20世纪80年代中期，联合国进入了一个危机深重的时期，这主要是美国国会中反联合国情绪的结果。这种情绪尤其导致了国会在1985年正式批准了卡塞鲍姆修正案（Kassebaum Amendment），这一修正案和美国同年通过的其他法律一道对联合国造成了严重的财政困难的威胁。在这段危机时期，各种改革建议与以往提出的那些建议没有太大的区别。1986年联合国大会有关创建一个新的专家组——“十八人小组”的建议都遇到了困难，这种现象非常罕见。同一年提交的报告包含许多建议，只是在重复以前关于政府间机构、人事政策、调查协调方法、规划、计划和评估的建议。
但是，在“十八人小组”代表多数意见的报告中可以辨别出一个相对新的论调。报告第一次直面影响秘书处的一些舞弊行为和管理不善的问题，包括副秘书长和秘书长助理职位数量有害无益的剧增；全体工作人员尤其是那些居于高层职位的工作人员能力的不足；复杂的、分裂的、头重脚轻的秘书处。这个报告代表了扭转过去倾向的真诚努力，它建议在三年的时间里减少25％的副秘书长和秘书长助理职位，承认对政府间机制的结构进行深入研究的必要性，这是一个直到现在还被掩盖而未受到批评性调查的问题。
一个真诚求变的重要迹象是“十八人小组”对提供预算决策的政府间机制的改革给予了特别关注，即使专家组未能就此问题达成一致。许多专家倡导创建一个方案和预算委员会，该委员会拥有有限数量的成员，能确保“主要摊款国”有合理代表性的地域分配、协商一致的决策、向联合国大会提出关于联合国计划内容和预算规模建议的权力。尽管事实是这样的建议在过去经常被提出，并且也是1974年通过的中期规划和方案预算的合乎逻辑的结果，但即便是1986年的改革也没有将其完全付诸实施。
“十八人小组”的报告以及随之而来的联合国大会中的争论，反映了当时流行的对联合国危机的诊断。这种诊断包含了三个主要的组成部分：第一，危机的首要原因被认为是普遍的“多边主义的危机”，换句话说，是成员国“政治意愿的缺乏”；第二，缺少有效的管理，这一问题可以主要通过强化秘书长权力而得到纠正；第三，联合国有一些结构缺陷，主要是秘书处和一些处理计划和预算的附属政府间机构，此问题可以通过建立一个处理这些问题的专门委员会而得到明显改善。
由这种诊断自然而然地形成的结论是，一些细微的变化和管理上的改革就可以解决联合国的危机，但是在联合国的真正振兴实现之前需要政治气氛上的变化。
三、20世界80年代末以来的新思路
自20世纪80年代中期危机以来，联合国改革的观念开始发生变化。但这一演进还未完全实现，预测最终结果还为时过早。只有可能分析这一变化的原因和新思路的各种类型。
首先，当然是联合国的环境，也就是国际形势发生了变化。肇始于戈尔巴乔夫时代的各种变化将联合国置于一个完全不同的局势中，比如1986年欧洲安全与合作会议在斯德哥尔摩关于建立信任措施谈判的成功，削减武器协定的缔结——1987年关于中程核力量的条约、1990年《欧洲常规武装力量条约》以及1991年和1993年削减战略武器的条约，柏林墙的倒塌，德国的重新统一，东欧政治制度的变化，苏联的瓦解以及独立国家联合体的出现。
对这一世界组织的主要直接后果就是苏联和当时的俄罗斯对联合国态度的完全改变，美国和苏联之间达成结束许多地方和区域性冲突的协议，并决定要求联合国以各种方式实现这一目标。由此产生的结果是维和部队的组建，特别是在南斯拉夫和柬埔寨，五个常任理事国发现它们能够在许多问题上达成一致。这一点尤其为安理会在1991年海湾战争中和1992年在索马里授权使用武力提供了可能性。
公众对联合国的态度也紧随这些趋势。联合国突然在西方国家变得受欢迎，安理会和联合国大会的声誉也大大提高。但是，这一新潮流没有促成发现财政危机的持久解决办法。不过，改革的观点仍然有许多，并且有能够分辨各种彼此矛盾的趋势。
从管理的角度对联合国进行改革的思路仍然非常活跃。持续不断的压力来自美国，甚至来自大多数国家——至少是北方的大多数国家，要求联合国继续简化秘书处并减少预算。在就职之后的两个月内，布特罗斯·加利秘书长决定在秘书处中减少大约14个秘书长助理和副秘书长的职位。这些措施只牵涉到经济和社会部门，不涉及行政部门，但还是受到各主要成员国的欢迎。这预示着将有进一步的措施。比如，关于主要机构的改革建议，这意味着《宪章》的改革自1985年以来已经取得了很大的进展。在这个领域存在着以下三种不同的趋势：
第一，经济和社会改革。第一种趋势反映了对联合国经济和社会部门的关注：主要是对经社理事会的关注，这一机构几十年来一直处于持续危机的状态。为了赋予经社理事会可信度和权威性，有建议提出或者减少其成员的数量，或者将其扩大到包括所有成员国；同时，废止第二和第三委员会（他们几乎履行相同的职能）；建立一个成员数量有限的“经济安全理事会”。这个经济安全理事会将包括最富裕和人口最多的成员国，其他国家以区域为基础选派代表。提出这种类型建议的有1985年联合调查组的报告；1987年美国联合国协会的“二十二人小组”题为《后继者的想象》的报告；以及联合国开发计划署《第三次人类发展报告》，该报告包含了更多措辞严厉的建议。
第二，安理会成员的改革。这里的观点是使该机构更有代表性。有两种主要的观念：第一种（发展中国家的一个旧式的主张）就是终止常任理事国的否决特权，增加成员总数量；第二种是允许其他成员国进入常任理事国的名单。后一种观念由德国和日本支持，诸如印度、巴西和尼日利亚等国家也是可能的候选国。
第三，提高安理会的有效权力。结构改革的第三个路径还专注于安全问题，但方式不同。它任由安理会支配军队，振兴第7章所预见的机制。其主张的体系包括由安理会认定侵略者（第39条和第40条）、经济和军事制裁（第41条和第42条）、由成员国根据特别协议（第43条）提供军事分遣队、由军事参谋团负有并行使职责（第47条）。
正像1945年所设想的那样，这种集体安全一整套体系的执行在很大程度上都是布特罗斯·加利秘书长在1992年的《和平议程》中建议的。这份报告坦率地补充道：“第43条规定下的军队或许永远不够庞大或装备精良，以应对配有精密武器的大型军队的威胁。但他们在遇到任何由较小数量级的军事力量所造成的威胁时将会是有用的。”还有建议提出用“强制和平部队”来补充这些军事安排，因为这些部队比维和部队更加全副武装，当这些协议被违反时，可以使用强制和平部队来恢复和维持停火。
因此，布特罗斯·加利秘书长主张联合国应该全面自由支配各种类型的军队。其前提与1919年和1945年的一样：一种确定的一致存在于大国之间，这使他们能够组建一个有能力将其国际秩序观念强加给整个世界的军事联盟。上面引用的关于安理会控制的国际力量不大可能对抗“大型军队”的那一段话，清楚地表明了哪种政治哲学激发了整个构想。目标是压制小的侵略者，没有设想到一个大国也可能与其它大国对抗。如果《宪章》第7章全面执行的版本被接受，将代表联合国性质的完全改变。
四、真正的联合国改革的前景
对通过根本的结构改革提高联合国效率的兴趣再次出现，这一点看起来令人鼓舞。触及《宪章》的禁忌明显正在消失，这一事实显然被认为是一种积极的变化。但是，对联合国进行全面彻底改革的观念在近期获得认可的前景仍然暗淡。
各种各样的现有建议是由对未来和对世界组织作用的不同设想所激发的。专家、外交官、政府之间没有任何类型的共识，公共舆论则看起来对此不甚关心。缺少共识在经济／社会和安全领域有不同的后果。
1.经济和社会问题 在此问题上，仍然存在着南北分裂。发展中国家的外交官继续迫切要求扩大联合国的所有委员会，要求开发经济和社会计划。北方国家对联合国的大部分经济和社会活动不太感兴趣，而更愿意依靠国际货币基金组织和世界银行。所谓的南北对话已经停滞了。这一局面看起来有些自相矛盾，因为对相互依存的承认现在已成为老生常谈。自从1974年第一次石油危机以来，政府和公共舆论便学会承认在经济和社会领域，绝对不可能建立独立的国家战略，或者忽视世界上其他国家所接受的战略、方法和原则。第三世界债务、国际移民、核事故、臭氧层减损、气候变化、国际恐怖主义的蔓延、毒品、汇率变化以及跨国公司的活动，这些都一再表明国家不再受其边界的保护。
更重要的是，任何国家的好运不再排它地建立在别国厄运的基础上，对经济团结的需求比竞争优势更加重要。美国的繁荣对于欧洲和日本的繁荣来说是必不可少的，反之亦然。没有任何主要债权国、国际银行或大型企业会接受主要债务国的腐败。作为国际经济关系基础的那些原则正处于根本性的修改过程中。政府愿意与对共同规则——关于军备控制或外贸平衡——的建立和尊重相一致，这一优先考虑的问题现在常常要高于它赋予垄断自身资源以确保其安全或繁荣的优先地位。
这些新原则的直接后果就是对国际和全球层次上可靠的政治机构的需求。这种机构要规定执行共同经济政策的中期承诺，比方说在西方国家峰会的决议中所达成的那些。这种机构的集体决定趋向于比联合国大会的决议更加可靠。
换句话说，随着相互依存的现象得到越来越多的认可，对坚实的世界政治框架有着更大的需求，当然，这种框架正在建立的过程中，不过是在联合国的范围之外。始于19世纪中期的政府间国家组织的快速发展，已经产生了许多联合国之外的机构。尽管它们在理论上是联合国系统的成员，但世界金融组织——国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织——实际上已作为独立的实体运作，在这些组织中，国家的财政、经济和贸易部门有代表参加，而与外交部没有真正的关联。对主要大国来说，对地区甚至洲际层次的经济合作和逐渐一体化的日益增长的重视，尤其是在西欧和北美，已经大大降低了对联合国作为一个讨论经济问题的论坛的兴趣。最后，尤其是自1970年以来，主要的西方大国——美国、加拿大、日本和西欧国家——之间设立了定期的峰会，以处理它们货币和经济战略的协调问题。
在这些新的政治机构中，我们可以辨别出一些明显趋势，比如代表层次的区分：首脑级（西方和欧洲的峰会等等）；部长级（欧盟理事会）；大使级（安理会）；大使级以下（联合国的大部分委员会、经社理事会、贸易与发展理事会以及联合国大会的主要委员会）。而且，许多新机构的成员被限制在大多数重要国家，这意味着排出了小国和第三世界国家。在这些情况下，联合国以现有结构似乎不大可能在经济和社会领域发挥重要作用，它也似乎不会很快地改革以在这些领域中更有效地做出贡献。
2.国际安全 安全领域的情况则有所不同，因为自冷战结束以来一直存在着共识的假象。五个常任理事国在海湾战争授权问题上，在尽力结束地区冲突问题上，在支持更大规模地采用维和行动问题上达成的共识促成了这样的观念：冷战是缺少共识的唯一原因，真正的集体安全体系是可能的。
《和平议程》中的思路的深层哲学是建立在以下几个假设的基础上：首先，安理会常任理事国之间关于国际关系理念的现有共识将会长期存在，该共识似乎在1990—1991年海湾危机期间存在过；其次，这种共识足够强有力，能克服大国方面任何不愿派出武装部队参加战争以在世界任何地区强制推行和平的情况，即使它们的利益没有直接受到威胁；再次，绝大多数中小国家在所有情况下都支持大国确定的政策和它们的国际秩序观。
这种哲学似乎忘记了历史的教训，更多的是表面上的而非真实的。秘书长关于建立国际部队的建议在安理会中没有得到很多支持。众所周知，集体安全体系是为国家间冲突而设计的，不可能很好地处理国内冲突。国家间传统类型的争端如今已不频繁，也不会再频繁。当前的安全威胁是那些主要发生在单个国家或前国家内部的争端，正如太多的例子所表明的那样：阿富汗、安哥拉、阿塞拜疆、哥伦比亚、萨尔多瓦、埃塞俄比亚、利比里亚、莫桑比克、尼加拉瓜、索马里和南斯拉夫；或者它们牵涉诸如恐怖分子和种族群体之类的非国家行为体。
“强制和平的部队”是对这些问题试探性的回应，由于这种创设活动可能带来风险，这一观念还没有引起太大热情。这种哲学停留在口头上，没有关于执行的普遍承诺，它更可能被设计用来允许大国或霸权国在有必要支持其国家利益或其国际秩序观的时候利用联合国。这符合在北方国家中正在形成的关于在南方国家所发生的纠纷的强制安全观，正如北约和一些大国建立各种远距离干涉部队所表明的那样。
在这种情况下，在安全领域进行真正的联合国改革的前景几乎不比经济和社会领域的改革更加令人乐观。围绕着安理会扩大问题展开的争论，将会促使人们更深刻地反思第三个千年所需要的世界组织的类型。当然，实现这些改革尚需时日。
收稿日期：2008-06-20
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