规范我国财政转移支付制度的途径，本文主要内容关键词为：转移支付论文,途径论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国实行的“税收窌还”制度，虽然在形式上属于转移支付，但在转移方式、类型、收入基数确定等方面与规范化的转移支付制度还相差甚远。本文借鉴国外有关财政转移支付制度的经验，结合我国实际情况，谈谈如何规范我国的财政转移支付制度。
一、国外财政转移支付制度的共性
（一）转移支付制度是财政调控的重要手段。国外分税制财政体制有各种形式，但大体归结为：①对称型（分权型）。其特征是各级政府在财政的初次分配中，财权与事权大体相称，如美国；②非对称型（集权型）。其特征是中央政府在财政的初次分配中，掌握了超出其行使事权需要的财力，而各级地方政府在行使其所担负的职责时财力不足，如日本。
（二）实行转移支付制度的前提条件。世界上大多数国家，无论是集权制国家，还是分权制的联邦国家，中央或联邦政府财政收入在全国财政收入中都占有较高的比重。根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》的资料，欧美一些发达市场经济国家，中央或联邦政府集中的财政收入占国家财政收入的比例都超过50%以上（如美、法、德），一些发展中国家如泰国、巴西更高，达到80%以上，这是市场经济本身所要求的。
（三）转移支付制度的公式化和规范化。从各国情况看，一般采用因素法核定地方收支。所谓因素法是指将各地区人口数量、土地面积、人均GNP、自然资源、发展水平和民族地区等客观因素作为核定地方财政收支基数的依据，建立一套科学的计算方法，以此确定中央政府对地方转移支付的金额，从而减少以至排除了转移支付金额的盲目性和随意性，使补助的透明度得以增加，不存在争论不休或讨价还价的现象。在转移支付政策的实施过程中，有健全的法律体系加以保障，减少了人为因素的干扰和影响。
（四）转移支付形式多样化，可以交叉运用。国际通行的转移支付形式一般可归结为一般性补助和专项补助。一般性补助不规定具体用途和要求，在于满足地方政府一般性的财力需要，主要是平衡地方财政收支差额，在使用上不受限制。专项补助是根据一定的目的和条件拨给下级政府用于特定支出的财政资金，并且附加必要的条件。专项补助更能体现国家的宏观经济意图，是实现政府政策目标的重要手段。在多数国家的转移支付制度中，并不仅仅使用某一种补助方法，而是视具体情况的不同，综合运用。通常，一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式；而规定用途和附加条件的补助方式，则有助于达到效率目标，提高公共产品的供给水平。
（五）转移支付的范围和目标。从发达资本主义国家看，中央对地方转移支付的范围是相当广泛的。如美国联邦政府的转移支付制度就涉及能源、自然资源、农业、交通、社区和地区发展、教育、就业培训、社会服务、保健、收入保险等，具体项目达500多个。补助金的投向，多以公共基础设施为主。在协调地区政策、调剂收入差异方面，中央政府主要采取帮助收入水平相对较低的地方修建基础设施的做法，使各地居民均可以享受到同样或相近水平的公共产品和服务，而不是把款项使用到生产经营领域。
二、规范我国转移支付制度的途径
（一）提高中央财政收入占全国财政收入的比重。中央政府在财政初次分配中应占有较大比重，才能保证有足够的财力用于对地方政府的转移支付，才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展，提高社会公共服务水平，逐步缩小经济落后地区的发展差距。目前，我国财力分散状况比较严重，主要表现在两个方面：一方面，财政收入占GDP比例很低，1979年为26.71%，1992年为14.5%，1994年为11.8%，1995年为10.95%；另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降，1979年为46.8%，1992年为38.6%，1994年为32.1%，1995年为32%①，不仅明显低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。所以，“九五”时期，应采取各种有力措施，逐步提高中央财政收入所占比例。若干年后，中央财政收入与地方财政收入之比应达到6∶4。中央财政支出与地方财政支出之比应达到4∶6。也就是说，中央财政用1／3的财力用于转移支付。
（二）合理、科学地确定一般性补助数额。这次分税制改革中，转移支付采取的是“税收返还”形式。即以1993年为基期年，按照分税制规定，把中央从地方净收入中上划的收入额（消费税+75%增值税－中央下划收入），如数返还给地方，并规定1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。从确定转移支付额方式看，这种做法的不成熟性是较为明显的，随着时间的推移，由基数法核定的收支指数的准确性会大打折扣。如果说，在实施分税制的初期需要考虑财政体制的连续性，照顾地方既得利益，那么在深化分税制改革中，应由粗到细，由基数法向因素法过渡，为有效地实施转移支付制度提供科学、合理的依据。尽管这一方法的实施需要掌握大量的科学数据，基础工作量较大，但这种方法能以较客观的标准衡量中央对地方的补助额度，较为公平，不会留下“讨价还价”余地。为此，应及早组织人员，组成专门班子，进行调查、测算、设计，将其尽快应用于现实之中。
（三）选择多种形式的转移支付手段以适应国情。我国社会经济发展不平衡由来已久，要实现地区经济均衡的目标，需要中央政府通过财政政策、财政体制等多种手段进行调节，其中选择多种形式的转移支付是其主要手段之一。从我国实际情况看，中央对地方的转移支付一般应采取以下几种形式：一是税收返还，凡支出基数大于地方固定收入和共享收入的地区，按其差额进行税收返还；二是特殊困难补助，它是为了调节地区间收入分配，根据国家产业政策、民族政策，并根据中央财力状况，对老、少、边、穷地区在一般税收返还基础上再适当增加一些补助；三是专项拨款，它是适应中央财政预算进行宏观经济调控，引导地区社会经济发展的一种转移支付；四是特殊拨款，是指在地方遭受特大自然灾害和其他意外事故时，中央财政可以给予适当补助。
（四）财政转移支付的范围、目标应有所侧重。在我国目前条件下，中央对地方实施转移支付的目标应该有两个：一是调剂地区之间财政收入的差异；二是提高地方政府提供某种公共产品的能力。从近期看，转移支付的主要目标是经济欠发达省份和老工业基地。补助范围重点用于能源、交通、环保等基础产业和基础设施建设；用于学校、卫生等公益事业；用于就业培训、医疗保健等社会保障事业。另外，还应建立发达地区对落后地区的横向转移支付制度，这样可以弥补中央财政对地方财政纵向转移支付的不足，还可考虑以省级地方政府为单位，以一定的生产力发展水平为标准，从发达省区中拿出一定数额的资金用于专项转移支付，支持特定落后省区的发展。
（五）建立多层次的分级转移体系。我国政权结构分为中央、省、市县、乡五级。政府间转移支付制度的改进和完善，是事关全局的重大事项，所以我国政府间的转移支付并不能局限于中央对地方这一环节，而是包括中央对省级、省对市级、市对县级、县对乡级四个环节，从而构成一个多层次的转移支付体系。因此，国家在设计制度时，就不能只考虑到中央对省级这一环节，而应筹划四个环节的支付体系如何衔接和运转，并形成一个整体性规范模式，以法律形式固定下来。
注释：
① 《“九五”时期振兴我国财政的若干问题研究》《经济纵横》1996年第2期