如何看待城市近期建设规划——编制滚动性城市近期建设规划的实践与探讨，本文主要内容关键词为：建设规划论文,近期论文,城市论文,如何看待论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】TU984.11[+]1
【文献标识码】A
近期建设规划是根据城市总体规划的要求，确定近期建设目标、内容和实施部署，并对城市近期内发展布局和主要建设项目作出安排，为各单项工程设计提供依据。近期建设规划是实施城市总体规划的第一阶段，是城市总体规划的基本工作内容。由于城市规划工作要贯彻城市建设远景与近期相结合，以近期为主的方针。因此，城市近期建设规划为安排城市各项近期建设项目，解决近期建设的实际问题，指导当前各项建设，就具有很大的现实和经济意义。
1 近期建设规划的传统编制方法与不足之处
虽然，近期建设规划是城市建设的实施规划，是城市总体规划从宏观蓝图走向实施管理的必经之路，是调控和引导城市近期建设的重要依据。但以往对近期建设规划编制工作重视不够，长期以来对城市近期建设规划的编制缺乏深入和细致的研究。
从传统编制方法来看，城市近期建设规划仅作为城市总体规划的一个专项，在编制城市总体规划时进行编制，其规划期限一般为5年（总体规划期限的前5年），且仅是对这5年的基础设施规模、各项建设用地的规模与布局、环境与绿化、基础设施建设等的目标与重点有所安排和考虑。而城市总体规划年限一般为15～20年，因而当城市总体规划确定的近期建设规划年限过后（即总体规划实施5年以后），不再编制相应时期的近期建设规划，使相应时期内的城市建设重点、时序、规模和总体规划后10～15年的实施步骤等没有合理安排，降低了总体规划对城市建设的引导，不利于城市按总体规划确定的发展目标逐步实施。
此外，传统的城市近期建设规划计划性强，缺乏对市场经济规律的认识，使规划对近期建设项目安排不准、不足且又缺乏应变能力，削弱了城市近期建设规划的可操作性；同时，由于没有有效的实施措施和管理规定相制约，造成建设项目分散、配套设施不齐全、城市环境景观零乱和“集约化”效益低的局面，给城市建设和管理带来很大的被动。
2 编制滚动性近期建设规划的意义与必要性
城市建设到一定发展状况后，城市规划对城市建设的宏观调控与引导作用的需求增加。在市场经济体制下，我国城市建设规模和速度出现前所未有的景象，及时编制近期建设规划可更好地落实城市总体规划，补充、调整近期建设方向与内容，实现城市建设的动态引导和管理，为政府行使宏观调控职能干预城市建设提供重要参考依据。因此，在《天津市城市总体规划（1996-2010年）》确定的近期规划（1996-2000年）规划年限即将结束，城市建设各项指标均已接近或超过近期规划所确定的目标时，天津市规划局领导提出了编制滚动性近期规划（即每年编制一次后五年的近期建设规划）的工作设想。
结合天津实际情况，经过近两年的工作实践，我们对近期建设规划的重要性和作用有了更深入的理解，进一步认识到编制滚动性近期建设规划具有重要的现实意义，十分必要。
2.1 增强规划的宏观调控力度和引导作用
在市场经济的条件下，房地产开发商不可避免地要考虑经济效益，出现片面追求高容积率、高利润等急功近利的问题，导致在一定程度上对社会利益和整体利益的损害，如绿地被侵占、规划公益性设施实施难度加大等。滚动性近期建设规划作为政府行使宏观调控职能干预城市建设的重要的有效的手段，势必增强其宏观调控能力，实现政府对城市建设的积极引导和控制作用。
2.2 提高规划可操创作性
编制滚动性近期建设规划可提高规划对市场的引导性和规划的可操作性，使城市管理部门能够依据城市发展与市场走势的变化等需要，及时有效地协调各种关系，真正发挥规划在城市建设中的应有作用。
2.3 适应经济发展变化和社会、经济、环境协调发展新目标的需要
产业政策及经济发展等方面的调整，城市土地资源利用日益市场化，将使城市产业结构和空间布局发生重大变化；住房市场化，给城市住房建设带来新的机遇与要求；建设生态城市、环保型城市已成为实现城市可持续发展的重要目标。因此，滚动性近期建设规划可及时调整城市规划建设的重点与发展方向，不断调整实施城市总体规划的步骤和内容，体现市场经济下规划对城市建设的引导和调控作用，使城市实现有序建设和可持续发展。
2.4 具体落实城市政府对城市近期建设的有关要求
滚动性近期建设规划可有机地将城市社会经济近期发展计划和各项事业近期建设计划结合起来，使规划更好地服务于计划，适应其调节与选择的需要，对计划制定和政府决策起到咨询和参谋作用。
3 滚动性近期建设规划的特点和主要思路
滚动性近期建设规划是以上一年编制的近期规划为基础，以解决城市现存的突出问题为原则，根据上一年城市建设的情况与近期建设规划实施情况，适时调整和补充今后五年城市建设的思路与项目安排等，其主要特点和规划思路如下：
3.1 体现以规划为龙头的观念
滚动性近期建设规划的编制方法一改以往由规划部门综合各有关部门发展设想等的做法，而是规划部门的主动行为，即先由规划部门提出规划方案，再征求各有关部门的意见，并根据各部门的反馈意见进行修改、补充与完善后，上报市政府审批。这样，规划部门可以城市总体规划为基础，根据城市当前建设的热点和急需解决的问题（而不再是完全根据各部门的利益和发展建设要求），从规划布局、城市发展、城市建设需要等方面，提出城市近期建设的发展方向和建设重点，为政府决策提供依据，为计划提供可选择的建设内容，有利于规划龙头作用的发挥。
3.2 规划是动态的、延续的
滚动性近期建设规划编制作为年度性工作，具有明显的动态和连续性，这是适应城市功能不断发展和调整、城市空间结构不断更新和优化的需要，在短期内使城市在功能布局、道路交通、基础设施、环境面貌与城市景观等方面有所改善与提高；根据城市建设状况及时调整和控制城市建设中的重心和过热现象，能促进城市各项功能建设保持动态平衡，从而实现规划对城市建设的动态引导和管理。
此外，由于近期建设规划工作有了连续性，使现状资料调查与搜集方法也有所改变，主要在现已掌握的现状资料基础上，对上一年度城市建设现状情况进行调查与补充。减少了人员投入，缩短了规划编制周期，提高了工作效率，使该项规划编制工作在半年内即可基本完成。
3.3 分析上一轮近期建设规划的得失
通过对上一轮近期建设规划执行情况的回顾，可从中总结和分析出规划编制工作中的经验和不足，发现问题，使新一轮近期建设规划编制工作更能贴近现实，更具实际指导意义，避免犯相同的错误。
3.4 强调解决城市现存的重点问题
滚动性城市近期建设规划是以解决城市建设中存在的突出矛盾、提出城市建设的重点、实现城市有序发展为目的的，这使近期规划工作的重点突出，并可根据城市近期发展需要提出优先项目计划，为城市建设留有余地。
如天津市根据当前城市存在的城市综合环境混乱、城市基础设施滞后、绿地广场偏少等问题，在1999-2003年近期建设规划中着重于提高城市载体功能、盘活城市现有土地存量，提出的建设重点是：占路市场退路进厅、城市景观与环境的综合改善、城市绿化与市民广场、道路交通与城市基础设施、旧区改造与新住宅区开发建设、工业调整与发展以及公共配套设施的完善与提高等。
3.5 注重规划实施措施的针对性和可行性
近期建设规划只有确实可行才能在政府建设与管理城市中发挥作用，如何实施规划应是近期规划编制中一项重要的工作内容，因而在编制滚动性近期建设规划中更加重视实施措施的针对性和可行性。
在编制1999-2003年天津市近期建设规划时，我们针对当前近期建设规划对城市近期建设开发的调控与干预力度不够的问题，提出政府应充分发挥近期规划作为城市当前建设的具体指导性规划的调控作用，根据近期规划安排年度建设项目，减少随意开发对城市环境产生的不良影响和资源浪费，将工业、仓储用地的调整改造统筹管理起来，同时对城市土地有计划、有时序、适度地进行开发与建设，根据城市土地开发计划定期公开招标、拍卖开发地块的使用权和开发建设权，防止国有资产的无形流失；针对城市零散建设等问题，提出城市土地的开发建设要以规划街坊、规划完整地块为单元进行，打破以单位占有的土地为开发建设单元的传统方式，对毗邻规划广场、大型绿地的地块，由于良好的规划环境等因素，其土地价格应适当提高，并将土地收益中的一部分用于规划广场、绿地的建设实施，从而带动城市绿化环境的建设；针对马路市场化现象，提出利用目前占地规模较小、临近现状占道市场的闲置厂房、库房等，建设进厅市场和再就业基地，为马路市场、马路摊点等提供出路，等等。目前这些措施基本被认可并付诸于实施。
4 编制滚动性近期建设规划的内容与方法（以天津为例）
4.1 规划主要内容
天津市近期建设规划是以天津市城市总体规划所确定的城市发展方向和目标为依据，通过对上一轮近期建设规划实施情况的总结，对目前城市建设中存在的问题和规划中亟待解决的问题进行分析、对比，合理安排近期土地投放数量与位置、提出近期建设的主要项目，确定近期建设范围和建设步骤，估算城市近期建设总造价和制定实施措施等。
因此，天津市近期建设规划是以中心城市为重点，结合城市近期建设的实际情况，提出近期建设规划编制的重点内容，主要包括：一是从有利于城市近期经济建设和城市空间景观形成与发展的需要出发，改善城市整体形象，对城市近期建设进行合理的空间布局；二是对中心城区近期拟开发建设地区（包括旧区改造和新区开发）和规划建设项目用地的土地使用计划、开发方式、开发强度等进行研究和合理安排，对那些拆迁难度大、近期内很难按规划要求实施的地段和目前缺乏吸引力的地段暂缓开发；三是重视摊群市场占路、城市广场和绿地偏少等问题，重点规划建设退路进厅市场、道路景观带和迎宾线、大型绿地、广场和环境保护、环卫设施等，使城市面貌在短期内有明显改观；四是盘活城市现有土地存量，提高城市土地利用率；五是进一步完善危改成果，积极进行经济适用型住宅与商品房的建设，将城市外围新建居住区的建设作为政府宏观调控的重点，逐步实现中心区人口向外疏解，为中心区今后成规模的改造与开发建设创造有利条件；六是以中心商务区(CBD)的开发建设为重点，综合考虑公共设施规划布局对城市景观的影响作用，合理地规划安排公共设施项目布局；七是重点解决城市道路卡口及城市快速干道、市城公路网的建设与城市路网的完善；八是结合道路建设、旧区改造和新区开发，加强市政设施与市政管网的配套建设；九是提出一系列行之有效的规划实施方法与措施，以使规划有步骤、按计划地实施。
4.2 规划编制的工作方法
编制滚动性近期建设规划作为天津市重要的年度性工作，是天津市规划局的一项重要的年度工作，该项工作由规划局牵头，局各业务处室及各区处、局等有关部门参加，规划编制工作由规划院承担。大体安排如下：
(1)每年度3月份开始，在上一年编制的近期建设规划基础上，对上一年城市建设现状情况进行调查。现状调查与收集的内容主要有：土地使用、规划与建设项目审批和实施情况，住宅、公共设施、道路交通和市政工程等设施建设情况，以及城市景观、绿地广场、城市综合环境整治、环保、防灾等方面与近期规划编制相关的资料。
(2)每年度4月份，收集各有关部门当年的工作计划和建设项目安排情况，对上一年编制的近期建设规划执行情况进行回顾与总结，分析规划思路和重点急需解决的问题。
(3)每年度5-7月份，编制规划方案。有针对性地提出本年度近期建设规划急需解决的问题、规划重点和工作思路，确定重点项目与建设布局等。
(4)每年度8-9月份，规划方案审查。向各部门征求意见，修改、补充与完善方案。
(5)每年度10月份，规划方案经规划局审核同意后，报市政府审批。
(6)每年度11-12月份，在市政府安排下一年度城建工作计划与任务时，以近期建设规划为依据，为市政府确定下年度20件实事提供建设项目参考，真正发挥近期规划对城市建设的动态引导和宏观调控的作用。
5 总结
经过两年多的工作实践，滚动性近期建设规划在天津市城市建设中发挥了应有的作用，已初见成效。它不仅符合城市社会、经济、环境发展近期建设的需要，及时地为当前的城市建设项目提供预先安排和设想；同时为政府决策及时提供咨询，为市政府确定年度建设项目提供参考范围，避免了先决策后作可行性研究的现象。目前，编制滚动性近期建设规划已成为天津市一项重要的年度性工作。
【收稿日期】2000-12-20