乡镇企业组织形式演变的规律与问题，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,组织形式论文,规律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业是中国转轨经济中一类特殊企业的总称。它的产生和发展折射出中国转轨经济的一些特点，因而中国乡镇企业的制度变迁倍受国内外经济学者关注。以往对乡镇企业的制度变迁研究主要针对乡镇集体企业，研究其模糊产权产生效率的原因（许成钢，1993；李稻葵，1995）、双向委托代理关系（张春、王一江，1994；青木昌彦、钱颖一，1995）以及产权制度改革（黄少安，1999；谭秋成，1999）等问题。自20世纪90年代中期以来，中国乡镇集体企业普遍进行了产权制度改革，目前乡镇集体企业的比重大大下降，已不占主导地位，乡镇企业的产权结构、组织形式以及治理结构都呈现出多样化的特征。因此，在新的历史环境下，我们对乡镇企业的制度变迁的研究应有新的扩展：一是研究对象不应局限在乡镇集体企业上，即各种产权结构、组织形式的乡镇企业，以分类的方法进行研究；二是研究内容不应局限在产权上，作为产权的重要表现的乡镇企业组织形式，以及治理结构是中国乡镇企业亟待研究的新课题。本文即从乡镇企业组织形式演变的新视角来考察乡镇企业的产权演变和制度变迁，探索完善企业组织形式，建立有效的企业治理结构的途径。
一、乡镇企业组织形式及其演变类型
在乡镇企业的发展过程中，存在多种按所有制划分的组织形式，有乡（镇）办企业、村办企业、联户办企业、联营企业、个体企业、私营企业、股份合作制企业、股份制企业、中外合资合作企业等。表1列举了自1978年以来《中国乡镇企业年鉴》即农业部所采取的对乡镇企业的分类。在规范的市场经济条件下，企业的基本组织形式按照企业出资方式和承担责任为标准主要划分为三种：(1)个人独资企业；(2)合伙企业；(3)公司（包括有限责任公司和股份有限公司）。我国乡镇企业自推行产权制度改革以来，按所有制划分的乡镇企业组织形式正逐步向以企业出资方式和承担责任为标准划分的企业组织形式演变，即分别演变为个人独资企业、合伙企业、股份合作制企业、有限责任公司、股份有限公司五种组织形式，其中股份合作制是乡镇企业的一种特殊的过渡性企业组织形式。近年来，全国人大先后出台了3部规范市场主体的法律：《公司法》（1993，1999修订）、《合伙企业法》(1997)和《个人独资企业法》(1999)。这说明中国按企业投资方式和责任形式为划分标准的市场主体法律框架已经形成，这为乡镇组织形式演变提供了良好的法律环境。上述五种乡镇企业组织形式符合市场经济体制的要求，与国际惯例接轨，是乡镇企业组织形式演变的必然方向。
表1 中国乡镇企业的分类及其变化
乡镇企业组织形式的演变可分为两大类型：一类是乡镇个体私营企业从独资企业到公司制企业的演变；另一类是乡镇集体企业通过产权改革向规范的企业组织形式的演变。市场经济发达国家企业组织形式的演变一般是从独资企业、合伙企业，再到公司制企业的成长过程，乡镇个体私营的演变与这种一般演变规律相似，可称为“顺向成长”。中国乡镇集体企业改革了集体产权制度，企业向公司制等企业组织形式转化，这与市场经济发达国家企业组织形式演变路径不同，可以将这类演变称为乡镇企业组织形式的“逆向成长”。国有企业的组织形式演变仅是“逆向成长”（注：在此借用胡培兆教授分析国有企业改革时所用的“逆向成长”一词。），可见，乡镇企业组织形式的演变与国有企业的不同，乡镇企业组织形式的演变是包含了“顺向成长”和“逆向成长”的多样化的演变过程。
由于企业组织形式是企业产权结构的外在表现，产权结构是组织形式的基础，产权结构的变化应是企业组织形式演变的内在逻辑。因此，可以利用产权分散程度和两权分离程度这两个产权结构的衡量指标，构架出两维框图，以此作为乡镇企业组织形式演变的分析框架。产权集中程度是指持有股份最多的前几位股东的持股额占整个企业股份总额的比例数；两权分离程度是指财产所有权和控制权分别由股东和经理层行使的程度，由两权分离程度可以判断出独立于出资人所有权的企业法人财产权是否形成，而法人财产权是否形成又决定了公司制的建立。产权集中程度衡量产权的量的结构，两权分离程度衡量产权的质的结构。产权集中度与两权分离程度还具有负相关性，即产权集中度越小，两权分离的可能性越大。
图1和图2即是这样的两维框图，分别演示了现实中存在的乡镇企业组织形式的“顺向成长”和“逆向成长”的各种途径。“顺向成长”包括三方面：一是个人独资企业─→合伙企业─→公司制企业，或个人独资企业─→公司制企业；二是股份合作制企业─→公司制企业或个人独资企业；三是有限责任公司─→股份有限公司，股份有限公司─→上市公司。“逆向成长”即乡镇集体企业（注：虽然，名义上乡镇集体企业的产权分属于众多社区成员，但社区成员将所有权委托给社区政府，社区政府实际成为企业的所有者，并享有直接控制权，社区成员并未在企业治理中发挥作用。因此，实际上乡镇集体企业的产权是集中的，两权也是合一的。）的演变途径，可以转化为个人独资企业、股份合作制企业，也可为有限责任公司和股份有限公司。图示中只反映出了乡镇企业各种组织形式的“去脉”，并未完全反映出它们的“来龙”。以下内容将以五种乡镇企业的组织形式的成长和发展为主线，融合乡镇企业的“逆向成长”与“顺向成长”，分别分析乡镇企业组织形式的演变。
图1 乡镇企业组织形式的“顺向成长”图
图2 乡镇企业组织形式的“逆向成长”图
二、乡镇个人独资企业与合伙企业的演变
乡镇个人独资企业主要由以下四方面企业形成。(1)个体户。在《个人独资企业法》颁布之前，中国乡镇并没有以个人独资企业名义登记注册的企业，广泛存在的是乡镇个体工商户，乡镇个体工商户是个人独资企业的重要来源。(2)集体企业。乡镇集体企业通过企业产权整体出售的方式，可以将企业改制为个人独资企业。有的股份合作制企业在企业面临困境的情况下，也通过出售的方式改制为个人独资企业。(3)私营企业。改革开放初期，在没有明确的法律保护的情况下，私营企业主要是在“个体工商户”、“集体企业”的牌子下开展经营活动。1988年4月第七届人大第一次会议通过的《宪法修正案》确立了私营企业的合法地位。同年6月，国家颁布了《私营企业暂行条例》，界定了私营企业，还规定了私营企业分为独资企业、合伙企业和有限责任公司三种类型。私营企业的合法地位确立之后，个体大户纷纷重新注册登记为私营企业。《个人独资企业法》颁布以后，乡镇私营企业中的独资企业在统计中被视为个人独资企业，成为当前个人独资企业的一个主要来源。(4)新设立企业。自1999年颁布《个人独资企业法》以来，一些乡镇企业依据此法设立了个人独资企业。但据调查，新设立的乡镇个人独资企业的数目并不多也没有大幅度增长。造成这种问题的原因是：个人独资企业要缴纳企业所得税，税赋要高于个体户；个人独资企业不需给工商管理部门缴纳工商管理费等费用，一些地方的工商管理部门以不积极的态度对待《个人独资企业法》的宣传和贯彻；又由于该法律在农村的宣传力度不足、农民对法律的认识和接受的程度也不够，因而新设立的乡镇个人独资企业并不很多。
个人独资企业发展到一定阶段，会演变为公司制企业或股份合作制企业。(1)公司制企业。个人独资企业随着企业规模的扩大，必然要突破独资的局限，在更广阔的范围内进行融资；同时，企业管理显得复杂化和专业化，创业者已力不从心，需要聘请职业经理参与管理，从而企业的产权和组织形式开始了演变。和市场经济发达国家不同的是，合伙企业在中国乡镇中存在的很少，绝大多数中国乡镇个人独资企业宁愿直接向有限责任公司演变。也由于股份有限公司注册资本的最低限额是1000万人民币，因此，很少有个人独资企业直接转化为股份有限公司。个人独资企业向有限责任公司演变的具体方式有两种：第一种方式是由几个个人独资企业或个体私营企业合资设立有限责任公司。例如，在原来以个体私有企业为主的温州、台州，一些个体私有企业在分散中联合起来，合资组建股份制企业。第二种方式是个人独资企业鼓励经营管理骨干与高学历的技术人员参股，企业内部产权多元化，使企业演变为有限责任公司。(2)股份合作制企业。改制为股份合作制企业是中国乡镇个人独资企业一种特殊的演变方向。在90年代，很多个人独资企业在政府的推动下，演变为股份合作制企业。据农业部乡镇企业局信息统计处统计：到1999年末，全国股份合作制企业共计16.8万家，其中由个体私营企业改制设立的有5.3万家，占股份合作制企业总数的31.5%。在调查中发现，之所以有如此多的个人独资企业改制为股份合作制企业，一是因为有政府的宣传推动，有的地方还为股份合作制企业给与税收政策的优惠；二是因为大部分地方规定股份合作制企业负有限责任，而且所规定的股份合作制的注册资本的最低限额低于有限责任公司的规定。因而，即使不符合国家或地方规定的设立股份合作制企业的要求，企业也愿意改为股份合作制企业。
合伙企业除新设成立的以外，最初是从联户企业发展而来的。在乡镇企业的发展初期，几家农户合资成立的联户企业在产权结构和治理结构方面都带有合伙企业的色彩。联户企业发展到80年代末，一部分联户企业转为私营企业，当时约有四分之一的转为私营企业的联户企业选择了合伙企业的组织形式，联户企业的另一部分转为股份合作制企业。有的股份合作制企业职工广泛入股，股权设置平均化，实行一人一票制，这和合伙企业很相似。目前，在中国乡镇中真正注册为合伙企业的企业数量不多。原因主要是：合伙企业承担无限责任，投资者不愿注册合伙企业，宁愿注册有限责任公司，企业冠以“公司”的名称还能提高企业信誉；乡镇合伙企业投资者多是农民，普遍缺乏法律意识和合作精神，在管理中倾向于一言堂和家长制的作风，合伙契约的约束力不强，即使合伙人有血缘和地缘关系，也不可避免使合伙企业面临着较大的道德风险；乡镇企业很少涉足技术性或专业性强，适于合伙企业制度的法律、会计、咨询、科学研究等领域。因此，今后乡镇合伙企业的数量不会有很大程度的增加，中国目前存在的合伙企业也主要是以城市合伙企业为主。而现已存在的乡镇合伙企业也会随着其规模的增大，向有限责任公司演变。
三、乡镇股份合作制企业的演变
乡镇股份合作制企业主要来源于四方面。(1)联户企业。股份合作制企业最初产生于联户企业。家庭联产承包责任制推行后，大量的剩余农村劳动力开始从土地上脱离出来，他们想兴办企业，但一家一户势单力薄，于是采取多个农户集资入股、合资合劳的经济形式，这就是联户企业，也被称为经济联合体、合作经济组织等，是股份合作制企业的雏形。80年代以来，联户企业得到了迅速发展，1983年，农业部将乡镇企业划分为乡办、村办、联户和个体四种类型，联户企业已成为乡镇企业的一个重要组成部分。到1988年，联户企业数目发展到119.99万户，占乡镇企业总数的6.35%（《中国乡镇企业年鉴》，1989）。但是1988年《私营企业暂行条例》公布以后，许多联户企业转为私营企业，新设立的联户企业也越来越少，1990年《农民股份合作制暂行规定》公布，又有一部分联户企业转为注册股份合作制企业，并被纳入集体企业范畴。从此，联户企业的概念逐步被谈化，不被使用。(2)集体企业。乡镇集体企业是乡镇股份合作制企业的一个重要来源，股份合作制改造也是乡镇集体企业改制的一种重要方式，在90年代之后，全国各地乡镇集体企业普遍通过增量扩股、先售后股、量化配股、先租包后股份等形式组建股份合作制企业。据农业部乡镇企业局信息统计处统计：到1999年末，由集体企业改制设立的股份合作制企业共有9.05万家，占股份合作制企业总数的54%。(3)个体私营企业。多个个体私营企业以资金等生产要素入股，同时吸收原有企业的职工和农民入股，组建股份合作制企业。这种个体私营企业改制的股份合作制企业主要出现在浙江、广东、福建等个体私营企业发达的省市。据乡镇企业局统计，到1999年末，由个体私营企业改制而成的股份合作制企业占股份合作制企业总数的31.5%。许多个人独资企业改制后的股份合作制企业职工股东人数少，职工并没有广泛持股。这类企业名义是股份合作制，实质还是私营经济，是“假集体”企业的一种新形式。(4)新设立企业。法人和自然人在兴办乡镇企业时，有的一开始就按照农业部颁布的《农民股份合作制暂行规定》以及各地方规定的要求来组建股份合作制企业。据乡镇企业局统计，到1999年末，新设立的股份合作制企业24350家，占股份合作制企业总数的14.5%。
乡镇股份合作制企业的演变方向。(1)公司制企业。股份合作制是不是一种过渡性的企业组织形式的争论从股份合作制产生以来就开始了。目前随着实践的发展和理论探讨的深入，人们已趋于达成共识：股份合作制企业将逐步向现代公司制演进。从理论上看，股份合作制并不象人们预期的那样集中了股份制和合作制的优点，而是在产权和治理结构方面暴露出诸多矛盾和缺陷。并且，在实践中，目前一些地方的股份合作制已经出现了向公司制演变的趋势。我们在调查中发现，最早兴起股份合作制的常州、温州、诸城等地的乡镇股份合作制企业已经出现了股份合作制的“二次改制”的强劲势头，有限责任公司的注册数量明显上升。就是保留的股份合作企业，若以其产权制度、治理结构和分配制度考察，也有相当一部分实际上更接近于有限责任公司。(2)个人独资企业。股份合作制的另一个演变方向是向个人独资企业演变。据调查，这种演变的出现在现实中有两种情况。第一种情况是，该股份合作制企业本来就是个人独资企业，在政府推动下，甚至是强制命令下，改制为股份合作制企业，或者与其他个人独资企业联合改制为股份合作制企业，但是，在运作中企业经营决策效率不高，大股东间缺乏合作，企业效益并无很大提高，因此企业又由大股东或经营者买断，成为个人独资企业。第二种情况是，企业原是乡镇集体企业，改成股份合作制后企业经济效益仍不见好转，然后由个人买断，成为个人独资企业。从理论上讲，合伙制也可能是股份合作制演变的一个方向。但是，现实中很少存在这种现象。这主要是因为：合伙企业负无限责任，而股份合作制企业经过了几年的发展，大多数企业都能符合有限责任公司的最低注册资本要求，因而，在改制时愿意选择有限责任公司。
当然，也有的企业会在较长时期内保留股份合作制，这主要是因为：在一些中西部地区，地方经济欠发达，再加上地理环境的封闭性较强，因此企业的生产要素：货币资本和人力资本的来源带有突出的社区性，开放性和流动性很弱。在这种情况下，股份合作制会有较大的生存空间。但是，对于大多数处于现代市场经济和社会化大生产背景下的乡镇股份合作制企业来说，股份合作制不可能是乡镇企业演变的终点。
四、公司制企业的演变
公司制企业也主要是由四方面的企业形成。(1)私营企业。在《私营企业暂行条例》颁布之前，由多个农民合资成立的乡镇企业被称为联户企业，也有的带上乡镇集体企业的“红帽子”。1988年《私营企业暂行条例》颁布后，这些企业大部分转为私营企业，其中一部分选择了有限责任公司的组织形式。1993年《公司法》颁布之后，这些企业正式成为公司制企业。私营企业中的有限责任公司的数量增长得很快，到1998年，有限责任公司数量已达62万户，占私营企业总数的51.76%，其中乡镇有限责任公司约占三分之一。(2)联营企业。1992年，农业部颁布《乡镇联营企业暂行规定》，规定指出联营企业是指：“乡镇企业之间和乡镇企业与其他所有制企业、事业单位共同投资、共同经营、共负盈亏、共担风险，并实行乡镇集体所有制企业经营管理制度的企业”。联营企业的产权制度与管理制度与有限责任公司十分相似，《公司法》颁布之后，大部分联营企业转向注册有限责任公司或股份有限公司，目前还有一些企业仍保留着联营企业的身份，在《中国乡镇企业年鉴》中还有专门对乡镇联营企业的统计。比如，1998年全国乡镇联营企业数为7692个，增加值为201.9亿元。(3)集体企业。规模较大的乡镇集体企业在产权改革中一般都选择公司制。具体方式可以是直接改制为有限责任公司或者股份有限公司；可以是先改制为有限责任公司，再改制为股份有限公司；也可以是先改为股份合作制企业，再改为公司制企业。到1998年末，乡镇集体企业改制为公司制企业的数目约为3.2万个，占乡镇集体企业总数的2.1%。(4)新设立企业。由于股份有限公司注册资本的最低限额是1000万，新设立的乡镇公司制企业中绝多数为有限责任公司。在新设立的公司制企业中，还包括乡镇企业与外商、港澳台商合资合作的企业，这类企业的组织形式都为有限责任公司。
几乎没有乡镇股份有限公司再向其他企业组织形式转变。但为了争取上市，一部分乡镇有限责任公司改制为股份有限公司，即使企业制度不改变，公司制企业也在不断地进行治理结构、产权结构的改善。例如，完善三会职能，增加独立董事、非执行董事，实行产权多元化、内部职工持股等。在乡镇公司制企业组织形式的演变中最为突出的现象就是：越来越多的乡镇有限责任公司有了上市意图，乡镇股份有限公司的数量有所增加。据不完全统计，截止到2000年底，乡镇企业上市公司已有43家，但是越来越多的乡镇企业意识到了资本市场对于企业发展的重要性，已有数百家乡镇企业向证券管理部门提出了上市申请，它们不仅积极争取在沪深两地交易所上市，而且也争取海外上市。随着越来越多的乡镇企业有了上市意图，乡镇股份有限公司数量有大幅度的提高。
五、乡镇企业组织形式演变的总体趋势与存在问题
从以上乡镇企业五种组织形式的演变分析中，可以总结出乡镇企业组织形式的总体演变趋势。
首先，乡镇企业组织形式呈现多样化特征，并将融入市场经济体制下各种一般性的企业组织类型中。乡镇集体企业改制为规范的企业组织形式后，五种乡镇企业组织形式都具有各自的适用范围，并相互补充，市场经济体制下的由多种组织形式组成的企业体系已经形成。随着乡镇企业产权制度改革的推进，乡镇企业普遍具有的社区性、支农性等一些特殊性在逐步淡化（张晓山，2001）。产权改革之后，乡镇企业必然向追求企业利润最大化的方向发展，一些转制企业为降低劳动成本，辞退本社区工人，而雇用外地廉价劳工；转制后企业不再向乡镇政府上缴部分利润支持农业发展。随着乡镇企业特殊性的淡化，乡镇企业作为一种特定的农村企业形式而存在的意义受到了质疑，虽然从现实情况来看，乡镇企业将在一段时期内存在，但是，从长期趋势看——乡镇企业将逐步融入市场经济体制下各种“一般性”的企业组织形式中。
另外，长期来看，无论是逆向成长的乡镇集体企业，还是顺向成长的乡镇私营企业，所有权都有分散的趋势，所有权和控制权都有分离的趋势。在产权改革的推动下，乡镇集体企业的产权从社区成员集中到少数经营者手中，这增强了对经营者的激励，解决了乡镇集体企业政企不分、内部人控制等诸多弊端。但是，对于一些规模较大的乡镇企业，随着企业的发展，两权合一、产权集中的企业组织形式会越来越不符合现代市场经济的要求，企业的所有者（兼经营者）会因年迈、能力有限等原因聘用职业经理，并以激励经营者，或者吸收直接融资为目的出让股权，因而会遵循企业发展的一般规律，出现两权分离和所有权分散的趋势。目前，乡镇企业产权集中，两权合一的程度普遍较高，因而，在乡镇集体企业通过产权改革解决了“所有者缺位”的问题之后，和一些规模较大的乡镇私营企业一样，亟待解决“经理人缺位”问题，完善企业组织形式和治理结构。也可以说，一些规模较大的乡镇企业发展到一定阶段，会在继股份合作制改革、经营者持大股两次改制之后，又迎来以产权分散、两权分离为特征的“三次改制”。当然，由于东西部地区经济发展不平衡，乡镇企业组织形式的发展水平会有较大差别，从一个时点来看，乡镇企业的产权集中和两权分离状况会呈现有的集中，有的分散，有的合一，有的分离的多样性来。
通过调查研究，我们认为在乡镇企业组织形式的演变中主要存在以下问题需给予改善：
1.目前乡镇企业的分类仍以所有制为基本标准。实际上，产权改革之后，以股份合作制和股份制企业为代表的混合所有制乡镇企业占据了重要份额，对它们很难一概而论是集体还是私有，按所有制的分类已不能清晰反映现实情况。农业部早在1994年发布的《关于乡镇企业建立现代企业制度的意见》中明确提出，按照所有制划分的乡镇企业应转变为按照财产的组织形式和所承担的法律责任进行划分。而目前我国按企业投资方式和责任形式为划分标准的市场主体法律框架已经形成，建议尽快推行新的乡镇企业分类标准。
2.一些地方政府在乡镇股份合作制企业向公司制企业转化过程中起了负向作用。一些地方政府为追求乡镇股份合作制的公有制的性质，在是否保留集体股、职工股权比例、股权可否转让等问题上以固定的模式约束股份合作制，并鼓励企业采取或改制成为股份合作制，而不鼓励成为有限责任公司。实际上，股份合作制是向公司制企业过渡的形式，股份合作制改革的过程是动态的发展过程，以统一形式固定股份合作制无疑于刻舟求剑，在实际中企业也会突破这种政策框架，自主的向公司制企业转变，造成政策制定的无力和尴尬，一些城市反复修改股份合作制的规范性文件就说明了此问题。因此，地方政府对乡镇股份合作制企业的规制应在考虑股份合作制的现实性的基础上，更注重它的发展性。在乡镇股份合作制企业向公司制转化的过程中，政府也需要给乡镇企业创造良好的环境，引导乡镇企业完成“二次改制”。当前，乡镇各级政府应指定相关文件，根据各企业不同的实际情况，引导和鼓励实质已是公司制企业的股份合作制企业重新登记为公司制企业，对大体符合公司制条件的企业做出相应的改造，对不符合条件的企业则可以保留股份合作制。
3.存在一种“假集体”企业的新形式。许多农村私营企业、个体户为享受股份合作制的政策性优惠，纷纷改制为股份合作制企业，企业性质成为集体企业。但实质上职工股东人数少，职工并没有广泛持股，并不是能够体现集体经济的股份合作制，这类企业其实是一种“假集体”企业的新形式。这类股份合作制企业约占由私营企业、个体户演变的股份合作制企业总数的60%。再加上，股份合作制本身就具有过渡性，因此，今后不宜再鼓励私营企业、个体户向股份合作制企业演变，应鼓励它们按照我国的《合伙企业法》、《公司法》，向规范的合伙企业或公司制企业演变。
4.有限责任制滥用问题十分突出。许多乡镇企业出资者为使企业负有限责任，享有公司名义，常虚设其他合资者，或将自己的直系亲属作为合资者，来注册有限责任公司，造成许多“假有限责任公司”。据调查估计，这类“假有限责任公司”占乡镇有限责任公司总数的20%-30%。“假有限责任公司”借公司名义逃避债务，给社会经济生活造成了很大的危害。该问题的规范可以采取以下办法：建立公司法人人格否认制度，即公司滥用有限责任时，可以否认企法人人格，并追究其股东责任；也可借鉴英国的做法，建立董事资格解除制度，即公司滥用有限责任时，由司法机关决定解除公司董事的资格；还可为以乡镇企业为代表的中小企业增加无限公司和两合公司两种组织形式（朱奕锟，2000）。该问题有待于进一步研究。
5.规模大的农村个体户造成税收流失。自《个人独资企业法》颁布以来，全国各地一些规模较大的个体工商户因经营需要，纷纷转向注册个人独资企业。以大连市为例，《个人独资企业法》颁布以后，有400多户个体户转向注册个人独资企业。但目前仍存在一部分规模较大的个体户，雇工人数早已超过1987年颁布的《城乡个体工商户暂行条例》中规定的7人，甚至达到了20、30人，还保持着个体户的身份，这类企业的存在扰乱了正常的市场管理秩序，也由于不缴纳企业所得税而给国家税收带来损失。据调查估计，目前这类实质已是个人独资企业的个体户已经约占乡镇个体户总数的20%左右。因此，有关部门今后需加强引导这类个体户向个人独资企业转化。