福田保税区开发建设的现状、存在问题和对策，本文主要内容关键词为：福田论文,保税区论文,开发建设论文,存在问题论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、福田保税区发展的现状
福田保税区自1991年5月创办以来，在市委市政府的领导下， 海关、边检等部门的支持下，充分发挥地缘和政策优势，积极探索按国际惯例运作，抓住机遇，艰苦创业，各方面工作都取得了较快的进展。
基础设施建设初具规模。截止1996年底，累计基建投资37.01 亿元，排全国15个保税区第二位，已开发土地约1平方公里， 竣工房屋面积达37.22万平方米，占全国15家保税区第4名。建有直通香港的专用通道，区内基础设施基本完备。
招商引资态势良好。截至1997年6月底， 福田保税区内注册企业达413家，其中外资企业占80%。累计合同投资总额111.61亿港元， 其中协议利用外资99.73亿港元，实际利用外资25.54亿港元。
功能开发取得阶段性进展。福田保税区的仓储物流开发顺利，成效明显。区内仓储物流企业货物存仓率一般在70%以上。1996年5 月福田保税区海关挂牌运作后，每周进出境的货柜车平均达880多辆； 今年上半年，每周进出境的货柜车平均达1200辆。同时，福田保税区还注重发展出口加工业，一些大加工项目如赛意法超大规模集成电路项目、美福瓦通纸品加工项目投资规模大、技术档次高，投产后将成为保税区支柱产业之一。
经济效益不断提高。福田保税区原是一片由深圳河冲积而成的淤泥滩，平均淤泥深7米，基建难度高、投资大、时间长， 因此功能开发起步较晚，但经济效益已开始体现出来。仅1996 年一年进出口货物达12.58万吨，货物总值5.41亿美元。截止1997年6月底，累计进出口货物55.28万吨，货物总值达10.13亿美元。1996年度，财政收入3.12亿元，在全国15个保税区中排名第二。1997年上半年，保税区海关征收关税1080万元；进出口货物22.698万吨，进出口金额19677万美元， 分别比去年同期增长4.4倍和71.1%。福田保税区良好的基础设施、 优越的地理位置和投资环境，无疑为今后的发展奠定了坚实的基础。
地位和作用初步得到发挥。首先，已初步显示出了沟通国内市场的“转换器”作用。如保税仓储货物，一半是由境外转发内地的。其次，保税区良好的投资环境吸引了不少技术先进的项目落户区内，这一方面为我们培养了技术人才和国际营销人才，另一方面为我们引进技术起到了一定示范作用。再次，在体制改革某些领域也起到了先行试验作用。第四，保税区在深圳市第二次创业中的排头兵作用日益突出。保税区目前已成为深圳市外向型经济新的增长点，对全市经济的发展将起到积极的带动作用。“九五”期间乃至深圳第二个十五年建设中，保税区的作用将继续得到加强。以福田保税区为例，规划至2000年，区内生产总值相当于全市规划同期国内生产总值的1／15， 进出口贸易额相当于全市的1／10。与此同时，保税区还将继续在吸引外资、出口创汇、 把企业推向国际市场、解决社会就业等方面起到良好的带动和示范作用。
二、福田保税区发展中面临的困难和存在的主要问题
虽然福田保税区发展取得了一定的成绩，但总体来看，经济实力还不强，对深圳市经济的促进和带动作用也非常有限。这除了办保税区的时间还比较短、受到国内外经济大气候制约等因素外，主要还存在以下几方面的困难和问题：
（一）国家诸多部门对保税区的定性和贸易政策设定未统一，给保税区运作带来许多困难。如海关强调保税区是我国关境内特殊监管区域，经贸部外汇管理部门将保税区企业视为境外企业，允许保留现汇和开设外汇帐户，而税务部门则把保税区视作境内企业，流转税按国内企业征收，生产性企业和贸易所得税定为15%；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业，国内贸易公司卖产品给保税区企业，若视同出口，则应该退税，但无具体操作上的规定。在贸易政策的设定上，由于经贸部门把保税区企业视为境外企业，因此保税区企业必须经过国内有进出口权的贸易公司才能卖断国内产品，再开展国际贸易。而税务部门则规定，保税区企业真正将货物卖到境外，才能给予退（免）税，财政部门内部倾向可以同意货物出口到保税区，就“视同出口”，“予以退税”，退税给国内贸易公司，但税务部门目前还不认同这种作法。
（二）有关机构的设置和管理体制尚未完善和理顺，很大程度上限制了保税区的发展和运作效率的提高。一是财税机关未设立，对区内企业的增值税、营业税无法返回部分给企业，无法在某些税种上给予企业一定比例的减免，无法对经营企业进行一定的财政补贴。同时，也不利于保税区积累资金滚动发展。二是驻区边检机构和编制没有到位，边检上班时间不能与海关同步，旅检业务只能开展一小部分，无法使人员、车辆、货物24小时自由进出香港和保税区。三是海关方面现有到位人员也不能满足“全天候”开关的需要，总的开关时间不足；在监管模式上，“一线放开、只管二线”尚未完善。
（三）以国际贸易为突破口带动保税区发展的功能开发未达到预期的目的，影响了保税区发展速度和整体效益的提高。比如我局设想以国际贸易作为龙头和突破口推进功能开发，带动保税区全面发展。这些年来，尽管我局作了巨大努力，贸易的发展及功能的带动效应并不明显。大部分注册贸易公司未真正入区办公，已开工建设的商贸楼进展缓慢，投入运作的国际商贸中心人气不足，保税区在贸易方面的重点投入与贸易开展的成效不相称。究其原因，作为刚刚起步的福田保税区，在时机不成熟的情况下，一开始就把重点和突破口定在发展国际贸易，自然会受到各种客观条件的限制，从而制约了其发展和整体效益。
（四）基础设施上仍存在不完善不配套之处，制约着保税区投资环境的全面优化。我区在烂泥滩上造地，建设工程十分庞大。由于尚处于边建设边运作的发展阶段，基础设施不够完善。保税区外的生活区开发滞后，购物、酒店、娱乐等商业服务设施不全；直通保税区的公共交通干线也没有形成，这都给投资经营者带来诸多不便。
三、加快发展保税区的若干对策
近几年来，深圳市先后创办了三个保税区、高新技术工业园、龙岗大工业区等新经济区域，作为深圳市第二次腾飞的新的经济增长点，实践证明这一决策完全正确。在新形势下，必须采取切实有效措施促进新的经济增长点的形成和发展壮大，充分发挥其“排头兵”、“试验田”的作用。结合福田保税区的实际，我认为必须从以下五个方面做好工作，以推动深圳市保税区加快发展。
（一）提高认识，把保税区的定性定位再推进一步
保税区是怎样一种经济区域？对此，现在各方面的认识尚未完全统一。有的说，保税区是按国际惯例运作的自由贸易区；有的说，保税区是有中国特色的自由贸易区；有的说，保税区是由海关实施特殊监管的经济区域；或者干脆说，保税区是我国境内关外的特定区域。由于上下、部门之间认识不统一，保税区的定性定位未确定，致使按国际惯例运作、操作起来有一定难度，有时甚至出现一些矛盾和摩擦，使企业无所适从。
我们认为，按现行管理办法，实质上仍是把保税区当作一个大保税仓，以管理保税仓的办法来管理保税区，对外开放度仍然不够，给企业经营自由度也还不够。当初设立保税区是借鉴移植了管理保税仓的办法，这是要肯定的；但现在如果仍沿用当初的模式和办法，显然已落后于形势发展的要求。如果不进一步解放思想，解决实质问题，各保税区的发展都会受到不同程度的影响。在保税区发展方向上，应当更多地强调按国际惯例运作，与国际接轨。我们理解，保税区深入发展，其模式定位必然是按国际惯例运作的自由贸易区。因此，保税区的实质就是“境内关外”，经济活动比非保税区更加自由开放，起到国外自由港、自由贸易区的类似作用。有的同志提出，将保税区更名为“自由贸易区”，是不是什么问题都解决了呢？我们认为，保税区是以发展外向型经济为导向，要在激烈的国际竞争中站稳脚跟，需要有一个过程，确实不是一件容易的事情，但把它定位为“境内关外”的自由贸易区，有助于让它更好地参与国际竞争。反之，如果仅视保税区为保税仓模式，对外放不开，管制很多，对内又限制，不让沟通国内市场，保税区两头受挤压，更难有充分的发展空间。因此，为促进保税区发展，让保税区已有的庞大投资形成的资产运作起来，早出效益，适时把保税区定位再推进一步，并用法律法规的形式肯定下来，已是刻不容缓的了。从深圳特区情况看，深圳特区进一步办成“大保税区”有重重困难，但只要我们上下共同努力，先办好现有3个小保税区还是完全有能力，也一定可以实现的。
（二）进一步完善保税区投资环境，把招商引资工作推向深入
完善保税区投资环境，这是保税区建设中始终不可放松的重要工作。前几年福田保税区集中精力大搞硬件建设，软件建设相对滞后。现在硬件上来了，就必须更多地抓软件环境建设，使保税区尽快形成具有国际水准的投资环境，并为改善深圳经济特区内投资、建设软环境起示范和带头作用。抓保税区软件建设：一是要抓管理水平、管理效率的提高。总的要求是，授权要集中明确，必要的机构要健全，体制要理顺，运作程序要规范化，各项制度要科学严密，人员要精干，素质要高，全面适应对外开放的需要。二是要抓立法工作，完善法制环境。有法可依，有章可循，就会创造一个良好的法制环境，令外商投资充分放心。福田保税区早期建设的依据是地方政府的规章和一些内部管理办法，虽然也具有法律效力，但毕竟权威性不够强。1996年，在市人大的主持和市有关职能部门的支持配合下，《深圳经济特区福田保税区条例》获得通过。现在我们要抓住这一契机，继续深入认真宣传和贯彻这一来之不易的法律成果，推动以法治区，优化法制环境。三是要抓服务工作的配套。保税区各项服务不但要健全，还要有好的配套和衔接，这方面还要做大量艰苦细致的工作。四是要抓内外的各项协调。对内要抓管理机构之间的协调配合，促进发展；对外要搞好与省、市有关职能部门的协调，争取理解和支持。同时，有的重大问题更需要提请国务院特区办来统筹规划，从根本上解决。
完善投资环境，根本目的是要促进招商引资。当前保税区要争取招商引资新突破。一方面妥善消化好已引进的外资项目，促其尽早上马、开业或追加投资；另一方面，要继续引进一批大项目、高新技术项目。去年下半年，我们公布了《福田保税区投资导向目录和审批办法》，进一步明确了保税区产业政策，鼓励外商投资国际贸易、先进工业、大型仓储以及金融、信息、通讯等行业和项目。综合发挥政策、地缘、人缘等方面优势，积极争取引进欧美跨国集团到保税区直接投资大工业项目，不断优化保税区外资结构和投资行业结构。
（三）扎实开发保税区功能，发挥保税区功能优势
保税区区域虽小，但功能特殊，影响和辐射效应也是全方位的。一般认为，国际转口贸易、出口加工、保税仓储是保税区的三项基本功能。实际操作中，保税区功能开发不应拘泥于此三项基本功能，而应遵循市场经济原则挖掘保税区功能和产业的丰富内容，既体现出一定的综合性，又体现明显的个性和特色。保税区地域不大，但功能开发的眼界却应当放得很宽，要跳出保税区来研究保税区，要将区内外、国内外的各种因素综合起来，全面考虑和论证，恰当地设定保税区功能开发的方向、重点、策略和突破口。保税区功能开发还要十分注重层次性和渐进性，先易后难，先简单后复杂。特区内办保税区，更应把保税区功能开发与特区的既有优势结合起来，既得益于特区优势，促进保税区发展，又服务于特区，增强特区的功能优势。
1995年，我们依据保税区立足深圳、面对香港的地缘特点，请来国务院发展研究中心的专家一起研究论证，制订了《深圳经济特区福田保税区发展战略与规划（1995—2010）》。其中提出福田保税区功能开发的策略是：以国际贸易为龙头，仓储物流为基础，交通通讯为保障，大力发展先进工业和高新技术产业，相应发展金融、信息、商品展示和商贸服务业，最终建成按国际惯例运作的综合性自由贸易区。据此，我们先行开发保税区的仓储和转口功能。现在区内已有一批以9 家大型保税仓为代表的仓储物流项目投入运作，势头很好。“超大”、顺风2 家先进工业项目也已投产。开发商贸功能看来是个难点，我们正在寻求突破的办法。如何在保税区内培育离岸金融、信息、租赁、旅游等功能，我们也作了一些探索。把这些功能开发起来，相信会对促进深港经济繁荣起到一定的作用。
（四）借鉴国际经验，积极向国际惯例靠拢，按国际惯例办事
设立保税区，是我国借鉴移植国外出口加工区、保税仓库区成功经验的结果。办好保税区，同样要求我们按国际惯例办事。这方面，我们是深有体会的。比如深、港港口相比，蛇口港装船费用仅及香港的30%，但我们部门收费高，且名目繁多，万吨以下船的综合费用反而是人家的1.5倍，结果是人家那边拥挤不堪，我们这边吃不饱。 保税区也有这个问题，曾经有一段时间，一车货进来，货箱开检率达50%以上，弄得货主意见很大。一个露天货柜堆场也要求上门加锁，有人称之为“网里有网、层层封闭”。因此，如果不按国际惯例办事，既使香港货仓挤破，客商也不会大量到保税区做生意。
保税区按国际惯例运作，中心就是海关监管问题。我们认为如果真正按“境内关外”的模式来办保税区，则海关的监管重点应放在“二线”（保税区与非保税区之间隔离线），而不应放在“一线”（保税区与境外之间隔离线）之上。反之，如果是用管理保税仓的办法来管理保税区，必然是海关在“一线”、“二线”都管，并且都管得较严，平均使用力量。外商进来，感到区内经营环境远不如设想的宽松，必然打击外商的投资信心。有的国家规定，运往自由区的货物不受海关监管。鉴于我国国情特殊，不说“一线”不要海关监管，但放松监管、简化手续总是能做到的。只要“二线”把住，严防走私货物进入国内市场，保税区就有益无害。
（五）尽快建立和完善财税管理服务机构，保障保税区的长期稳定发展
福田保税区内注册企业80%以上是外商投资企业，搞好区内财政、税务工作，最大限度地为外商提供优质服务，迫切需要设立人员精干的保税区财政、税务机构，开展财税服务。福田保税区设立以来的财政一直都是靠国家划拨，为减轻国家财政负担，增强保税区自我生存发展的能力，我们认为长期生存发展，最终要靠区内企业生产的税收收入，财政也应立足保税区解决，并逐步为国家和深圳市作贡献。为此，从现在开始，我们就必须认真考虑如何在保税区培植税源，扶持利税大户，逐步提高办保税区的整体效益，为保税区长期发展奠定坚实的基础。尽快在保税区设立一级财政和税收征管机构，行政上接受管理局领导，业务上接受主管部门的指导，其实质是管理局代表国家和地方政府，直接在保税区管理财政，代为收取国税、地税，其中国税、地税都按一定比例提成留用。同时，在财税方面给予投资者一定的优惠，某些税种上给予一定比例的减免或返还，对经营企业进行一定的财政补贴，以增强保税区对外商的吸引力，刺激企业入区运作的积极性。如果不设立专门的保税区财政及税务机构，这些有效的措施就无法进行推广。此外，从大连、天津、厦门、汕头等保税区已设立财政、税务机构的实践看，只有这样做，才有利于保税区的自我成长、壮大和持续发展。