当代西方社会的非营利组织——美国、加拿大非营利组织考察报告，本文主要内容关键词为：组织论文,加拿大论文,美国论文,当代论文,考察报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年，中共十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。2004年，中共十六届四中全会提出要不断提高构建社会主义和谐社会的能力，在推进社会管理体制创新中形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，强调要“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社会、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。就是说，要建立政府调控机制同社会协调机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对社会进行有效覆盖和全面管理的体系。2005年，中共十六届五中全会在提到推进社会主义和谐社会建设时指出，要“加强社会福利事业建设，完善优抚保障机制和社会救助体系，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会救助活动”。
这些都清楚地说明，在党的领导和推动下，中国正积极探索适合本国国情的社会主义建设道路。但由于种种原因，中国的现代公益建设还处于发育阶段。据国家民政部估计，中国每年有6000万以上的灾民需要救济，2200万城市低收入者享受低保，7500万农村贫困和低收入户需要救助，6000万残疾人和1.4亿68岁以上的老人需要社会帮助。而据2002年的一项调查研究表明，中国人均捐款仅0.92元，共计10多个亿，约占GDP的万分之一；在中国1000万家注册的公司中，只有1％的公司曾经捐助过慈善事业。相比之下，2003年美国人均捐款828.7美元，捐款总计占其GDP的2.19％。2005年10—11月，中国社会科学院组织的课题组赴美国和加拿大考察了两国的非营利组织情况，形成的这个考察报告有望为中国现代公益事业健康发展提供借鉴和参考。
一、非营利组织：界定、历史和理论
（一）非营利组织的界定
所谓非营利组织（NPO,Non-Profit Organization），是指在政府部门和以营利为目的的企业（即市场部门）之外的，以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。这里所说的非营利目的，包括宗教、慈善、科学、公共安全实验、文学、教育、促进国家或国际间业余体育竞赛和防止虐待儿童或动物等。所以，非营利组织涵盖教育、科技、医药、卫生、文化、艺术、扶贫、环保、弱势群体保护等许多方面，其中，慈善组织占相当大的部分。例如，加拿大有16.2万个非营利组织，而慈善组织就占了一半。
自美国学者沃尔夫（Thomas Wolf）在1990年发表《经营一个非营利组织》一书以来，一般都认为非营利组织具有以下五个特征：一是组织性，即这种组织有内部的规章制度，有负责人，有经常性活动，而不是非正规的、临时聚集在一起的团体，它应该具有根据法律进行注册的合法身份；二是民间性，即这种组织不是政府的组成部分，但这并不意味着它不能接受政府的资金支持；三是非营利分配性，即这种组织可以赢利，但必须将其所得用于完成组织的使命，而不得在组织成员中间进行分配；四是自治性，即这种组织能够控制自己的活动，有不受外界控制的内部管理程序；五是志愿性，即在这种组织实际开展的活动中和管理组织的事务中，都有显著程度的志愿参与，尤其要形成由志愿者组成的董事会，并广泛使用志愿工作人员。正是在这个意义上，非营利组织又被称作是志愿组织或志愿部门。
在英、美的普通法中，非营利的慈善组织的收入无须纳税，而且捐助者也由于其捐款给慈善组织而获得税收减免。例如，根据美国《国内税收条令》501（C）（3）的规定，凡满足以下六个方面要求的慈善组织即可获得免税资格：一是必须以非营利为目的；二是其成立完全出于非营利目的；三是其经营主要为达到规定的非营利目的；四是不得为个人谋取利益，即不给控制该慈善组织或能对该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益；五是不得参与竞选，即不支持或反对任何公共职位候选人；六是不得参与实质性游说活动，即不对立法进行实质性的支持或反对。
由于非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业即市场部门之外的组织，因此，又被称作与政府部门、市场部门一起构成为现代社会三大支柱之一的“第三部门”，即政府部门和市场部门之外的，不以营利为目的的一切志愿团体、社会组织或民间协会等向社会提供服务的组织或部门。一般认为，这种“第三部门”具有六个基本特征，即正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。
与非营利组织相关联乃至相重叠的另一个组织称谓是“非政府组织”（NGO,Non-Governmental Organization）。非政府组织最初是指得到联合国承认的国际性非政府组织，后来，发达国家中以促进第三世界国家发展为目的的组织、发展中国家中以促进国家经济和社会发展为己任的组织也被包括进去。为此，世界银行曾把非政府组织界定为“从事解救苦难、促进穷人利益、保护环境、提供基本社会服务或承担社区发展任务等活动的私人组织”。联合国秘书长安南在谈到影响世界发展的十个因素时，将非政府组织排在第五位。
在美国和加拿大，非营利组织和非政府组织没有太大的区别，但人们一般习惯于把从事全球活动的非营利组织称为非政府组织。根据法律，非营利组织应当是非政治性、非政党性的组织，但在现实中，许多从事国际活动的非政府组织都具有一定的政治倾向性，而且情况相当复杂。例如，有的持有“无政府主义”倾向，有的则主张向所谓“非民主国家”“输出民主”。多伦多大学国际研究中心荣誉研究员、加拿大国际贸易部前副部长奥斯垂（S.Ostry）与我们座谈时认为，西方政府对跨国非政府组织也心怀戒心，因为有些跨国非政府组织从事反战和反资本主义活动，甚至与恐怖主义有牵连。非政府组织曾举行过反达沃斯会议活动和反全球化的抗议，它们既反资本主义，也反共产主义，要求自治和民主参与，但未来究竟会发展到什么方向，目前尚不清楚。
（二）非营利组织的历史
非营利组织，特别是其中从事慈善事业的基金会这种公益组织形式，源于西方，它们同基督教的“感恩”、“回馈”社会的观念有密切关系。基督教神学中的“恩宠论”认为，在上帝赐人的恩宠中，实效的恩宠启发人的悟性，感动其心愿，帮助人行善拒恶，以得永生；而习惯的恩宠则是受宠爱者灵魂的生命，它使人养成行善的习惯，成为上帝的子女和圣灵的居所，帮助人们为获得永生而积累善功。因此，信徒们得“感恩”、得“回馈”社会，正是在这个意义上，西方社会设有“感恩节”。美国前总统克林顿在北京清华大学发表讲演时，曾谈到这种基督教神学的恩宠论和感恩思想，是如何通过学校教育而逐渐成为公民的公益意识的。他说，美国人从小受的教育，就有这种感恩的观念和回馈社会的思想。因此，差不多全体美国人都会主动拿出一部分时间来做义工、做志愿者。也正是在这种思想的影响下，西方的许多富翁，宁愿把自己积累的财富捐赠给社会，用于公益事业，而不把它们留给子女。例如，拥有数百亿美元财富的世界首富比尔·盖茨，最近几年来给慈善事业的捐款多达235亿美元，并在其50岁生日时宣布：他还将向社会捐出数百亿美元个人财产，而不会将它作为遗产留给子孙。20世纪美国工业巨头安德鲁·卡内基在1889年发表的《财富的福音》一书中说，“拥巨富而死者以耻辱终”，只有将自己的剩余财富用于造福社会公众的事业，才是最为明智的安排。
非营利组织中从事慈善事业的基金会，最初是作为某一笔公益信托财产的受托人而存在的，它并不向公众募捐，是典型的非公募基金会。例如，创始于1936年，并在1950年以后发展成全国性和国际性基金会的福特基金会，其资金最初来源于一项遗产信托——亨利和爱德瑟尔·福特作为赠与和遗产而提供的福特汽车公司股票，后通过经营多种多样的投资组合而发展起来的。与此相比较，主要靠公众募捐而建立起来的公募基金会则一般规模较小。
虽然从事慈善事业的基金会萌生于基督教神学的恩宠论和感恩思想，但它在现实生活中的发展节律，却同社会生产力的增长，特别是社会经济结构的深刻变动紧密联系着。以20世纪为例，1929—1933年世界经济危机爆发以前，占主导地位的自由放任主义经济理论认为，通过市场机制，市场供求关系会自动达到充分就业的均衡状态，国家对经济的干预是不必要的。时任美国总统的胡佛就极力反对向救济事业发放贷款，反对联邦政府对失业工人实施救济，而主张仅由地方机构、私人团体进行救济。在发生经济危机，社会出现剧烈动荡紧急关头就任美国总统的罗斯福，及时改弦更张，不仅提供财政援助救济失业者，还出台了公共工程和保护自然资源法，社会安全和社会保障法，等等，适当缩小社会财富分配差距，以维持社会稳定。然而，从那时开始，直到20世纪70年代凯恩斯主义盛行期间，政府越来越成为社会福利事业的主体，政府拨款也成为数量巨大、类型众多、以提供某种形式的社会服务为主要目标的公共非营利机构的主要财政来源，私人捐赠的绝对数量虽然也有所增长，但在整个公益事业的捐赠中所占比例却日益缩小。与此相适应，在1950年时，美国的非营利组织大约只有5万个。
20世纪80年代前后，在一场“全球性的社团革命”中，非营利组织迅猛地发展起来。仍以美国为例，在1975—1995年间，美国的非营利组织在数量上大幅跃升，达120万个，总资产高达1.9万亿美元，收入近8990亿美元。在此期间，非营利组织312％的资产增长率和380％的收入增长率，远远高于同期美国全国GDP74％的增长率。1995年以后，美国的非营利组织仍以同样惊人的速度增长着。例如，在21世纪初的几年里，美国人向非营利组织的捐款每年都在2400亿美元左右，非营利组织的数量现在已达到180万个。 美国管理学大师彼得·德鲁克甚至把非营利组织说成是“一种将要占主导地位的社会形式”。与此同时，非营利组织在结构与功能上也发生明显变化，表现出对公共政策的影响日益增长。
（三）有关的理论
在西方国家，使非营利部门获得如此巨大而迅猛发展的理论支撑，又是什么呢？
1.慈善意识、志愿精神
中国历史上曾经涌现过许多以个人名义施善的义举，也有许多以个人资产资助贫困和孤病的民间慈善家，其中的代表人物从春秋战国的范蠡，到清代的林则徐，历代络绎不绝。但与一些西方国家相比，中国的现代公益事业还刚刚开始，而且起点很低。有些研究者认为，其中的一个重要原因在于，中国文化中虽有助人为乐、乐善好施、扶贫济困的优良传统，但却缺少现代公益的基因。具体地说来，中国传统伦理社会中形成的具体人伦道德及引申五伦，几乎都是与己有一对一具体关系的人的道德承担；而植根于西方文化中的志愿道德，却主要是与己无直接关联的他人的利他贡献，是普世主义和抽象的博爱原则。这就是说，中国的慈善观是由血缘人伦向外推及的慈善，它使人难以产生对素不相识的人、被认为对他没有行为道德责任的人的关怀；而西方的慈善却是在“众生平等”的底线原则上给人的生命的一种关怀，它超越了由血缘形成的亲属关系和由实质价值形成的善恶分际，其核心理念是普遍的人文关怀和人道主义，而寻求和实现生命意义的内在必然性，则是点燃志愿精神的不竭的能源。志愿行为的维系和坚持，在于在志愿工作中人的生命价值得到充分肯定：被人尊重、被人需要、被人喜爱和感激，又反过来激发人对自我生命的愉悦、欣赏与肯定。
2.政府处理社会问题的伙伴
虽然由非营利组织、非政府组织、民间组织、志愿部门、第三部门等等所构成的公民社会，同政府的关系是多种多样的，其中，既可以是公民社会制衡、对抗政府的关系，也可以是公民社会参与公共政策的制定，或同政府合作互补、共生共强，成为政府处理社会问题的伙伴。当代西方国家大多争取使非营利组织成为其处理社会问题的伙伴，或者至少使之向这方面发展。它们能够做到这一点的原因在于，在现代社会，与市场原教旨主义认为市场之手无所不能的观点相反，在社会公共物品和一些特殊服务的提供上（主要是公益性质），会出现市场本身的疲软、“市场失灵”。在社会主体日益分化和多样化的情况下，政府不可能使所有人的所有需求都得到满足，总有一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，出现“政府失灵”的现象。正是在这里，非营利组织可以去填补由市场与政府遗留下来的空白地带，使整个社会的多样化需求得到有效的满足，多元性的文化得到保留和发展。非营利组织来自民间、扎根社区，能够更敏感地回应来自民间和弱势群体的需求。
1998年，英国发表了政府同资源部门之间的契约，引起了全世界的注意。随后，在经过长期酝酿和准备，加拿大政府与资源部门在2001年12月签订了《协议》；在2003年12月，又签订了《良好实践准则》，来规范双方的行动。《协议》列举的相互关联、共同改善和提高加拿大人的生活气氛等六条价值是：民主、积极的公民性、平等、多样性、包容和社会正义；签订《协议》的指导原则是独立、相互依存、对话、合作与协作以及对加拿大人负责。而《良好实践准则》则在一个较为实际的层面上，提供如何把《协议》带进生活，使之成为各部门协调工作的方式。制定《良好实践准则》的指导原则是：志愿部门由于其同社区的联系而把特殊的观点带到其行动中去的价值、相互尊重、包含性、可理解性、慈善性、透明性、责任和可说明性。
3.使资源分配更趋公平的“第三次分配”
通常认为，在实行市场经济的社会里，分配社会财富的层次是：第一次分配讲效率，它是通过市场，按照竞争性原则来进行的，结果就会出现贫富差距，乃至贫富差距的不断拉大。于是，就得进行寻求公平的第二次分配，它通过政府，按强制性原则，以税收和社会政策进行调节来缩小贫富差距。但在事实上，为了使社会资源分配趋于公平，仅有这两次分配还是不够的，还得进行第三次分配，即通过社会按照志愿性原则进行公益捐赠，实行“富帮穷”。实际上，除此之外，还存在着一些个人和集团，使用窃据的部分权力贪污腐败，没有掌握权力的人则通过偷盗抢掠，用非法手段谋取不义之财。一个健康社会的良好的分配机制应该是：采取措施激励第一次分配，协调第二次分配，推动第三次分配，遏制第四次分配。
4.公民民主参与的重要形式
早期的非营利组织主要由传统的慈善组织所构成，在后来的发展进程中，它的结构、形态越来越复杂，经费来源日益多样化。20世纪60年代末，非营利组织表现出对公共政策的影响日益明显；20世纪80年代以来，非营利组织更致力于各种社会问题的解决，它们积极参加社区建设、地方自治、公共政策的制定和执行等公共管理过程。这样，非营利组织就逐渐具有了积极参与政策过程的基本功能。
致力于非营利组织研究的美国阿斯平研究所认为，非营利组织参加政策的制定，可以提高社会应对多样性声音的质量，还可以使政府利用非营利组织的特殊见识和能力，因为它们卷入到重要的社会问题之中，并且与不同的社会集团（其中包括可能被排除在公共事物之外的许多集团）保持着广泛联系。阿斯平研究所归纳出由此而出现的六个方面好处：一是使公共的注意力集中到关键社会问题及其解决办法上面去；二是增进形成健全、革新的政策所据以形成的知识的基础；三是为新的、未曾听到过的声音开放通道；四是培育政府对公民的负责任性；五是促进诸如言论自由、多元主义以及由对公益的建设所形成的自我牺牲等民主价值；六是给予公民以作为民主进程中的角色对效能的个人感觉，并增进其隶属于社会的感觉。也正是在这个意义上，美国著名的城市研究所主席弗莱希曼说，他“长期以来都认为非营利部门是美国对民主所作出的最大贡献之一”。
5.一个创造大量机会的领域
非营利组织还是一个充满就业机会的领域。以美国马里兰州为例，1999年，该州共有202635人在非营利部门工作，占该州总就业人口的85％，高于美国全国的平均水平。而在这一年，马里兰州非营利部门的就业增长率为37％，企业等营利部门的就业增长率为30％，政府部门的就业增长率为20％。当然，美国其他各州的情况不尽相同，有的州非营利部门的就业率和就业增长率高一些，有的则低一些。再从1990—1995年世界上八个主要发达国家的情况来看，这些国家的非营利组织吸纳就业人员的速度为244％，年均增速4％多，相比之下，其全部经济部门吸纳就业人员的速度为81％，年均增速不足2％。
二、非营利组织：角色和作用
（一）非营利组织的角色和地位
在美国和加拿大，接受我们访问的政府官员和学者们一般认为，在市场经济的体制下，并不是一切都按照市场机制运行，但在经济生活中，市场是最基础的运行规则。社会运行的三大支点是政府、企业和非营利组织。政府靠科层权力体系的机制运行，企业靠市场机制运行，而非营利组织则靠社会参与和利益协调的机制运行。从理论上说，私人部门提供私人物品和服务，公共部门（政府）提供公共物品和服务，而第三部门（即非营利组织）通过社会参与和民间行动来提供政府不能做、不愿做或不便做的公共服务。加拿大国际开发署（CIDA）合作伙伴部部长德路因（Robert Derouin）介绍说，加拿大社会是由政府、私人和第三部门组成，这三部分哪一方权力太大都会失去平衡，合作伙伴部的主要职责就是代表政府向非营利组织购买社会服务，把本来应当由政府办的事交给非营利组织去做。通过非营利组织的参与，可以节约运行成本，提高公共社会服务效益，加强政府与边缘群体的联系。
据加拿大社会发展部的官员介绍，加拿大的16万非营利组织在经济社会生活中发挥着巨大的作用。2003年，加拿大非营利组织的产出占全国GDP的6.8％，还创造了200多万个就业机会，有650多万志愿者做了200多万个小时的志愿工作。 虽然非营利部门不是一种产业，它的活动分散在多种产业中，但它比一些传统的重要产业具有更大的经济贡献。例如，在加拿大，非营利组织对GDP 的贡献是机动车制造业的11倍，是农业的4倍多，是矿、油、气开采业的2倍以上，是商品零售业的1倍半。在非营利部门的产出中，医疗教育占绝大部分份额，占到63％。另据加拿大卡尔顿大学（Carleton University）社区创新中心主任杰克逊（Edward Jackson）介绍说，第三部门服务的经济意义越来越大，以至于人们创造了“社会经济”、“社区经济”这样的新名词来概括非营利组织的经济活动。
为了区别非营利组织与政府组织和企业组织，非营利组织一般被称为第三部门。在加拿大，第三部门一般被称为“非营利组织和志愿组织”（Nonprofit and Voluntary Organization）；而在美国， 人们更习惯于把第三部门称为“非营利组织和慈善部门”（Nonprofit and public charities）。非营利组织有其自身相对于政府和企业的比较优势：一是它们具有很大弹性，可以根据社会服务需要的变化很快做出调整，从而使服务更具有针对性；二是它们通常都很贴近社区和民众，对公众的需要有更深切的理解，非营利组织工作人员的工作方式更有人情味；三是它们的运行成本比政府部门低，因为它们需要通过降低服务成本、提高服务质量来获得政府的资金支持；四是它们要保证公益目标，不以谋利为目的，因为法律上不允许它们获得分红的利润；五是它们提供的服务更加丰富多样，可以满足多样性的需求和针对不同的特殊需求。
（二）非营利组织的结构和作用
在美国和加拿大，非营利组织覆盖了非常广泛的社会发展领域。根据美国城市研究所国家慈善组织统计中心提供的数据，2004年美国有139.73万个非营利机构，分成三大类：公共慈善机构（占59％）、私人基金会（占7％）、其他（占34％）。加拿大非营利组织的分类方式与美国有些不同。根据加拿大的调查统计，2003年加拿大共有16.12万个非营利组织，其中，体育娱乐占20.9％，宗教占19.0％，社会服务占11.8％，慈善促进占9.9％，艺术文化占8.5％，社区开发和住房服务占7.6％，教育和研究占5.4％，行业协会占5.3％，医疗健康占3.8％，环境保护占2.7％，法律和政治服务占2.3％，其他占2.8％。
在美国，公共慈善机构是一个广义的概念，指所有那些经过注册具有慈善组织身份、能够开出慈善捐助免税票据、 接受有关慈善法律监督的非营利机构。 根据2003年对美国27.5万个公共慈善机构的调查，从事社会服务、教育和医疗健康是最主要的慈善机构。在所有的慈善机构中，社会服务机构占34％，教育占20％，医疗健康占13％，文化艺术占10％，宗教相关事务占5％，环境和动物保护占4％，其他占14％。但在这些公共慈善机构的经费支出中，医疗健康是最主要的部分，占了近50％，具体支出结构是，医疗健康占47％，教育占17％，社会服务占14％，文化艺术占2％，宗教相关事务以及环境和动物保护各占1％，其他占7％。
在加拿大所有的非营利组织中，注册为慈善组织的占56％，而非营利组织中的宗教、医疗、教育等组织，注册为慈善组织的比例就更高，大约有70％～90％都注册为慈善组织。
（三）非营利组织面临的挑战
1.非营利组织的服务仍难以满足不断增加的社会需求
美国是一个人均收入很高的国家，但也是一个收入分配不太平均的国家。2004年，美国家庭年平均收入为44382美元，高收入的县住户年中等收入可达88133美元，而较低的只有24778美元；城市住户年中等收入较高的市可达到71760美元，较低的只有24031美元。美国的贫困线大体在平均收入的一半以下， 标准根据家庭人口和物价指数而有所变动。2004年，美国四口之家贫困线为年收入19307美元， 三口之家贫困线为15067美元，两口之家贫困线为12334美元，无亲属的单身家庭贫困线是9645美元。由于贫富差距的扩大，随着经济的增长，贫困人口有增加之势。2004年与2003年相比，美国贫困人口从3590万增加到3700万，贫困家庭从760万个增加到790万个，贫困发生率从12.5％增加到12.7％。
尽管美国在社会管理方面实行的是小政府、大社会模式，各种社会中介组织在参与社会管理方面发挥着重要作用，而且非营利组织所提供的各种服务占全部社会服务的约50％，但仍然赶不上因相对贫困加剧而产生的社会需求。
2.非营利组织的官僚化和收入的不稳定
在美国和加拿大，非营利组织的绩效考核是一个越来越受到关注的问题。有些非营利组织由于长期受到政府资助，因而产生了官僚化趋向，工作效率有所降低。2003年，在所有非营利组织的经费收入中，政府资助占49％，出售物品和提供服务的收入占35％，私人捐助占13％，其他占3％。可见， 非营利组织的最大资助者是政府。政府通过购买服务的方式来资助非营利组织，是由于非营利组织可以用更低的成本和更多样性的服务满足社会需求，但非营利组织的官僚化趋向迫使政府一方面降低资助预算，另一方面加强对资助项目的绩效评估。
在美国，各种非营利组织的收入构成中，大约50％来自于服务和经营收入，30％来自于政府资助，20％来自于各种捐款。即便是慈善机构，主要的收入来源其实也是经营和服务收入。
在美国公共慈善机构2003年的收入中，68.3％来自于出售物品和提供服务的收入，14.4％来自于私人捐助，11.5％来自于政府资助，其他收入占3.2％，投资收入占2.6％。
由于政府要削减不断增加的财政赤字，对非营利组织和公共慈善组织的资助也受到约束。近几年来，这种政府资助的比例在不断减少，如1997年美国公共慈善机构的收入有30％来自于政府资助，这一比例到2003年降至11.5％。美国非营利组织最大的经费支出是雇员的工资，约占总经费的57％，而且非营利组织的总劳务中，已经有1／4是由志愿者完成的。
3.非营利组织的市场化和不平等效应
与欧洲的福利国家相比，美国是一个非常私人化的国家，民间非营利组织的网络非常庞大，而且非营利组织的私人化程度也很高。很多提供公共产品和公共服务的领域，也都依赖私人的投资和经营，如教育、医疗、社会福利，甚至监狱。这样就带来一个问题，私人的公益捐款可以免税，而这样的捐款多了也就意味着税收减少了。本来私人捐款应当集中用于救助穷人，消除不平等，但实际上，接受大量的私人捐款的私人医疗，虽然是非营利性的，但却相当昂贵。美国非营利组织对私人捐助的依赖和市场化经营取向，使它们的经营和服务的平等化效应大打折扣。
三、非营利组织：立法与政策
美国和加拿大在法律传统上都属于普通法系的国家，以英国普通法为渊源的关于慈善事业的法律和判例，特别是英国1601年颁布的《慈善法》，对美、加两国有关非营利组织的立法原则和政策理念产生了深刻影响。对于国家政权、社会秩序和公共安全而言，非营利组织的存在和活动是一柄双刃剑。因此，美国和加拿大的法律在赋予它们合法地位、法定权利的同时，也明确规定了对它们的规制条件，规定了它们不得为、不应为的领域，以及法定义务和法律责任，从而达到合理引导、趋利避害的目的。
（一）立法的促进与规制
美国的非营利组织从1950年的约5万个，发展到今天的100多万个，一个重要原因是美国联邦和州立法所发挥的促进及规制作用，以及相关政策所具有的规划和引导机制。迄今为止，美国联邦政府并没有一部专门规定非营利组织的法律，有关促进和规制非营利组织的各种法律条款，均散见于联邦和州的法律、法规之中。其中，最主要的是美国国会制定的联邦税法第501条款。美国国内税务局依据该条款， 对美国具有免税资格的30余种非营利组织以列表形式做了具体规定。对这些非营利组织，就其具体性质而言，可分为慈善及其他公共福利性的非营利组织和互助性的非营利组织；就其税法地位而言，可分为获得免税资格的非营利组织和不具备免税资格的非营利组织。
美国纽约律师艾尔考特向我们介绍说，在美国，非营利组织是否获得免税资格，是美国税法对非营利组织进行促进及规制的重要法律和经济手段，也是非营利组织法律地位的重要特征。依据美国联邦税法第501条款的规定，某个非营利组织要想获得免税资格，必须符合肯定性和否定性的各三个要求。前者的法定要求是：第一，非营利组织必须以宗教、慈善、科学、公共安全试验、文学、教育、促进体育竞赛、防止虐待儿童或动物等为目的；第二，非营利组织的成立必须完全出于非营利目的；第三，非营利组织的经营主要为了达到规定的非营利目的。后者的法定要求是：第一，非营利组织不得为个人谋取利益；第二，非营利组织不得参与竞选；第三，非营利组织不得参与实质性游说活动。
美国税收法规通过向捐赠者提供税收减免的方式，积极鼓励个人和组织向非营利组织赠与财物，实现捐赠者、非营利组织和政府三赢的局面：一赢是，个人和组织因为向非营利组织捐赠财物而获得巨大的减免税的经济利益。个人捐赠者最高可以要求对其调整后总收入的50％进行税收减免，捐赠公司可以要求对其任意一年不超过10％的应缴税收人实行税收减征。二赢是，非营利组织能够得到足够的非政府的资金来独立自主地开展工作。美国的非营利组织一向宣扬自己是“非政府、非营利、非政党”的组织，而资金来源于非政府的个人和组织，是其具有NGO性质的重要依据。三赢是，减免慈善捐赠税收比政府直接补贴更有效，它既避免了政府对第三部门过多的、不必要的介入，按照“小政府、大社会”的原则较好地处理了政府与第三部门的关系，又减轻了政府的负担，保证了捐赠在法律的规制下，在各种非营利组织的管理和使用下，更加有效和高质量地用于公益事业。
美国法律（法治）主要采取以下一些方式规制非营利组织：
1.美国税法把慈善性非营利组织分为公共慈善组织和私人基金会，后者比前者要受到更多的法律规制。公共慈善组织包括教会、学校、医院和医学研究组织等，它们主要受美国联邦税法第501条款和《国内税收条例》第170条款的调整；私人基金会除了受上述法律的规范，还要遵守《国内税收条例实施细则》中规定的4940—4946技术性条款。
依照法律规定，公共慈善组织要得到一定数量的公众支持，才能具有或保持“公共慈善组织”的法律地位。这是判断慈善组织的“公共性”的重要标准，是一个公共慈善组织是否会降格为“私人基金会”的主要条件，也是法律对公共慈善组织进行监督的重要途径。美国联邦税法第501条款和《国内税收条例》第170条款规定，公众支持占总体支持的比重达到或超过1／3，那么，这个组织就自动获得公共慈善组织的法律地位；如果小于1／3，但大于1／10，且该组织能够通过事实和状况检验，它在法律上仍可保留公共慈善组织的地位。但是，如果公众支持率低于总体支持的1／10，则该组织降为私人基金会的法律地位。
2.美国税法明确规定，慈善组织的任何净收入不得用于支付私人股东或个人福利，否则就可能构成非法侵吞的违法犯罪。慈善组织也不得参与竞选活动，不得支持或者反对公职候选人，但可在某些法定条件下从事有限的包括直接立法游说和基层立法游说在内的立法游说活动。
3.美国国内税务局通过三种途径来监督非营利组织的活动：
一是对非营利组织的年度报告进行监督。年收入超过2.5万美元的非营利组织（教会除外），每年必须填报国内税务局印制的990表，报告向公众和国内税务局公开，许多州还要向首席检察官提供报告副本。
二是国内税务局的审计监督。主要是对非营利组织的账目和记录进行审计，以监督非营利组织的财务和经营中是否有违法乱纪的情况。
三是通过评估给违规的非营利组织处罚或罚金。国内税务局审计人员通过多种途径和方式，对非营利组织的财务和活动状况进行评估，如发现有违反法律规定的情况，将视情节轻重对其进行惩处。对非营利组织最严厉的处罚是取消其慈善免税资格，这实际上等于判处了该非营利组织的“死刑”。事实上，政府主管部门一般不轻易处以这种“极刑”，而多在非营利组织同意纠正错误的情况下，采用交纳罚金的方式加以处罚。
4.在州的层面上，美国大多数州的首席检察官拥有监督和管理非营利组织的权力。他们有权检查及审核非营利组织的帐簿和记录；有权要求非营利组织经常性地向首席检察官报告其业务活动和财务状况。同时，公众也享有监督权，公众可以要求非营利组织公开或者出面检查它们的相关报告。
在加拿大，非营利组织的成立与活动受到加拿大《宪法法案》、《所得税法》和《加拿大公司法》等法律的规制。加拿大法律把慈善机构（最主要的非营利组织形式）分为经营性慈善机构和慈善基金会。经营性慈善机构包括非公司社团、公司和信托组织三种组织形式，慈善基金会包括信托组织和公司两种组织形式。加拿大法律规定，慈善基金会可以转成经营性慈善机构，反之则不允许。加拿大非营利组织的宗旨必须与慈善、教育、爱国、社会或者公共福利相关，且不得从事商业经营、职业活动或其他赢利活动。加拿大非营利组织的经费可以百分之百地来源于政府，但作为对非营利组织的限制，当其在涉及参与政治、影响决策、关乎政策等政治目的的活动时，最多只能支出不超过全部经费的10％。多伦多大学的P.约本斯通教授解释说，这样限定的理由，一是政府认为非营利组织花的多是政府的钱，应当以立法的方式对用于政治目的开支加以限制；二是从历史上看，非营利组织参与政治曾经对议员造成压力且有所冒犯，而政府认为非营利组织的作用不能妨碍议员执行公务，因此要加以限制；三是有的非营利组织与一些极端的宗教、政治势力有牵连，政府必须限制它们把钱用于政治目的。有关经费的10％以内可以用于政治目的的限制性规定，是20年前加拿大政府做出的决定。此前，非营利组织的全部经费只能用于社会的非政治性的服务目的，而20年前认为非营利组织在参与政策制定中的作用越来越大，所以打开了10％的口子。约本斯通教授认为：“这是一种进步”。
加拿大税法明确规定，“经营性慈善组织”至少50％以上的董事之间不得存在“内部交易”，同时由某一个人或者某一相互之间存在“内部交易”的集团所提供的捐赠不能超过该组织资金的50％。法律还规定，每一个注册的慈善组织必须在其财政年度后的6个月中完成“公众信息反馈表”，公开其来自捐赠、酬金、 经营等项目的收支情况，接受公众的监督。
（二）政策的规划和引导
非营利组织在美国迅速发展以及美国社会中扮演越来越重要的角色，发挥越来越重要的作用，与美国总统及其政府制定的相关政策是密不可分的。在以政策规划和引导非营利组织方面，美国政府大致采取了以下做法：
1.政府实行市场化取向的政策。这种政策使某些非营利组织不得不采用市场的模式与机制进行管理和运作。美国社会科学研究理事会主席C.卡宏教授介绍说，里根任总统时开始的市场化趋向，现在越来越明显了，教育、医疗甚至监狱等都在搞市场化改革。公共部门得到政府的资源少了，就要更多地向市场寻找资源。而布什政府面对巨大的财政赤字，不增加税收，就要减少支出，政府不断减少对非营利组织的投入，逐渐退出第三部门的一些领域。市场化取向的政策导致美国的非营利组织面临双重压力：一方面，社会对非营利组织提供服务的市场需求在不断扩大；另一方面，政府对非营利组织的财政支持在减少，导致非营利组织的社会服务能力弱化。
政府在一些领域的市场化取向政策，使许多非营利组织与商业的界限模糊了。例如，尽管在法律上医院有非营利医院和营利医院的划分，但人们到医院看病并未感受到两者间的差别。美国国会议员曾经质疑这种市场化取向的医疗改革：穷人看病花不起钱，非营利的医院为什么还要追着他们要钱？政府政策的市场化取向偏离了非营利组织的使命和性质。
2.政府通过制定政策和项目，引导、扶植某些非营利组织。以“花钱买公共服务”等政策，采取规划项目和制定项目来实施计划、确立评估指标体系等方式，引导和扶植政府和社会所需要的非营利组织。例如，在规划项目方面，政府常与非营利组织共同商议选定项目，再通过招投标的竞争方式把项目落实到某个非营利组织。总部设在华盛顿的“联合规划组织”（United Planning Organization）是一个非营利组织，主要为社区的就业、家政、青少年教育，帮助老人、孤儿和残疾人提供服务。该组织每年3600万美元的经费中有80％～90％来自于政府的项目支持。在评估指标方面，美国政府制定了全国统一的指标，用于评估政府资助非营利组织项目的实施质量。作为非营利组织中的资助项目获得者，首先要按照评估指标的各项要求实施项目；其次要在项目完成后的4～5个月内采用标准格式的文件提交结项报告，以供政府有关部门对项目进行评估验收。
3.美国总统有关非营利组织的某些政策理念。依照美国宪法的规定， 美国总统除了可以使用“行政立法”权外，还可采用政策的方式贯彻其施政意图。布什总统提出了“以信仰和社区组织为基础的志愿者活动”的政策建议，并在2001年以行政指令的方式，组建了旨在保证这一政策实施的“基于信仰和社区行动的白宫办公室”，同时在联邦政府的5个部——司法部、教育部、劳工部、 健康与人类服务部、住房与城市发展部——分别设立了5 个“基于信仰和社区行动”的执行部门中心。这一政策措施的出台，与布什的个人信仰有关。布什认为，宗教组织能够比政府机构更有效地服务社会。鉴于历史上通过教堂提供福利和社会服务的局限性，布什鼓励有信仰、有宗教背景的组织去申请政府资助，在政府的帮助和引导下更好地开展社会服务。布什任得克萨斯州州长时，曾经实践过上述主张，取得了成功。2000年美国总统大选时，上述主张构成了布什竞选纲领的重要组成部分。与此同时，布什的这项政策出台后，也受到一些宗教团体的责难，他们认为，政府应当与教会、教堂等保持距离，而不应当介入其中。
4.美国联邦和州、城市成立了一些规划、协调、服务于非营利组织的机构。我们在华盛顿造访的“国家与社区服务公司”（Corporation for National and Community Service），是一个实行企业化管理的联邦机构。这是一个联邦政府机构与私人基金会两种性质相混合的组织。它有600多名工作人员，其中，1／2 的工作人员在华盛顿，1／2的工作人员分布在全国各地。该组织每年有10亿美元经费，大部分来自于国会拨款，少量来自于社会捐赠。其主要职责是代表联邦政府设计和实施各种需由非营利组织承担的项目。它选择非营利组织在项目方面的合作伙伴，保证非营利组织更好地执行项目计划和使用经费，评估非营利组织完成的项目成果，针对非营利组织实施项目的相关问题开展培训和研究，等等。
在美国的地方层面上，一些州和城市也设立了类似的机构。我们访问了纽约市政府，在其市长办公室下就专门成立了“市长志愿者中心”。该中心是根据20世纪60年代纽约市政府的一个专门规定设立的，受市长委托开展工作。该中心每年预算20万美元，拥有包括市长助理在内的3名工作人员，一方面负责汇集纽约市大约2万个非营利组织组织提供服务的各种信息，另一方面及时了解社区与市民的需求信息。在这个基础上，该中心根据所掌握的非营利组织供给服务的信息和社区与市民的需求信息，联系社会资源，组织志愿者，协调有关的非营利组织及时合理地向社区和市民提供服务，使供求双方在中心的安排下各得其所。该中心开展的信息协调服务项目涉及老年人、教育、环境保护、居住、医疗、学校、社区、无家可归者、其他弱势群体等诸多方面。据介绍，该中心目前已成为纽约市市长与全市非营利组织、市长与市民间联系的枢纽。纽约市的这种模式已被其他许多州和城市效仿，还有一些国家也采用了纽约市的模式。
四、非营利组织：对中国的启示
（一）非营利组织是一种有别于政府和市场的运行规则
中国在计划经济时期，几乎是参照政府管理的机制来组织一切经济和社会生活，机关、工厂、学校都是按照指令性计划来办。改革开放以后，我们逐步认识到了市场机制的重要性，认识到市场是经济生活中最基础的和最有效的资源配置方式，认识到必须处理好政府与市场的关系。但社会事业怎么发展？社会公共服务怎么提供？社会组织怎么管理和运行？最初，我们认识到不能由政府把社会事务全部都包下来，这样政府负担太重，而且也管不好。随后，我们曾经期望通过引进市场竞争机制，通过事业单位“创收”来改变学校、医院等机构的财政状况和运行方式。但从目前的效果来看，并未达到改革的预期目标。从美国和加拿大的情况看，学校、医院等非营利组织，是一种有别于政府和市场的运行规则，它们的基本特点就是不完全依赖于政府投入、有广泛的社会参与，但又要保证公益目标的实现。中国的改革开放发展的今天，应当把探索中国非营利组织的运行机制作为深化改革的一项重要内容。
（二）经济增长和市场发育会不断推动公共服务需求的增长
从美国和加拿大的经验来看，在市场经济条件下，人均经济发展水平的提高并不能消除贫困和被救助的人群，而且社会越发展，对公共服务的需求也越大。美国目前的人均GDP已经接近4万美元，加拿大人均GDP约3.4万美元，但需要救助的人口均有增无减。中国近年来的经济增长速度一直很快，很多商品生产领域大部分商品都出现供求平衡甚至生产过剩的现象；但与此同时，我们也发现，很多提供公共产品和公共服务的领域，还是供给短缺的，如民众的上学难、看病难、买房难、行路难，都是供给短缺带来的问题。公共产品和服务的供给短缺，还造成了价格扭曲，致使医药费和上学赞助费价格飞涨。
为什么在市场机制下，有的领域生产过剩，有的领域供给短缺呢？为什么北京市场上电视机跌破成本价还卖不出去，而地铁车厢拥挤得像沙丁鱼罐头呢？这还是因为我们没有下大气力去解决好公共产品和公共服务领域的运行机制问题。经济的增长与市场的完善并不会自发地解决公共产品和公共服务的供给问题，而解决这个问题则要在相关领域内建立专门的机制。
（三）非营利组织的健康发展需要法律推动
中国的慈善事业近年来有了很大发展，但与中国企业家经济实力增长速度相比较，或与国际社会相比较，中国的慈善事业还有很大差距。中国最大的慈善机构——中华慈善总会，自成立以来筹集的10多亿元善款中，来自于国外的占50％左右，来自于港澳台的占10％多点，而中国内地捐款只占30％左右。
在发展慈善事业方面，中国的法律还有不完善的地方。例如，虽然制定颁布了《公益事业捐赠法》，但捐赠法里只规定：“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”而“优惠”的是什么呢？根据《企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3％以内的部分，准予扣除。”换句话说， 企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3％，超额部分仍需缴纳企业所得税，这样就形成企业捐赠越多，纳税就越多的矛盾和悖论。
而在2003年“非典”肆虐时期，为了鼓励企业家捐赠，共同抗击病魔，国家财政部和税务总局联合发出通知，要求对社会各界向防治SARS事业的捐赠给予所得税优惠政策。北京市地方税务局随即发出通知：企事业单位、社会团体和个人通过北京市卫生局对防治“非典”捐赠现金，按卫生局开具的收据所列金额在当期计算缴纳企业和个人所得税时予以全额扣除。这一优惠政策出台后，企业的捐赠才随之多起来，现在这项政策扩展到对十几家主要慈善机构的慈善捐款。
（四）中国的“事业单位”应改称“非营利组织”，统一法制规则
目前，中国还没有相对于西方国家非营利组织概念的统计。其实中国的所谓“事业单位”，从社会功能上看基本上都属于非营利组织的概念，只不过中国的事业单位分成了全额拨款、差额拨款和自收自支单位。我们目前的正式翻译中，把“事业单位”直接翻译成英文是“institutions”，但这种表达国外没有人能听得懂是在说什么。所以，把“事业单位”改成“非营利组织”，无论在中文还是英文，都更加清晰易懂。
目前，中国有各类事业单位有130多万个， 在财政体制上分为公共财政全额拨款单位、差额拨款单位和自收自支单位，纳入政府事业单位编制的人员近3000万人，其各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上。它们本来大部分都应该属于非营利机构，但由于其政府拨款性质或执行政府职能的性质，现在并不被归为“民间组织”。
另一类在中国与非营利组织接近的概念是“民间组织”。到2004年，全国各类民间组织（包括各种学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会、民办非企业单位）已发展到28万多个，其中社会团体近15万个，基金会902个，民办非企业单位13.3万个。根据调查摸底，实际存在的民办非企业单位的数字，可能数倍于甚至十倍于民政部的统计数据，因为很多此类机构是在工商部门注册而不是在民政部门注册。民办非企业单位包括民办的学校、医院、文化机构、研究机构、体育机构、职业和信息中介机构、福利机构等，其中也有相当一部分实际上是以营利为目的。
中国应当统一非营利组织的法律地位，制定统一管理的法制规则，完善有关的行为规范和财务制度。
（五）政府应采取“管办分离、分类管理、目标约束、购买服务”的管理方式建立非营利组织的法治规则，完善非营利组织的行为规范，加强非营利组织的财务监督，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的非营利组织体系，这是未来中国事业单位改革的发展方向。
总结这些年来的经验，对中国事业单位改革应当采取“管办分离、分类管理、目标约束、购买服务”的原则。在这方面，要研究社会发展领域不同于市场领域的规律，在政府机制和市场机制之间，探索多样性的、分类指导的管理方式，保证具有比政府办事业和完全市场运作更好的社会服务效果。同时，要把构建社会主义非营利组织体系当作构建社会主义和谐社会的一件大事来抓，在这方面走出一条有中国特色社会主义的新路子。当前，在非营利组织的制度建设方面，应注重以下几个方面工作：一是完善非营利组织的法人地位，对非营利组织为企业、社团、福利机构的相关条件以及责任和义务要有更加明确的规定；二是完善非营利组织的税收体制，在税法中要对非营利组织的税收有细致的规定，根据现实的发展，对社会捐款的接受单位、免税范围和比例做出相关的调整；三是深化事业单位的改革，使事业单位在人员聘用、工资管理、财务监督、运行目标等方面更加符合精简高效、财务公开、机制灵活、服务公益的要求。要注重加强管理，防止在非营利组织的社会发育过程中，重复出现当初市场发育过程中存在的“一放就乱，一收就死”的现象。当然，还要警惕一些境外敌对势力利用非营利组织进行“政治干预”，就像不久前“颜色革命国家”所发生的情况那样，以防未然。
（本文第一部分由徐崇温执笔，第二和第四部分由李培林执笔，第三部分由李林执笔）