中国事业单位分类改革轨迹及走向判断，本文主要内容关键词为：中国论文,事业单位论文,轨迹论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
事业单位是提供公共产品和公共服务的主要载体，是我国特有的社会组织形式。其内涵和外延因我国行政管理体制改革和事业单位改革不断发生着变迁。目前，各方比较认可1998年《事业单位登记管理暂行条例》对于事业单位的界定，“事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这一界定凸显了事业单位的公益性、国有性和组织性。
自20世纪90年代起，我国即启动事业单位改革的进程，开始了“摸着石头过河”的探索式改革之旅。从教育、科技、文化、卫生单一领域的改革，到事业单位职能、人事制度、收入分配制度、养老制度的改革，再到事业单位分类改革的地方试点，我国从未停止事业单位改革的步伐。然而，由于各种因素的干扰和多种力量的掣肘，改革进程缓慢，学术界一般将之归因为缺乏顶层设计和系统考虑。
在此情境下，2011年3月中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。其后，又出台了9个配套文件，这些文件涉及事业单位分类、编制管理、财政政策、法人治理结构、收入分配、人事管理等改革核心内容。现有文献多泛泛而论事业单位改革，或讨论教育、科技、文化、卫生单一领域的改革，或探讨事业单位单位职能、人事制度、养老制度的改革，而缺乏对事业单位分类改革的充分关注。基于此，这里从分类改革的视角出发，阐述三类事业单位的改革轨迹及改革难点，希冀对事业单位的改革有所裨益。
一、事业单位的分类及其实践探索
事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作。分类科学与否，关系到事业单位分类改革进程快慢，决定着事业单位分类改革成败。
(一)事业单位的分类
在学术界探讨和改革实践中，对事业单位分类主要采用行业分类法、经费分类法、行政隶属分类法、行政级别分类法、性质分类法、功能分类法等[1]。其中，最常见的是行业分类法、经费分类法和功能分类法。
行业分类法即根据国家的行业标准，按事业单位的属性进行分类。如将事业单位分成教育事业、科研事业、文化事业、卫生事业等类别。在相当长的一段时间，我国事业单位改革即按此思路进行，但事实证明，单兵突进策略有其内在局限性，在遇到一些深层次的矛盾和问题时难以实现突破。
经费分类法即依据经费来源的形式，将事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。这一方法便于政府对事业单位实施有效的财务管理，但其在实际操作过程中也出现了一些问题：如全额拨款事业单位因缺乏激励而在提供公共服务时效率不高、质量得不到保证；自收自支事业单位凭借其掌握的权力盲目逐利，过分关注经济效率，损害了社会公众的利益。
功能分类法即按照事业单位的功能进行分类。这一分类法在地方实践中出现了诸多变种，如三分法、四分法、五分法。相比行业分类法和经费分类法，功能分类法对于事业单位分类改革意义更为重大。明确的功能划分是对事业单位进行科学管理的前提。在运用这一方法时，需要依据事业单位的复杂属性进一步精细化。
(二)事业单位分类的探索
1.中央层面的探索
2006年中央机构编制委员会办公室(以下简称“中央编办”)制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。2008年2月，党的十七届二中全会审议通过《关于深化行政体制改革的意见》，提出“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革”。文件关于事业单位类别的划分与《方案》基本一致。
2008年11月，中央编办印发了《关于事业单位分类试点的意见》，为事业单位分类改革目录编制和分类改革步骤提供了原则指导，其对事业单位的大类划分未发生变化，只是对从事公益服务的事业单位作了进一步的细分，分为公益一类、公益二类、公益三类。其中，公益一类是指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，如义务教育机构、公共卫生机构等。公益二类是指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。公益三类是指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。
2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，仍然将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类，但在细分从事公益服务的事业单位时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位分为两类：一是承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分实现由市场配置资源的，划入公益二类。中央编办制定的《关于事业单位分类试点的意见》中的公益三类被排除在公益类事业单位之外。由此可见，中央更加关注事业单位的公益属性。
2.地方层面的探索
浙江是我国最先启动事业单位改革的省份。2001年10月，浙江省出台了《关于深化事业单位改革的意见》，将事业单位分为四类：一是监督管理类事业单位，指依据法律、法规授权或政府委托承担行政执行、执法监督和经济社会管理职能，经费来源主要靠财政供给的事业单位；二是社会公益类事业单位，指承担国家交办或鼓励支持的公益事业职能，面向社会提供公共服务的事业单位；三是中介服务类事业单位，指利用专门知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务的事业单位；四是生产经营类事业单位，指以营利为主要目的，面向市场从事生产经营活动，为社会提供产品和服务的事业单位。2003年7月，浙江省机构编制委员会办公室、浙江省省属事业单位改革领导小组办公室出台了《关于省属事业单位分类实施工作的意见》，对浙江省属事业单位分类作了进一步明确，列举了各类所对应的事业单位，并将社会公益类进一步细分为纯公益性事业单位和准公益性事业单位。使事业单位分类更具操作性。浙江省的事业单位分类方法为我国其他省份借鉴。
广东省的事业单位分类改革亦走在我国前列。2006年，广东省被中央确定为事业单位改革试点省。作为广东省的试点城市，深圳市2006年7月全面启动事业单位体制改革。根据事业单位的社会功能，深圳市将事业单位划分为监督管理、经营服务和公共服务三类。其中，经营服务类又细分为经营开发类和中介服务类，经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。公共服务类事业单位又细分为纯公益类和准公益类①。2007年，广东省制定出台《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》，选择部分省直原依(参)照公务员管理的事业单位和原交通厅、原环保局以及佛山市进行试点。2010年，又正式印发了《广东省事业单位分类改革的意见》。在改革试点中，广东省以社会功能为标准，将事业单位分为行政类、公益类和经营服务类三种类型，其中公益类事业单位又分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别。公益一类是以义务教育机构、公共卫生机构为代表的从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。公益二类是以非营利医疗机构等为代表的事业单位。公益三类是提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位[2]。对比中央编办2006年出台的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》和2008年印发的《关于事业单位分类试点的意见》，不难发现，中央在事业单位分类改革中，对事业单位的分类思路与广东省的探索基本一致，只是在具体的表述上有细微的差别，由此也彰显了地方试点对推动我国事业单位由点及面改革的重要意义。
此外，其他省份在事业单位改革方面也进行了创新性的探索，但在事业单位的分类上，基本借鉴了中央编办2006年《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》中的划分方法，故在此不作阐述。
二、承担行政职能类事业单位的改革轨迹与改革难点
按照中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，承担行政职能的事业单位是指从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构运行的事业单位，如金融监管机构、执法监管机构等。行政管理体制改革意欲改变的政事不分现象，则主要指向这类事业单位。
(一)承担行政职能类事业单位改革的必要性
在传统的事业单位体制下，各类事业组织均由政府或政府部门设立，政府机关通过各种权力(国家所有权、公共行政权及经营管理权)，运用多种方式(计划、命令、财务控制、人事任免等)直接领导、管理、控制事业单位，以致事业单位丧失自身特性、自主性，依附于政府及政府各个部门[3]。政事不分主要表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运行方式不分。改革开放以来，特别是20世纪90年代我国启动事业单位改革以来，事业单位的职能定位、运行方式以及政事关系发生了一定的变化，事业单位的自主权有所增加，但政事不分的问题并未从根本上得到解决。
提供公共产品和服务，是政府的基本职能之一。在实际履行此项职能过程中，政府一般将其转交给事业单位。由此，事业单位逐渐沦为政府的附庸，受政府职能部门支配。在代行政府职能中，事业单位与政府机构趋于同质化，无论是机构的级别和运作，还是人、财、物的管理，都与行政机关十分相似，由此不可避免地出现了行政机关容易出现的弊病：机构不断膨胀，人员不断增加，具有强烈的自我扩张冲动；缺乏降低成本的激励机制，导致公共资源浪费，政府财政负担加重；缺乏竞争机制和外部监督，公共产品和公共服务供给效率低下、质量不高；利用职权为部门和个人牟取私利。这些弊病严重影响到事业单位功能的发挥。
(二)承担行政职能类事业单位的改革轨迹
20世纪80年代，针对传统体制权力过于集中的问题，中央开始了着手理顺政府与企事业单位关系的改革尝试。这一阶段以适当下放事业单位管理权限为主要内容，并没有明确提出政事分开，解决事业机关行政化的问题。
步入90年代。随着我国社会主义市场经济体制目标的确立和政府机构改革的深入，事业单位改革开始破题。1993年，《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。各级党政机关尤其是中央和省级机关要减少对事业单位的直接管理，有条件的事业单位要下放；事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面，都要与党政机关区别开来[4]。1995年，机构改革的工作重点之一是制定事业单位机构改革的方案和主要措施，推动事业单位改革的不断深化。改革的原则是政事分开和社会化。1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。这是我国首个关于事业单位改革的专门文件。文件提出，要“合理划分党政机关与事业单位的职责”，“事业单位承担的行政管理职责原则上交归行政机关”，“党政机关分离出来的一些辅助性、技术性工作由事业单位承担”。以此为基础，政事分开正式作为事业单位改革的基本原则与明确要求进入政策领域。
2002年，党的十六大报告进一步强调：“按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革。”2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》明确了行政职能类事业单位的改革方向，并要求今后不再批准设立承担行政职能类的事业单位。2007年，党的十七大报告再次提出“加快推进政事分开”，“加快推进事业单位分类改革”。2008年2月，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。2008年11月，中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，对承担行政职能类事业单位作出了明确界定，并就其改革方向作了说明。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在论及加快推进事业单位分类改革时指出，要“严格认定标准和范围+对主要承担行政职能的逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”。2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在划分事业单位类别的基础上，明确提出“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”。2011年10月，党的十七届六中全会提出“推动政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系”。
应该说，20世纪90年代以来，学术界和政策层面就政事不分的弊端和政事分开的必要性达成共识。中央关于政事分开的思路和措施日益明晰，特别是在按事业单位功能进行分类后，更是明确了承担行政职能类事业单位的改革方向，这将大大推进政事分开的进程，有效推动我国行政体制改革。
(三)承担行政职能类事业单位的改革方向与改革难点
就承担行政职能类事业单位的改革思路和改革方向，中央作出了明确规定。2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》指出，“完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合。”2008年11月中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》对此进行了细微调整，指出：“完全或基本承担行政职能的事业单位，结合行政管理体制改革，逐步转为行政机构；只承担部分行政职能的事业单位，将行政职能和公益服务职能与有关单位进行职能整合或机构整合。今后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。”2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，从“严格认定标准与范围”和“区分不同情况实施改革”两大维度明确了推进承担行政职能类事业单位改革的思路和方向。
客观上讲，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》对承担行政职能类事业单位的改革路径考虑十分周全，将承担行政职能类事业单位再细分为完全承担和部分承担两类，并提出了差异化的改革思路。不仅如此，还将承担行政职能类事业单位的改革与行政管理体制改革和政府机构改革有机衔接起来。尽管这样，承担行政职能类事业单位在改革过程中依然会遇到挑战。一是转为行政机构的事业单位的人员编制问题如何解决。文件规定：涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。这固然是出于维护行政管理体制改革成果的考虑，但在实际操作中，不可避免出现转为行政机构的事业单位人员在相当长的一段时间内可能没有行政编制而只能享有原来的事业编制。随着行政体制改革和事业单位体制改革的推进，行政机关和事业单位人员在人事管理、收入分配、养老保险等方面适用的政策差异越来越大。这部分已转为行政机构却依然享有事业编制的人员，在上述政策上如何适用，有待明确，这可能会造成相关管理工作的混乱。二是能否转为行政机构关涉众多事业单位及人员的切身利益，在此过程中，如何既保证中央政策的贯彻落实，又保持各方利益的大体均衡，确保社会稳定，将持续考量地方政府智慧。三是如何防止事业单位转为行政机构过程中的“搭便车”行为。可以预见，在此过程中，一些单位会为了自身利益向上表达自身的强烈诉求，并发动各种关系资源进行公关，这就要求设立相应的监管机构、制定严格的监管措施以约束拥有决策权的部门的行为，确保改革不偏离中央既定方针。
三、从事生产经营活动类事业单位的改革轨迹与改革难点
按照中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，从事生产经营活动类事业单位是指从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等。事业单位意欲改变的事企不分现象，则主要指向这类事业单位。
(一)从事生产经营活动类事业单位改革的必要性
从事生产经营活动类事业单位具有一定的经营性，具备自我经营、管理和发展的内在机制，其体现的更多的是市场的特性[5]。20世纪90年代，我国事业单位改革沿袭了当时经济体制改革的思路，以追求效率为旨归，以市场化为手段，政府将很多事业单位推向市场。在此思路指导下出台的一系列改革措施减轻了政府的财政负担，一定程度上提高了公共服务的供给效率，但不可忽视的是，由此带来了两个方面的问题：一是不该市场化的市场化，以致公共产品供给短缺，无法满足公众日益增长的物质文化需求。二是过度市场化问题，事业单位放弃了公益性，偏离了为公众谋福利的价值取向，盲目逐利，侵蚀了公共服务的公平性。但与此同时，这些事业单位还保留着从政府获取经费的机会。市场过度化反映的是改革中过多引入经济激励机制而使公益性受到侵害的问题，实质是事企不分[6]。事业单位利用其掌握的公共权力进行市场化运作，追求部门和个人利益的最大化，与企业无异。这一转向违背了成立事业单位的初衷和事业单位应负的责任，使其遭受指责和诟病，对这一类型事业单位进行改革，已是迫在眉睫。
(二)从事生产经营活动类事业单位的改革轨迹
1982年3月，《关于国务院机构改革问题的报告》提出“政府机构怎样才能更好地管理企业事业单位并为它们服务，这些问题都要一一研究清楚，订出切实可行的规章制度”。1985年3月，中央下发了《关于科学技术体制改革的决定》。按此文件，从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。同年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，对卫生事业单位改革提出了要求：发展集体卫生机构，鼓励和支持集体经济组织、城镇和街道组织举办医疗卫生设施，支持个体开业行医，村一级卫生机构可以由集体经济组织举办，也可以承包给乡村医生和卫生员集体举办，也可以由卫生院下乡设点。1985年，中办、国办批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，要求模仿经济体制改革的经验，在文化单位推行以承包经营责任制为主要内容的改革，以解决“统得过死”和“吃大锅饭”等体制弊端。1988年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》和1989年《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》中，提出了实行“双轨制”的具体改革意见，即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团；另一轨为多种所有制的艺术团体，这类艺术团体可由社会各种力量主办。
20世纪90年代，我国事业单位的企业化改革步伐进一步加快。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位。经费自收自支的事业单位，享受企业的各项自主权，实行企业化管理。1996年中办、国办印发的《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》更是提出“积极发展既为社会主义市场经济所急需又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位，压缩不适应国民经济和社会发展需要的事业单位”。按照这一文件，主要从事生产经营活动但作为事业单位管理的事业单位，原则上改为企业；一些实行企业化管理可以主要由市场引导资源配置的应用技术开发单位等，并入企业或改办为科技先导型企业[7]。1998年12月，国办转发了国务院机关事务管理局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见》；1999年2月，国务院转发了科技部、中央编办等5部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》；1999年4月，国办转发了国土资源部、中央编办、体改办《地质勘查队伍管理体制改革方案》；1999年10月和2000年7月，国办分别下发了《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》、《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》；2001年8月，中办、国办转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。这些文件就不同行业事业单位的市场化改革提出了具体操作方案(见表1)，为推进事业单位的市场化改革奠定了政策基础，使20世纪90年代事业单位市场化成为风潮。
2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》明确了从事生产经营类事业单位的改革方向。2008年2月，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，主要从事生产经营活动的，逐步转为企业。2008年11月中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，对从事生产经营类事业单位作出了明确界定，并就其改革方向作了说明。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在论及加快推进事业单位分类改革时指出，要“规范转制程序，完善过渡政策，将主要从事生产经营活动的逐步转为企业，建立健全法人治理结构”。2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在划分事业类别的基础上，明确提出“对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业”。
值得一提的是，在经营性事业单位转企改制过程中，文化事业单位的转企改制工作卓有成效。2003年7月，中央在文化事业单位单项和部分地区改革的基础上，进一步扩大试点范围，其中的主要工作之一就是推进重点经营性文化事业单位转企改制，培育一批有实力、有活力的市场竞争主体，创新文化经营管理机制。经过两年多努力，试点取得了明显成效。在此基础上，2005年年底，党中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，提出对经营性的文化事业单位实行改企转制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动文化产业的发展。重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型文化企业和企业集团，支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组，鼓励同一地区的媒体下属经营性公司之间互相参股。2008年10月，国办发出《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》。其中，《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》对经营性文化事业单位转制过程中的国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记都作了详细的安排和部署；《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》从财政税收、投融资、资产和土地处置、工商管理四个方面明晰了政府支持文化企业发展的主要措施。2009年4月，中办、国办发出《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》，对中央各部门各单位出版社改革作了全面部署。2010年年底，中央各部门各单位出版社转企改制任务全面完成[8]。2011年5月19日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》印发，明确了改革的目标任务、实施办法、政策保障和组织领导，成为非时政类报刊出版单位转企改制的纲领性文件。2011年10月，党的十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出，要“推进一般国有文艺院团、非时政类报刊社、新闻网站转企改制”。文化事业单位的转企改制，对其他行业经营性事业单位转企改制具有重要的借鉴意义。
(三)从事生产经营活动类事业单位的改革方向与改革难点
就从事生产经营活动类事业单位的改革思路和改革方向，中央作出了明确规定。2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》指出，“从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制。今后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。”2008年11月中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》沿袭了这一思路。2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》从“推进企业改制”和“完善过渡政策”两大维度明确了推进从事生产经营类事业单位改革的思路和方向。
从事生产经营类事业单位的改革思路和方向是中央在汲取地方事业单位改革实践经验、教训以及相关行业事业单位转企改制经验基础上确立的，对改制过程中可能出现的问题予以了周全的考虑，总体来说是符合当前我国事业单位实际的，有较强的政策指导性。然而，由于改制牵涉众多人的切身利益，改制过程不可能一帆风顺。一是人员观念转变难。长期以来，因事业单位依附于行政机关，其组织架构、运作流程与行政机关基本相似，事业单位也被人视为“铁饭碗”，即使事业单位的工资待遇不如企业，员工仍愿意留在事业单位，这与固有的社会评价体系以及由此产生的心理感受有着很大的关联。当事业单位面临转企改制时，如何从根本上转变员工的固有思维，是改制领导者和实施者必须思考的问题，因为这直接关系到改革可能面临的阻力。二是如何防范国有资产的流失。在地方和相关行业的转企改制实践中就出现了国有资产流失的问题。改制过程中的国有资产流失大体有三种途径：拟改制单位通过财务造假或“小金库”等方式隐匿财产；资产评估不规范，国有资产(特别是无形资产)被低估、贱买；审批及监管部门的工作不规范、不严格[9]。此外，也要防止“运动式”转制引致的国有资产流失问题。三是如何区分从事生产经营类事业单位和应划入公益二类的事业单位。这两类事业单位都有营利行为，但公益二类事业单位同时负有提供公共服务的责任，若在划分时不仔细区分，就可能导致一系列问题，或该转制为企业的未转制，或不该转制的却被要求转制，以致盈利能力有限、生存困难，公众的公共服务需求无法满足。四是如何克服来自行政主管部门的阻力。某些事业单位在一段时间内扮演的是其主管行政部门的牟利工具，是该部门建立“小金库”的创收部门。改制势必会要求这类事业单位转为企业，这将损害相关行政主管部门的固有利益，他们因此会在分类时施加干扰。五是转制单位职工的补充医疗保险和企业年金的资金来源没有保障。政府并未对此给予财政支持，也未作强制性要求，改制后的单位职工难以享受这部分待遇。
四、从事公益服务类事业单位的改革轨迹与改革难点
按照中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，从事公益服务类事业单位是指为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的事业单位。这类事业单位又可具体细分为公益一类和公益二类。事业单位分类改革的旨向就是使事业单位回归其公益属性，更好地为社会公众提供公共产品和服务，最终建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
(一)从事公益服务类事业单位改革的必要性
公共产品是政府经济学的一个核心概念，它是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。按照非竞争性和非排他性的程度，可将公共产品分为纯公共产品和准公共产品。公共产品的特性决定了在其由私人部门(如企业)供给时会出现“市场失灵”或“公用地的悲剧”，资源配置无法达到帕累托效率，这就要求政府承担起提供公共产品和服务的责任。在我国，事业单位是公共产品生产和提供的主要载体。但在实际运行中，受政事不分、事企不分、管办合一的影响，事业单位体制不顺、机制不活、制度不健全，事业单位员工缺乏工作的积极性、主动性和创造性，公益服务供给水平和效率长期无法得到真正提升，难以满足社会公众日益多元化的需求，这在教育、卫生、文化等方面体现得尤为明显。
(二)从事公益服务类事业单位的改革轨迹
20世纪80年代，事业单位改革的主基调是下放管理权限，减少对事业单位的微观干预。这一时期，中央就科研事业单位、卫生事业单位、教育事业单位、文化事业单位的改革出台了相关的政策，事业单位的改革在这几大领域陆续展开。
1992年10月，党的十三大提出“加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制”，“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制”。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，打破部门所有制和条块分割，拓宽事业单位的服务领域，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人。1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。文件提出了事业单位改革的指导思想和目标，以及事业单位改革的具体措施；党政机关分离出来的一些辅助性、技术性工作由事业单位承担；遵循“区域覆盖”和就近服务的原则，按照区域经济和社会公益事业发展的要求，对事业单位的设置进行统筹规划；中央和省市所属事业单位，主要为所在地服务的，下放给所在地管理。2000年，中办印发《深化干部人事制度改革纲要》，事业单位人事制度改革力度加大，主要是推行聘用合同制度，建立岗位管理制度，实行公开招聘制度。
2005年10月，党的十六届五中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制”。2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》明确了从事公益服务类事业单位的改革方向。2006年10月，党的十六届六中全会再次提出“加快事业单位改革，实行符合事业单位特点的收入分配制度”，“加快机关事业单位养老保险制度改革”。2006年，在进行公务员工资制度改革的同时，事业单位也相应进行了收入分配制度改革，主要是建立岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。在实施步骤上，先进行岗位工资和薪级工资的套改，其他逐步到位。义务教育学校绩效工资从2009年1月起实施，公共卫生与基层医疗卫生单位绩效工资从2009年10月起实施，其他事业单位的绩效工资从2010年开始实施㈣。
2008年2月，党的十七届二中全会提出“主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财政政策”。2008年3月，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》提出，从事公益服务的事业单位单独建立基本养老保险制度，养老保险费用由单位和个人共同负担，实行与缴费相联系的待遇计发办法，逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行养老金社会化发放。为保持待遇水平平稳衔接，实行“老人老办法、新人新办法”，“中人”通过发放过渡性养老金，保证人员待遇不降低。2008年11月，中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，对从事公益服务类事业单位作出了明确界定，并就其改革方向作了说明。2010年10月，党的十七届五中全会提出要“深化事业单位收入分配制度改革”，“推动机关事业单位养老保险制度改革”，“积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革”。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在论及加快推进事业单位分类改革时指出，要强化继续保留的事业单位的公益属性，推进人事管理、国有资产和财政支持方式等方面的改革。2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在划分事业类别的基础上，明确提出“对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性”。
此外，中央就义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，高等教育、非营利医疗等公益服务的管理体制、法人治理机制、人事制度、收入分配制度、社会保险制度，出台了一系列的改革措施。这些措施有效地推进了从事公益服务类事业单位的改革步伐，对中国特色公益服务体系的建立发挥了重要的作用。
(三)从事公益服务类事业单位的改革方向与改革难点
就从事公益服务类事业单位的改革思路和改革方向，中央作出了明确规定。2006年中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》指出，“不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办”。2008年11月中央编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》基本沿袭了这一思路。2011年3月出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》从“改革管理体制”、“建立健全法人治理结构”、“深化人事制度改革”、“深化收入分配制度改革”、“推进社会保险制度改革”等方面明确了推进从事公益服务类事业单位改革的思路和方向。
从三类事业单位改革的思路来看，承担行政职能类事业单位和从事生产经营活动类事业单位的改革都将改变其组织性质[11]，唯有从事公益服务类事业单位的组织性质维持不变，但这并不意味着这类事业单位不需要改革，相反，因为其肩负的重要责任和使命，这类事业单位的改革才是此次事业单位分类改革的重点和难点。尽管政策设计坚持了统筹兼顾，且出台了一系列配套措施，但在执行过程中，依然可能遭遇如下困境：一是体制惯性导致事业单位法人自主权难以得到切实保障。所谓体制惯性，是指传统体制在新体制框架下仍然发挥着一定的影响，使新体制的运行出现传统体制的痕迹乃至被传统体制逐渐同化。多数公益类事业单位在改制后获得了一定的自主权，但其主要负责人依然由政府直接任命，这种领导人的产生方式直接决定了事业单位在与政府的关系中处于附属地位，无法实现地位的真正平等。二是健全的法人治理结构的移植面临诸多挑战。改革指导意见提出探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，这些多元化的治理结构实际上源自于发达国家企业治理的实践，从理论上讲，这种治理结构将决策、执行、监督“三权”分开，能有效保证决策的科学性，提高运行效率，但是也应看到，即使在我国企业治理实践中，这套治理结构的适用也不是很普遍，这可能是由于我国根深蒂固的管理文化导致的。因此不难想见，将这套治理结构植入事业单位中，在较长的时间内可能都会遭遇“水土不服”的尴尬。三是科学的事业单位绩效考核制度难以建立。目前，我国很多地方的事业单位都开始实行绩效考核制度，但这一制度在运行过程中出现了一些问题，譬如有少数事业单位的负责人为照顾少数人的利益，依然秉持平均主义思想，不严格按照绩效考核指标进行考评，以致绩效考核制度无法充分发挥其效用。绩效考核结果运用不够，奖惩没有及时全部兑现。对于绩效考核中评价不高的员工，没有适时进行绩效面谈，帮助其改善绩效，真正发挥绩效考核的作用。四是事业单位工作人员职业年金制度建立缺乏财力支持。五是事业单位提供公共产品和服务的质量、效率和效益缺乏有效的监管机制，也就是说事业单位没有提升公共产品供给效率和质量的外部约束机制。
五、事业单位分类改革的走向判断
分类推进事业单位改革，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快推进各项事业发展的客观需要。中央已经提出事业单位分类改革的总体目标和阶段性目标，为事业单位分类改革明确思路和方向，对事业单位改革作出顶层设计和系统谋划，并出台一系列相关的配套措施。目前，这些政策和措施已经实施一年多的时间，但事业单位分类改革并未取得大的进展，下一步，推进事业单位分类改革，需要注意以下问题。
(一)保证分类的科学、公正、合理性，处理好分类工作中的利益博弈与妥协问题
对事业单位进行科学的分类是事业单位分类改革的第一步，这一步迈得如何，直接影响着后续改革进展的快慢和改革成效的大小。不同类型的事业单位的改革思路和方向有着较大的差异，划入哪一类将直接决定该事业单位及其员工的命运，分类的结果牵涉众多事业单位和员工的切身利益。在分类过程中，难免出现利益博弈和利益妥协。作为被改革对象的事业单位，更倾向于被划入承担行政职能类和公益一类，为达此目的，他们肯定会利用其与行政机关的密切关系或领导人的私人关系网，对拥有决策权的机关和人员进行游说和公关。在此过程中，如何确保价值中立，严格按照政策办事，就成为改革首先遭遇的难题。
为保证分类的科学、公正和合理性，必须做大量认真细致的工作。我国事业单位十分复杂，类型多样，尽管中央作出了明确的分类，但在实际运用时，仍会出现许多事业单位难以归类的情形。这就要求通过广泛深入的调研，对事业单位的功能作具体分析，有时甚至要就某一个事业单位进行专题讨论，听取各方意见和建议，处理好分类原则性和灵活性的关系，尽量减少改革的风险，为改革注入新的动力。为保证分类中的公正性，规避来自事业单位及其主管部门、政府职能部门的干扰，可考虑引入独立的第三方，以保证分类中的价值中立，确保分类的科学、合理、公开、公平、公正。
(二)明晰改革后政府和事业单位的角色，厘清二者间的关系
“公共服务”是政府的一项基本职能，目前我国行政管理体制改革和政府职能转变的目标就是建设服务型政府，更好地为公众提供所需的公共产品和服务。事业单位则是直接生产、提供公共产品和服务的组织。因此，政府与事业单位可视为公共服务提供者与服务生产者之间的关系[12]。政府的治理工具多种多样，政府承担着公共产品供给的职责并不意味着要自己生产公共产品。发达国家的相关实践证明，由其他组织来生产可能更有效率，其中的方式之一就是由事业单位来生产。由此角度观瞻，政府与事业单位的关系可视为“买卖”关系，即事业单位生产公共服务、政府购买公共服务。在实际操作过程中，政府可以通过招标采购或特定委托等方式，向包括事业单位在内的各种组织购买公共产品和服务，政府要做的工作则是拟定公共服务应达到的标准、服务对象等相关规范和要求，并对包括事业单位在内的各种组织提供的服务效率、质量和效益进行考核，依据考核结果支付相关费用，并考虑是否续订这种服务。
事业单位分类改革的目标之一是“落实事业单位法人自主权”，政府与事业单位的关系不再是支配与被支配的关系，也不再是管理者与被管理者的关系，而是平等的两个主体，事业单位是作为独立的法人而存在的。政府应加快职能转变，减少对事业单位的微观管理和直接管理。在与事业单位的关系方面，政府应充当政策法规、行业规划和标准规范的制定者和事业单位提供公益服务质量的监督指导者，这才是政府和事业单位的应然角色。
(三)将事业单位分类改革与行政体制改革、非营利组织发展有机结合，促进公共服务供给主体多元化、供给方式多样化
事业单位分类改革是一个系统的工程，它涉及如何处理事业单位与政府、企业、非营利组织的关系，因此，不能孤立地看待和推进事业单位分类改革。事业单位分类改革就是要改变政事不分、事企不分、管办合一的现状，在改革中，事业单位与政府的关系也会发生大的变化。在承担行政职能类事业单位转为行政机构过程中，政府的规模会有所扩大，人员会有所增加，但现有的改革方案要求不能突破政府机构限额和编制总额，且严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇，这些都直接关联着行政体制，影响着事业单位分类改革的进程。为解决承担行政职能类事业单位转为行政机构后机构和人员增加的问题，一方面要对拟转入机构的职能进行确认，看其是否承担着行政决策、行政执行和行政监督职能；另一方面要与行政体制改革中目前推行的大部门制改革有机结合起来，依据职能进行有机整合，既确保相关机构和人员的权益，又保证行政机关的精简高效。
在推进事业单位分类改革时，政府也要注重发展非营利组织，进而实现公共服务供给主体多元化、供给方式多样化。事业单位并不是公共服务生产的唯一主体，事实上，在发达国家，非营利组织在公共服务的生产和供给中扮演着更重要的角色。相比事业单位，非营利组织的民间色彩更浓，更能捕捉到公众的公共服务需求信息；非营利组织有较强的专业性，可以为公众提供高质量的公共服务。在实际生活中，非营利组织在环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域已经发挥着重要的作用。无论是从应然层面还是实然层面，非营利组织都是承接政府公共服务供给职能的重要载体之一。为促进非营利组织的发展，应在澄清认识、规范管理的基础上，建立起配套可行的政策体制和监督机制，使之走上适合中国国情、规范化的发展道路[13]。如此，方能使其真正承接起政府转移的职能，完成社会治理结构的变革。
(四)建立健全事业单位运营绩效考评制度，加强对事业单位的监管
事业单位分类改革的取向是强化事业单位的公益性。为确保事业单位在履行职责时不偏离其价值取向，就必须建立健全事业单位运营绩效考评制度。在建立绩效评估制度时，应将其公益目标的实现程度列为评估的第一指标[14]。事业单位作为公益服务类社会组织，所有活动都应指向社会效益，而非经济效益。为保证评估的客观性和有效性，可吸纳相关专家、非营利组织、社会公众参与，尽可能扩大服务对象在考评主体中的比重，制定科学的绩效考核指标，按照规定的考核程序和考核方法，实施评估，及时公布考核结果，将考核结果作为政府确定购买公共服务对象、制定资源分配方案的重要依据。事业单位员工的工资收入和福利待遇水平，应与考核结果挂钩。对于严重偏离公益取向的事业单位，应责令整改，减少资金支持。
为加强对事业单位的监管，可考虑设立专门的事业单位监管机构。其主要职责是制定具有法律效力的行为规则和管制标准，颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法处罚；调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见和社会人士对相关事业单位提供服务情况的反馈意见，并适时提出改进意见等[15]。要抓紧建立事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套法律法规。只有这样，才能做到依法监管，确保监管效力和监管的公平公正。此外，政府应按照《政府信息公开条例》的相关要求，将公共服务的决策，公共服务项目的招投标过程，公共服务的价格、标准及流程等信息，通过政府网站或媒体向社会公布，并借助传统媒体和新媒体等多元渠道，接收社会公众的反馈意见，逐步吸纳公众进入公共服务决策和监督过程，调动公众的积极性。
注释：
①李桂茹：《深圳事业单位改革全面启动 监管类单位回归政府》，http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20060708/13455066.html,2006-07-08。
标签：中央编办论文; 事业单位分类改革论文; 社会管理论文; 事业单位工资论文; 社会改革论文; 事业单位编制论文; 公益企业论文; 市场功能论文; 中央机构论文;