我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议，本文主要内容关键词为：政策性论文,耕地论文,严峻论文,形势论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：针对我国人口增加而耕地减少的矛盾日益尖锐，耕地问题已成为长期制约农业乃至国民经济发展重要因素的严峻现实，中央农村工作领导小组将保护耕地问题作为1996年的重点调研课题。该课题历经对河北等13个省（区）和上海等12个城市4个多月的调研，使用了全国土地详查初步汇总结果，并组织专家利用遥感资料对部分城市和地区土地利用状况进行了判读和量算。在整个课题调研过程中，有关方面共同形成了《近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势研究》、《保护耕地的经济利益问题调研报告》、《保护耕地的土地管理政策调研报告》、《保护耕地的国际比较》等分报告和《利用卫片对我国31个特大城市用地规模变化的分析》专题材料。在此基础上，形成了题为《我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议》的综合调研报告。本刊在1997年的第一期将此篇综合调研报告全文刊出，其余分报告也将以不同形式陆续发表，希望引起社会各界对我国所面临耕地保护问题严峻形势以更大的关注。为保证我国经济、社会的可持续发展，必须从根本上扭转耕地大量减少和人口不断增加的失衡趋势，为此必须采取世界上最严格的土地管理特别是耕地保护的措施。
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。近年来，耕地保护工作虽然取得了一定成效，耕地锐减的势头也得到一定遏制，但人口大量增加和耕地大量减少的失衡趋势未能从根本上扭转。在今后相当长的时期内，以有限的耕地来满足国民经济和社会可持续发展的需要，任务十分艰巨，必须选择保护耕地的有效途径，提出过硬的治本之策。
1 我国耕地资源的现状和主要问题
1.1 耕地资源的现状
根据全国土地详查汇总，1990年底，我国耕地为20.16亿亩，比国家统计局统计数大了41%，但实有耕地面积并没有增加。
1.1.1 人均耕地仍处于世界低水平
按详查数计算，人均耕地只有1.66亩，不及世界人均耕地3.75亩的44%。特别是目前我国人均耕地大于2亩的12个省、区主要分布在东北和西北，其中除吉林和黑龙江等省外，其他省、区粮食不能自给或仅能自给。人均耕地小于1亩的除3个直辖市外，还有湖南、浙江、广东、福建4个省。据我们对县级单位分析，全国低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩临界值的县（区）达666个，占全国县（区）总数的23.7%，其中低于0.5亩的县（区）达463个，有些县（区）人均耕地只有0.2～0.3亩。
1.1.2 耕地分布不合理，质量差，生产水平低
我国山地、丘陵、高原地区的耕地占耕地总面积的66%，而平原、盆地和其他地区的耕地仅占34%。长江流域及其以南地区，耕地占全国耕地的38%，水资源量却占全国的80%以上；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国的20%，而耕地却占全国的62%。全国优质耕地少，有水源保证和灌溉设施的耕地只占耕地总量的39%，中低产田则占61%。耕地总量中有9100万亩坡度在25度以上，需逐步安排退耕。按统计数，1995年粮食亩产283公斤，按详查数仅为198公斤。我国耕地产出水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150～200公斤。
需要特别指出的是，现有耕地产出的粮食还不能满足人民生活水平提高和经济发展日益增长的需要。1991～1995年，我国人口增加近6800万，总人口达12.1亿，粮食年需求为5200亿公斤，而近年来粮食产量一直徘徊在4500亿公斤左右，与需求相差700亿公斤。人增粮不增，必然导致粮食供求关系紧张。据国家统计局统计，1986年～1995年，粮食净进口4165万吨，年均416.5万吨。我国生产416.5万吨粮食需要1800万亩耕地，比马来西亚全国的耕地面积还多。
以上情况表明，我国耕地详查数虽比统计数大，但耕地实有面积和生产能力并没有改变；人多地少、耕地资源不足的基本国情没有改变；耕地问题是长期制约农业乃至国民经济发展的重要因素没有改变。
1.2 近年来我国耕地减少的情况和特点
1.2.1 耕地总量大幅度下降，质量损失严重
近10年来，我国一方面因人口大量增加造成人均耕地明显减少；另一方面，各项建设和事业发展导致耕地净减少问题十分突出。据国家统计局统计，1986年～1995年，因各项建设占用、农业结构调整、灾毁等减少耕地达1.03亿亩；开发复垦增加耕地7400万亩；增减相抵，耕地净减少2899万亩，相当于韩国耕地总量，是欧洲的比利时、卢森堡、格鲁吉亚、亚美尼亚4个国家耕地的总和；年均净减少耕地290万亩，相当于每年减少3个中等县的耕地面积。
1986年～1995年，全国非农建设占用耕地为2963万亩。由于土地管理和统计口径等原因，实际占用耕地远远大于统计数字。据我们对湖北、安徽部分市、县典型调整，“八五”期间非农建设实际占用耕地是统计数的2倍多，是计划指标的4～6倍。另据江苏省对11个乡镇调查，实际占用耕地是统计数的3倍。
耕地数量减少引起的质量损失十分惊人。一是，高质量耕地尤其是水田占用多，开发补充少。据统计，1991年～1995年，水田净减少1003万亩，水田在耕地中的比重不断下降。1995年全国稻谷播种面积比1990年减少3447万亩，稻谷产量减少411万吨。二是，南方耕地净减少严重，粮食生产能力损失较大。占用南方1亩耕地，相当于占用北方的1.56～1.59亩。1991年～1995年，南方耕地净减少1295万亩，其损失相当于北方2020～2059万亩耕地的粮食生产能力，但同期北方耕地净增加仅为241万亩。三是，建设占用大多是城镇周围和交通沿线的质量高、长期投入积累多的良田，而开发复垦增加的耕地尤其是新开荒地质量较低，往往是3亩以上才能弥补占用1亩耕地的损失。
1.2.2 耕地减少的主要表现和特点
一是，城市用地规模过大，建设外延扩展占用大量耕地。各地热衷于城镇升格，县改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“国际化大都市”发展，城市用地规模急剧扩张。我们组织专家对卫星遥感资料测算分析，1986年～1996年，全国31个特大城市主城区用地规模平均增长50.2%；城市用地规模增长弹性系数（城市用地增长率与人口增长率之比）已达2.29，超出合理限度1.12的1倍以上。特别是不少地方竞相搞仿古城、高尔夫球场、微型景观、别墅等项目，使城市周边大片粮田、菜地被占用。二是，盲目兴办各类开发区占用大量耕地。据调查，1994年全国共兴办各类开发区2800多个，起步区用地1100多万亩。这些开发区中78%是盲目设立的，耕地大量闲置，形成“人造黄土平原”。据国家土地管理局1995年调查，全国闲置土地100多万亩，实际闲置远多于此。三是，基础设施和基础工业有重复建设、互相攀比的现象，超占了许多耕地。一些地方交通和基础工业建设脱离实际，搞大马路、大广场。有的市、县公路宽近100米，乡镇道路宽达40～50米，造成大量耕地被占用。按照全国土地利用总体规划纲要，2000年铁路、民航机场、独立工矿用地分别不超过705万亩、38万亩、3037万亩。但截止1995年，铁路实际用地已达728万亩，民航机场和独立工矿实际用地分别超过38万亩、3037万亩的规划控制指标。四是，农村居民点建设布局分散，用地超标。全国土地利用总体规划纲要确定，到2000年，农村居民点用地规模是2.05亿亩，但据详查已达2.42亿亩，突破3700多万亩。农村居民点人均用地达到192平方米，远远超过国家标准规定的150平方米人均用地上限。五是，农业结构调整过多挤占耕地。据统计，耕地减少的60%是农业结构调整占用。农业结构调整虽大部分具有可逆性，但再调整为耕地也很不容易。
近10年耕地减少有以下两个特点：一是，经济建设在土地利用上基本是外延发展、粗放经营，以牺牲大量耕地为代价。二是，耕地大量占用与闲置浪费并存。“八五”期间全国统计耕地净减少1000多万亩，同期闲置土地100多万亩，有的已破坏严重，很难恢复成耕地。
2 大量占用耕地的主要原因
2.1 现行土地收益分配办法形成了多占耕地的机制
2.1.1 由于土地收益全部留给地方，主要是留给了市、县和乡镇。市、县政府可以利用农地转非的审批权，采取“低价征用，高价出让”的做法获取巨额收益，补充财政，用于基础设施建设等。市、县政府在农地转非中获取的收益主要有耕地占用税、土地出让金和城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费，土地收益数额巨大。许多市、县仅土地出让金收入就占财政收入的30%左右，有的高达70%。据不完全统计，1987年～1994年，全国共收取土地出让金2418.5亿元，绝大多数由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。国家要求签订保护耕地目标责任书，而许多地方政府却层层下达土地创收指标，甚至写入土地管理目标责任书。
2.1.2 尽管国家重点建设存在对农民补偿不足的问题。但农民及农民集体、乡镇政府仍可从农地转非中获得比种植业更大的经济利益，故不惜牺牲耕地。根据典型调整，按前几年价格，我国北方农区的小麦、玉米两季扣除生产资料成本，1亩地年纯收入平均不足600元，而1亩耕地的征地补偿费不低于3万元，存入银行年利息近3000元，远远超过种粮的效益。大中城市郊区的征地补偿费更高，北京郊区的征地补偿费每亩近10万元。有些农民集体为了发展集体经济，筹集资金兴办乡镇企业，积极推动农地转非，还有些农民集体则依靠征地补偿费补贴日常支出，也宁愿多“卖地”。有的地方的农民讲，“30亩水稻不如3亩工厂，3亩工厂不如3分（地）商场”。此外，乡镇政府经常代替农民出卖土地，以卖地款补充乡镇财政，不仅造成大量耕地被占，也引发农民对政府的不满，每年有大量的农民为此上访，影响了农村的安定。
2.1.3 一些建设单位因为城区和国家批准的开发区内的土地利用成本过高而大量占用耕地。现行征地成本与利用原有建设用地拆迁、改造相比，差额巨大。如西安市二环路以内地价每亩90万元，二环路以外城乡结合部每亩为30万元。吉林省双辽县利用存量土地的成本为每亩12.4万元，新征耕地的成本每亩2.7万元。占用北京市城乡结合部粮田的价格为每亩10～15万元，占用菜地的价格为每亩20～30万元，而北京市二环路附近仅拆迁、安置、管理费等每亩近2000万元，是菜地地价的60倍以上，是粮田地价的120倍以上。当地政府及许多用地单位为降低建设成本，大多到城市周围发展建设。
另外，有的地方土地管理部门靠土地收益维持正常工作，保护耕地的动力不足。目前，许多地方土地管理部门与财政脱钩，所需行政、事业经费靠收取土地管理费维持。某地土地局80多名职工，政府财政只能解决54人的“人头费”；某市土地局79名职工，财政只拔5人的工资，该市乡镇土管所200多人，政府只给编制不给经费。
所以，保护耕地只是中央着急，地方政府不着急，农民不着急。这个机制不改变，保护耕地的措施难以落实。对此，有的专家呼吁：在我国，究竟“谁来保护耕地”，并建议尽快形成耕地保护的真正主体。
2.2 现行用地“分级限额审批”制度不能控制土地供应总量
在现行土地管理体制中建设用地的审批权主要集中在市、县政府，有些甚至旁落在乡镇政府，国家和省的权力基本上是空的。市、县政府同时作为相对独立的利益主体，是本地区经济发展的组织者，主要考虑的是本地经济的快速发展。当土地资产的巨大价值日益显现，“以地生财”可以有效缓解建设资金不足的问题时，市、县政府所处的特殊位置，必然导致其在土地利用和管理上只考虑局部和短期的需要，不考虑全局和长远的利益。于是，市、县政府充分运用法律赋予的土地限额审批权，无限制地大量征地、出让土地，却很难履行保护耕地的职责和义务。特别是在保护耕地与铺摊子、上项目发生矛盾时，往往“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”而去追求经济的暂时发展。一些沿海地区的领导认为“只要有钱，就能买到粮食，保护耕地是内地的责任”，而一些内地的同志则认为沿海经验就是多卖地，“保护耕地，就是保护落后”。这集中反映了一些市、县领导在土地利用上急功近利的思想，其突出表现是对中央保护耕地的法律、政策和各项措施采取“上有政策、下有对策”的做法。
2.2.1 市、县政府违反耕地限额审批权，用“化整为零”等办法非法批地。1991年～1994年，地方应报国务院审批的建设用地项目为1080件，实际只报202件，仅占18.7%。
2.2.2 虽然国家每年下达建设用地计划，对耕地实行指令性控制，但经对一些部门和市、县调查发现，计划经济体制下形成的建设需求决定土地供应，投资项目决定土地计划的问题十分严重，计划外用地大量存在，建设用地计划形同虚设。特别是在中央三令五申，禁止修建高级别墅和高档消费娱乐设施，禁止乱设开发区后，一些地方还照样为高级别墅和高档消费娱乐设施等禁止性项目供地。据国家土地管理局1993年统计，在全国兴办的2800多个开发区中，报国务院和省级政府批准的只有757个，仅占27%。中央要求清理各类开发区以后，一些地方采用更改名称等做法，如某省经国家和省批准的开发区58个，而目前各种名称的开发区和工业小区仍然有400多个。
2.2.3 许多市、县政府在编制城市规划时不考虑与土地利用总体规划相衔接，有的至今不编制土地利用总体规划，使土地利用总体规划对非农建设用地规模和布局未能形成有效的管制，城镇和村庄建设任意扩张，耕地保有总量失控。特别是在同一区域内，相邻地区互相攀比，大量占用耕地，低价出让，形成恶性竞争。据广东省调整，珠江三角洲规划到2010年城镇用地9500平方公里，按人均占地100平方米计算，能够居住近1亿人口，而同期广东省的人口规模只有8000万人。
2.2.4 各地在划定基本农田保护区中，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产稳产粮田划作城镇建设预留地。
2.2.5 中央政府应当取得的土地收益收不上来，保护耕地的宏观经济利益调控机制无法形成。1989年～1994年，在土地出让金收益上，中央财政曾先后作出过与地方政府实行四六分成、三七分成的规定，最后让到只收5%，仍收不上来。一些地方政府采取不报、少报出让金额度或出让土地采取“实物地租”等做法，将土地收益留地方。
2.3 地方土地管理部门隶属于同级政府，难以依法行政
土地管理特别是耕地保护，事关中华民族的生存和发展。而现行土地管理体制下，各级地方土地管理部门隶属于同级政府，土地局长由同级人大或政府任命，在土地管理上只能服从地方政府的局部和短期需要，甚至连土地数据都不能如实上报，每年上报的占用耕地的数字比统计部门的统计数少30%左右。据典型调查，不少地方实际占用耕地面积比统计数大。如南方某省1992年～1994年经省批准出让土地15万亩，市、县违法审批的有12万亩，乡镇违法圈占的24万亩，实际占地51万亩，但仅上报16.3万亩。据调查，一些市、县土地管理部门的领导同志秉公执法，依法行政，其中有些局长因此被撤换。有的省每年撤换达到20%～30%。有的土地管理部门甚至因为依法对政府的土地行政行为提出不同意见或反对意见而被合并到其他部门。近年来，国家土地管理局配合监察部联合查处几起地方政府土地违法案件，对个别市、县政府的主要责任人进行了行政处分，并予以通报。但是，一些人很快被晋升使用。截止目前，还没有一位市、县党政领导因违法批地被降职，相反，有些领导同志因抓以地生财、聚财，短期内出了“政绩”而得到晋升。
2.4 对地方政府的土地违法行为难以查处
2.4.1 当前，土地违法行为的主体多数是地方政府，涉及的土地面积大，危害严重。但是，现行法律规定的地方土地管理部门负责对土地违法行为的查处权，却因其隶属于同级政府而难以行使。而国家土地管理局又没有被赋予法定的查处权，致使一些重大土地违法案件长期得不到处理。
2.4.2 我国《刑法》把森林、野生动物和水产资源都纳入了刑事保护范围，但对关系中华民族生存的耕地却没有规定刑法保护的条款。
2.4.3 对于乡镇企业非法用地和农村居民非法占地建房的处罚，法律仅规定了拆除和没收，这在农村很难操作。特别是在当前乡镇企业尚不发达，农民尚不富裕的情况下，建一个乡镇企业或一处住房很不容易，不论是拆除还是没收都很难操作。但在实践中总结形成的收取宅基地超占费的管理办法又被取消，致使农民建房用地管理失控，这是造成村庄大量占地的重要原因。
上述情况充分表明，面临保护耕地的严峻形势，在目前中央与地方已形成新的利益格局的条件下，现行土地管理体制和相关的法律制度已明显不适应保护耕地的需要。这是耕地减少不能得到根本控制的症结所在。
我们应该清醒地看到，虽然近几年大量占地、圈占耕地的热潮已经过去，但保护耕地的制约机制和措施尚未建立。在这种情况下，只要有条件和气候，新一轮占地可能会更加严重。这个问题应引起高度重视。
3 集约利用，实现耕地总量动态平衡，是解决耕地保护
问题的根本途径
农业生产需确保现有耕地总面积不能再减少。根据国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，到2000年，粮食总产必须达到4900亿公斤，力争达到5000亿公斤。1996年初召开的中央农村工作会议进一步明确，到2010年，粮食总产要达到5400～5600亿公斤。要实现上述目标，在粮食单产按正常速度递增、复种指数略有提高的前提下，今后15年内，仅粮食和主要经济作物生产就需确保耕地20亿亩。
耕地后备资源又相对贫乏。我国耕地后备资源约2亿亩，可开发出耕地1.2亿亩。另外，还有部分工矿废弃地，但可复垦为耕地的数量不大。1949年以来经过长期开发，剩余的耕地后备资源大多质量差，开发难度大。据不完全统计，目前开发1亩耕地平均成本约1000～1500元，开发滩涂、围海造田和复垦工矿废弃地成本每亩约5000～10000元。随着开发的深入，成本将逐步提高。根据我国现有开发能力，今后15年，最多可开发8000万亩耕地。
各项建设规划和农业结构调整提出需占用大量耕地。一是，新一轮城市规划提出需占用大量耕地。近几年，各地城市规划开始新一轮修编，普遍把部分流动人口算入非农人口，把非农人口基数和人均用地标准做大，以此扩大城市发展规模。按各地政府编制的城市规划目标，今后15年城市用地将成倍增加。据我们对10个大中小城市调查分析，城市人均用地已达93平方米，规划到2010年人均用地105平方米，城市建成区面积接近翻一番。珠江三角洲地区1990年居民点及独立工矿用地只有3355平方公里，而目前城镇规划到2010年将达到9500平方公里，翻近两番。北京市1983年编制的规划，到2000年全市城市建设用地要达690平方公里，其中市区城市建设用地440平方公里。1992年重新修订编制了规划，到2000年全市城市建设用地750平方公里，其中市区城市建设用地500平方公里，比1983年规划增加了60平方公里。规划到2010年，全市城市建设用地900平方公里，其中市区城市建设用地610平方公里，比1983年规划增加170平方公里。城市规划布局大多依托现有城镇，规模扩大占用周围大量优质良田。二是，村庄和集镇的发展将占用大量耕地。据初步调查，各地对今后15年小城镇建设继续提出发展的要求，随着非农产业发展和工业化、城镇化进程，大量农村居民点有扩展用地规模的规划设想，将占用大量耕地。如有的省1996年确定100个小城镇试点，一次性启动用地3万亩。三是，基础设施和基础工业建设规划提出占用耕地。根据交通、铁道、水利、民航、地矿、冶金、化工、建材、煤炭、石油、电力等部门规划预测，今后15年，各项基础设施和基础工业建设需占用耕地近3000万亩。四是，农业结构调整需占用耕地。根据有关方面预测，许多地方为加快发展农村经济，仍将延续“八五”农业结构调整占用耕地的惯性。
我国现有耕地总量不足20亿亩，已不能满足我国粮食生产的需求。今年15年，在现有耕地总量中扣除9100万亩坡度在25度以上需逐步退耕的坡耕地，加上新开发的耕地，确保农业生产对耕地基本需求仍有缺口。同时，如果按照上述耕地占用需求的趋势分析，今后耕地每年占用即使控制在300万亩，到2010年，全国耕地将净减少4500万亩，等于减少2750万人口粮的生产能力，而人口将增加2亿。耕地与人口逆向发展，人地矛盾将更加尖锐。有人主张，我国可以通过进口解决粮食问题，这是办不到的。目前世界粮食储备仅够全世界消费48天，降到了历史最低点，已向人类亮出黄牌。如果寄希望于此，必定受制于人，势必削弱我国在国际经济竞争和政治较量中的独立自主地位。
展望2030年16亿人口高峰期，国民经济和人民生活要达到中等发达国家水平。据有关部门预测，届时我国粮食需求总量达6800多亿公斤，有限的耕地资源将面临更大压力。
因此，从现在起，国家必须确立实现耕地总量动态平衡的战略目标，即保持现有耕地总量不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长，耕地总量也有所增加。“九五”期间到2010年，年均建设占用耕地的控制数要明显低于“八五”的水平，建设用地不足部分主要靠对闲置和低效利用的建设用地的再利用来解决；农业结构调整要适度控制，特别是要严格控制挖鱼塘、栽果树占用耕地；继续保持“八五”期间开发、复垦耕地的数量和质量，力争增减相抵有余。
这一目标的确立，一是根据国民经济和建设可持续发展的战略提出来的；二是针对我国人均耕地资源相对紧缺、土地粗放利用、浪费严重的国情提出来的。而目标的实现，在客观上又是可能的。
3.1 严格控制城市发展规模，充分挖掘现有建设用地潜力可以少占耕地
长期以来，我国城市土地利用效率低下，浪费严重。据统计，1985年～1994年，全国城市由324个猛增到622个，增加近一倍；城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年递增7.5%；城市非农业人口由11826万增加到19132万，平均年递增5.5%，城市用地规模增长弹性系数为1.36。目前，全国600多个城市人均用地已达101.6平方米，高于城市人均用地100平方米标准的城市有400多个。根据对上海等12个城市的调查，城市建成区内空闲地约占建成区面积的17%。粗略推算，全国城市建成区内空闲土地有15%左右。
另据调查，城市旧城改造尚有土地利用潜力可挖掘。全国各城市需旧城改造的面积约占建成区面积的10%左右。旧城改造后容积率一般可提高1～2倍。
3.2 调整村镇居民点用地，退宅还田，可以增加耕地
全国土地详查表明，目前我国村镇居民点用地16万平方公里。根据现有农村总人口计算，人均用地达192平方米，如按人均村镇建设用地标准最高限150平方米计算，现有村镇居民点的土地利用潜力达22%。通过村镇改造，不仅为城镇建设提供了发展空间，同时可以退宅还田，增加耕地面积。
3.3 开发可以有效增加土地利用面积
全国土地详查表明，在当前的经济技术条件下，可开发利用的土地后备资源约10亿多亩，其中可开垦耕地约1.2万亩，其余可作为开发园林、水产养殖和建设用地等。
3.4 土地整理、整治可以增加耕地面积，提高土地生产力
土地整理、整治，即将零碎、高低不平和不规整的土地或被破坏的土地加以综合治理，不但可以增加耕地面积，而且还可以提高土地产出水平。据对江苏省苏州市的调查，通过土地整理、整治，可增加4%～8%的耕地面积，产量增加20%左右。按此推算，全国农地整理、整治可增加耕地约2亿亩。
综上所述，我国土地利用综合潜力可增加耕地2亿多亩，但必须要有各级党委、政府及有关方面的通力合作，进行大量的资金投入，并经过长期不懈的努力才能实现。
4 保护耕地的基本方针和政策性建议
我国是人口众多、耕地资源相对贫乏的大国，人口与耕地的矛盾十分突出，这在世界上是绝无仅有的。江泽民总书记指出：“珍惜和保护好耕地，必须作为关系国计民生、关系国家发展全局和民族安危的大问题、大政策来对待，千万不可掉以轻心，否则我们就要犯永远无法弥补的历史性错误”，“中央对保护耕地讲过多次，问题是如何落实，要有一个很好的机制和办法，保证耕地总量只能增加，不能减少”。认真贯彻江总书记的指示精神，从我国特殊的土地国情和保证经济、社会可持续发展的要求出发，必须坚持以下方针：我国土地管理特别是耕地保护所采取的措施必须是世界上最严格的；耕地大量减少和人口大量增加的失衡趋势必须从根本上扭转。
实施上述方针的具体思路是：发挥土地利用规划的总体控制作用，以土地供应制约和引导需求，以世界通行的用途管制制度代替现行的用地“分级限额审批”制度，形成保护耕地的体制和机制。按照这个思路，今后城镇建设按照土地利用总体规划划定用地范围，对农地转为非农地实行管制，没有中央政府的批准，不能占用农地、扩展城镇规模；村庄用地实行规划管理和用地面积管制；小城镇和乡镇企业建设实行与农村居民点缩并和复垦成耕地挂钩的管理办法；中央政府批准的建设项目，由中央直接下达占地指标；地方建设项目用地以补充相应的耕地为前提，实行占用耕地与开发复垦挂钩。国家禁止性的项目，如高尔夫球场、仿古城、游乐宫等项目不供地。
为了形成保护耕地的体制和机制，亟需解决以下几个突出问题：
4.1 调整土地收益分配办法，建立保护耕地的经济制约机制
要有效解决市、县政府为获取巨额土地收益不惜大量处置耕地的问题，必须改变目前实行的不加区分地把占用耕地和利用原有建设用地的土地收益全额留归地方财政的做法。对原有建设用地的土地收益，由土地管理部门征收并扣除征收成本后，可以全部留给地方。对农地转非的土地收益，在扣除征地补偿后，全额缴中央财政。这样做的好处：一是，通过调整土地收益，可以遏制市、县政府在经济利益驱动下无节制地大量征占耕地、出让土地的倾向，促使市、县政府走城市内部挖潜的路子，有利于控制城镇用地规模的扩大；二是，中央政府作为土地所有者，在财力十分紧张的情况下，收取这笔资金，可以统一用于开发复垦耕地和增加农业投入；三是，中央财政收取少量土地收益，并不影响地方来自土地的收益，地方建设所需资金完全可以通过搞活城市土地市场获取，仍有稳定的资金来源渠道。但原有建设用地和待征用农地这两类土地必须统一管理，统一运作，土地收益必须统一由土地管理部门征收。只有这样，才能防止上下扯皮和竞相出让土地，才能形成统一、健康的土地市场。
4.2 改变“块块为主”的土地管理体制，强化土地管理的集中统一领导
保护耕地事关国家和民族的全局利益和长远利益，必须严格控制耕地总量，这应该是中央政府的职责，市、县政府往往不能从全局和总量上考虑这个问题。因此，土地管理的权力也应集中到能够体现总量控制要求的中央政府及省级政府，强化集中控制能力。同时，要有一个行使中央和省级政府管理土地职能的执行机构，并且不能继续隶属于市、县政府管理。这就必须对“块块为主”的土地管理领导体制进行改革。
改革的目标和思路是：土地应由国家管理，国务院是国有土地的产权代表。因此，必须强化中央政府统一管理全国土地职能和国有土地产权代表的主体地位，建立符合中国特殊国情和有效控制土地供应量，充分体现全局性、统一性相一致的土地管理体制。土地用途的管制和土地供应总量的调控权力应集中于中央政府，地方土地管理部门不能完全隶属地方政府。考虑到我国幅员辽阔，地区差别大，可以由省级政府受国务院委托管理土地。具体建议如下：
4.2.1 改变目前地方各级土地管理部门由本级政府领导，只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制。国务院土地管理部门对各省、自治区、直辖市土地管理部门实行双重领导体制，并建立国家级的土地管理信息系统；省以下土地管理部门可以实行垂直领导体制，下级土地管理部门为上一级土地管理部门的派出机构。
4.2.2 土地管理部门的行政、事业经费由财政全额支付。土地管理部门是行政管理和行政执法机关，其行为不应受经济利益左右。为保证依法行政，应改变目前一些土地管理部门的正常开支依赖于土地收益的状况，实行收支两条线，即来自土地的收益上缴财政，土地管理部门所需的行政、事业经费由财政全额拨付。
4.2.3 土地管理是国家管理的重要职能，土地制度是国家最基本的财产制度，土地供应的调控是经济、社会调控的重要手段。根据国外经验，土地规划和用途管制必须由中央一级的有权威的机构才能组织实施和检查。因此，建议党中央和国务院研究解决国家土地管理局的规格和地位问题。只有这样，才能实现中央政府及其土地管理部门在土地管理和耕地保护上的权力和职责，使保护耕地各项措施的落实在组织上得到保证。
上述改革思路，能够强化中央政府及其土地管理部门在土地管理和保护耕地上的集中管理职能和权力，是解决原有体制下职责与职权相分离的根本性措施。改革土地管理领导体制虽然涉及现有领导体制、人事制度和利益格局的调整，是一项复杂的系统工程，但从总体上看是可行的。近年来，全国已有60多个大中城市和480多个县（市、区）进行了土地管理领导体制改革，调整了土地管理权限，收到了成效，取得了成功经验，为全面推行这项改革打下了坚实的基础。从国际经验看，不少国家尤其是人多地少的国家和地区，也都通过建立专门机构、实行垂直领导和双重领导体制来保障对土地资源的有效保护和合理利用。
4.3 修改和制定有关法律，为实现耕地总量动态平衡提供法制保障
4.3.1 建议党中央、国务院提请全国人大修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》。调整法律规定的“块块管理”为主的土地管理体制；取消市、县政府的土地审批权和出让权。这是改变土地管理领导体制的前提条件。按照由中央政府管制耕地用途的思路，在法律上确立土地管理的双重领导和垂直领导体制，把转变农地用途和土地审批权集中于中央政府和省级政府。同时，通过修改《土地管理法》，赋予国家土地管理局对土地违法行为的查处权，加强中央政府土地执法的权威性。
4.3.2 建议尽快制定《耕地管制法》，通过立法，确立耕地管制、利用、保护、开发和监督管理等法律制度。
4.3.3 建议在《刑法》中增设“破坏耕地罪”的条款和在“渎职罪”中增设对越权批地造成严重后果要治罪的条款，并确定量刑标准，把对越权批地、破坏耕地行为的查处引入司法程序，改变土地管理只有行政处罚，没有刑法保护，土地执法缺乏力度的状况。
4.3.4 建议加快《土地法》的制定，运用现代物权理论设定土地权利，区分农业土地使用权和建筑土地使用权，在不改变土地使用种类的前提下，鼓励依法流动，逐步实现农地的规模经营和建设用地的高效利用。要严格界定农村集体土地的权利，调动农民保护耕地的积极性。
4.4 采取综合措施，严格控制非农建设占用耕地
4.4.1 严格控制城镇用地规模
尽快建立对城镇规模实行集中统一的整体控制，即尽快制定城镇体系规划，在空间布局上解决集约利用土地特别是耕地的问题。由中央政府规定每一个设市城市的用地规模及每年的增长速度；省政府规定每一个建制镇的用地规模及每年的增长速度；市、县政府划定村庄的用地规模。同时，城镇、村庄规模和布局都要在土地利用总体规划的控制范围内，按照城市总体规划及村庄、集镇建设规划分步实施。
4.4.2 严格控制农地转为非农用地
必须把农地转变为非农用地的权力集中统一到中央政府和省级政府，实行两级下达控制指标制度。即中央政府规定每年全国及各省的建设用地供应总量，明确规定特大城市、大城市占用耕地的数量；省级政府规定全省及中、小城市、县、建制镇用地的供应总量及占用耕地的数量。凡属于国家限制性产业的项目用地或跨省（区、市）异地开发耕地后备资源的，不论面积大小，均应由中央政府审批；凡非农建设占用耕地，均应由省级政府或中央政府审批。
4.4.3 尽快完善以控制非农建设用地规模和布局为重点的基本农田保护制度
要以土地详查数据为基础，调整划定基本农田保护区，重点将城镇、村庄周围和水路、公路沿线的耕地划入基本农田保护区，作为隔离带控制非农建设占用耕地。英国在本世纪30年代就形成了这一制度，在许多城市周围建立了举世闻名的城市绿色隔离带，对控制城镇的扩展发挥了重要作用，很值得借鉴。
4.4.4 实行非农建设占用耕地的“三挂钩”的政策
审批非农建设用地，一定要以补充相应的耕地面积为前提，实行占用耕地与开发复垦挂钩，即占用耕地须开发复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，开发耕地所需资金作为建设用地成本应列入项目建设总投资，耕地复垦所需资金应列入生产成本；一定要以农村居民点缩并为前提，实行城镇扩展与农村居民点缩并挂钩；一定要以提高土地利用效率为条件，实行建成区扩展与提高城市土地利用效率挂钩。凡原有建设用地利用效率很低和土地大量闲置的地方，应严格控制新增建设用地，促使其挖掘原有建设用地的潜力。对农村宅基地除严格依法审批外，对超占或闲置的，应收取超占费或闲置费，以遏制超占土地、浪费耕地的行为。目前，已有不少省、区作出这样的规定，实践已经证明，实行这一措施，有利于耕地保护。
4.4.5 调整建设占用耕地与利用原有建设用地的成本比例，形成“优惠挖潜”和“高价外延”的政策机制。通过提高占用耕地的成本，使“外延”成本高于“挖潜”成本，促进和加速旧城改造，提高土地利用效率，减少非农建设对耕地的占用。对城镇原划拔土地和乡镇企业用地的流转实行优惠政策，鼓励原用地单位让出部分土地。要尽快制定和完善非农建设用地定额指标，改变建设项目用地标准过宽、土地利用效率不高的状况。
* 本文于1996年12月收到
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