走向21世纪的中国社会养老保险，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国社会论文,走向论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、跨世纪的挑战
1.经济发展要求改革社会养老保险体系。中国经济改革和发展所取得的成就，愈益受到世人瞩目。它创造了中国发展史上辉煌的业绩，各项指标均超过了前30年的总和，探索出了一条社会主义和市场经济相结合的道路。但是在高速增长15年之后，要持续发展还面临诸多矛盾和困境。为此，中国必须着手新一轮深层次的改革，这其中包括：企业产权制度的改革、企业破产法的进一步实施、企业在平等起跑线上公平竞争、劳动力跨行业跨地区自由流动等，作为这些改革的配套措施，完备的社会养老保险体系的建立，是经济能否持续稳定发展的关键。
2.白发浪潮的到来。按照国际通用标准，如果65岁以上人口占国家总人口的7%以上或60岁以上人口占总人口10%以上， 则该国属于老龄型国家。据社会保障体制改革专题调研组的测算，我国城镇人口将于1997年达到60岁以上人口占总人口的10%以上，开始进入老龄型国家行列。我国人口老龄化进程快，速度远高于欧美发达国家。60年代是我国出生率的高峰，当时的新增人口将在2030年左右进入老龄期，到2033年人口老龄化指数（60岁以上人口与总人口之比）将达到最高峰，为 22.06%。我国赡养率（退休人口与就业年龄人口之比）1990年为14.83%，1994年为17.24%，到2000年将达到20.14%。其后迅速上升，2010年为26.68%，2020年为37.37%，2031年将达到最高峰为47.39%， 然后开始缓慢回落，到2050年时还处在34.5%的水平上。
另据《中国统计年鉴》资料，1993年底，我国离退休退职人员占全国职工总数的18.7%。占20%以上的有10个省、自治区、直辖市，上海市最高，为35.4%，天津为24%，海南23.5%……。1993年底离退休退职人员占全国职工总数之比为1:5.3，其中上海市为1:2.8，天津市为1:4.2，北京市1:4.5。
人口老龄化的快速到来已成为经济发展中一个必须慎重研究并早作准备的问题，否则将成为经济发展中的不稳定因素。
二、矛盾与困境：对原养老保险体制的反思
1951年2月26日发布、1953年1月2 日修正发布的《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，标志着我国城镇养老保险制度的正式建立。此后，我国在养老保险制度方面又做过两次大的修订（1958年2月6日及1978年6月2日），对城镇养老保险基金的支付办法和支付标准都作了规定。在经费上，保险基金一部分由企业直接支付，一部分由全国总工会统筹，机关事业单位由财政拨付。“文革”时期，城镇企业职工社会保险变成了企业保险。“企业保险”带来的突出问题是企业负担畸轻畸重，不能公平参与市场竞争。从1984年开始逐步推行国营企业退休费社会统筹。1991年6月， 国务院发布了《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，推动了养老保险制度的改革。这次改革取得了相当的成就，但也存在着许多问题。一是扩大了企业职工养老金社会统筹范围和改革基本养老金的计发办法。到1993年末，国有企业全部实现了市县级以上统筹；集体企业的职工养老保险统筹达到1927个县；外商投资企业统筹达到858个县。全国共有59万户各类企业，8100多万职工和1800 万退休人员参加了退休费用社会统筹。1993年全国共收缴基本养老保险基金497亿元，支出451亿元，滚存结余267亿元。 退休费社会统筹均衡了企业的养老负担，缓解了新老企业退休费用畸轻畸重的矛盾。针对原退休金计发办法存在的问题，从1992年开始，改革了基本养老金的计发办法，在全国700多个市县，进行了计发办法的改革试点。 二是实行了多层次的养老保险，即基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险。到1993 年末， 已有3100 个企业实行了企业补充养老保险， 涉及职工50万人，6000个企业实行了个人储蓄养老保险，70万人参加。三是改变养老保险完全由国家企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方负担。四是部分行业对职工养老保险实行直属企业的系统统筹，包括铁道、邮电、电力、水利、中建公司、交通部、煤炭部、人民银行（含专业行及人保公司）、民航总局、石油天然气总公司、有色金属工业总公司等11个行业。五是商业性人身保险兴起并发展，全国有3 亿多人投保。1992年全国有1600万人获得人身保险金共50多亿元；1993年人身保险业务总收入194.7亿元，比1992年增37%。实践证明， 商业人身保险对保障人民生活、稳定社会家庭、促进精神文明建设起到了重要作用，是社会保险的重要补充，同时，也为国家建设提供了相当数量的资金。
我国社会保险制度虽然进行了不少改革，但从总体上看，原有的养老保险制度是计划经济体制下的。随着改革的不断深化，原有制度在筹资模式、运行机制及基金管理、监督等许多方面都不能适应社会主义市场经济的需要，存在的矛盾主要有：
其一，在费用筹集上，企业和国家包揽过多、负担不断加重与职工负担过轻、风险意识淡薄的矛盾。如前所述，全国已有59万户各类企业的8100万职工和1800万离退人员参加了地方退休费用社会统筹，占城镇企业职工的66%和退休人员的80%。费用绝大部分从企业统筹，个人缴费率不足1.5%，造成企业负担过重，积极性不高， 矛盾与抵制力不小。如福建省，工交企业保险总负担比例达37%，国有商业企业达45%，集体企业达23%。实践证明，这种由国家和企业负担的统筹养老办法，不利于调动管理机构征收保险基金的积极性，大锅饭现象日益严重。有些企业采取职工提前退休的办法，扩大了领取退休金职工的数量，增大了筹集与支付的矛盾。
其二，覆盖面窄与需保险面宽的矛盾。据调查，国有企业与集体企业职工并未全部参加社会统筹，而且参加统筹的企业也往往采取少报工资总额的办法抵制统筹。部分集体企业及大多数三资企业、私营企业、乡镇企业职工及个体工商户均未参加保险。特别是一些三资企业、私营企业为获得超额利润，以各种借口拒绝履行社会保险义务，直接损害了职工合法权益，也影响了企业公平竞争和职工在各类企业的合理流动，阻碍了社会经济发展。
其三，筹资缺乏活力，以支定筹与筹不抵支的矛盾。社会统筹现收现付、以支定筹的筹资方式，没有预筹积累，难以抵御老龄化到来养老金支付赤字的冲击。单一的社会统筹模式缺乏激励和效益机制，个人和单位缴费积极性不高，各地养老保险费收缴率普遍下降，筹资处于困难境地。
其四，社会保险管理水平和社会服务化程度低与企业经营机制转换的矛盾。劳动者的生老病死残过多地依赖于所在单位，尤其是国有企事业单位负担过重，影响了企业经营机制转换和平等参与市场竞争。
其五，管理体制方面矛盾重重。很多部门把养老保险视为一块肥肉，各争一块，造成多头经办、政出多门、业务交叉、资源浪费、政令难以统一，为社会保险进一步改革及发挥作用增添了困难。这主要表现在三个方面：（1）由劳动、民政、 人事部门属下的社会保险公司和人保公司分别承办城镇国有企业、农民和乡镇企业、机关公务员和其他人员、城镇集体企业职工的养老保险，再加上一些行业自办保险，形成了“群龙治水”的格局。这种对不同所有制、不同行业和不同层次的企业实行不同的保险办法，根本不适应改革和劳动力市场的发展要求，阻碍了劳动力的跨所有制、跨地区、跨行业合理流动。（2 ）由于社会保险管理体制改革滞后，保险机构业务交叉，造成在业务经办上挑肥拣瘦、相互扯皮和推委。（3）因政事不分、缺乏监督机制， 社会保险基金管理不完善，挤占、挪用、截留、转移保险基金等现象严重，在管理费用上也突破标准使用。下面一组数字可以说明：据统计，1993年底保险基金被挪用金额为30亿元，管理费开支1991年5.53亿元，比1990年增38 %，1992年8亿元，比1991年增23.1%，为养老金直接支出增长幅度的2.5倍，这些费用支出缺乏严格审查、监督。从1989年到1991年，各级社会保险机构的固定资产原值已达7.7亿元，建立750个培训中心，购办公用房43.12万平方米，买汽车1180辆，摩托车290辆，购微机等现代化办公设备1360台，电视机、录象机1294台。尽管如此，各部门仍争相以较大比例提取管理费。据统计，经过1992、1993 年的建设， 固定资产已超过10亿元。这些不仅削弱了社会保险基金的融通和互相调剂，也不利于财政预算内安排风险基金。资金各管一块，分兵把口，政府无法控制，因此也就无法保证保险资金的保值和增殖。
其六，各地加快社会保险步伐的要求与各行政职能部门的条条管理矛盾加剧。一方面，随着经济发展和改革深入，社会保险中的诸多矛盾直接地摆到了各级政府面前。于是各级政府在贯彻中央各项社会保险法规的前提下，往往允许本地区统一社会保险经办管理机构以减少矛盾、节约费用、提高社会化服务。另一方面，各部门都想在自己内部设保险局、处等机构，使各地区保险费用和成本继续加大，条块分割弊端加大。此外，各地区为适应当地情况，为解决社会保险实施过程中出现的问题也各自制定办法，各行其是的情况普遍。这些都为统一社会保险制度的改革和运行造成一定困难。
三、多种选择
对社会养老保险的矛盾与困境，怎样进一步全面系统地改革？在筹资模式上，国际上通行四种不同的模式：现收现付式、完全积累式、部分积累式、部分积累与个人帐户相结合式。在支付方式上，国内也曾实行四种类型试点：“改良模式”；社会互助和个人积累相结合的帐户支付模式，因其在上海、湖南、北京等地试点，分别称“上海模式”、“湖南模式”和“北京模式”。
（一）四种筹资模式比较
1.现收现付社会统筹模式，是以收定支不留积累，养老负担代际转嫁，由在职职工负担已退休职工一代人的养老费用。此种模式的主要特点是：费率调整灵活，社会共济性强，易于操作，不存在基金受通胀和利率波动的影响，具有通过再分配达到公平的特性，它是欧洲国家首创后为各国普遍采用的传统模式。但目前这种模式已面临人口老龄化的挑战，退休人员占在职职工的比例日益提高，在职职工所承担已退休一代人的负担日益加重，各国也面临退休高峰期养老金支付的危机。
2.个人帐户储存基金模式，是从职工工作时起，根据规定按工资总额的一定比例由单位和个人缴纳保险费，记在个人帐户上积累增殖，所有权归个人所有。职工退休后，按个人帐户积累额逐月发给个人。此模式特点是将自我保险融入社会保险，激励机制强，透明度高，利于监督管理，具有以效率为主导的特点；不存在支付危机，也不存在代际转嫁社会负担的矛盾。这种模式在东方发展中国家通常作为国家法定的保险制度。第二次世界大战后，从原英联邦独立出来的新加坡、马来西亚、印度等国家实行公积金制。新加坡的公积金制是这一模式的典型代表。此模式在世界上呈发展趋势，但用于中国改革存在两大难题：第一，原统筹制转轨到储存积累式，会产生双重负担的问题，即既要为已退休人员筹资养老，又要为在职职工建立养老保险积累资金，将在转制期间使企业背上双重负担，使养老保险费率一开始就上升到33%以上，这是企业难以承受的。第二，缺乏互济功能，难以实现社会保障公平的要求。
3.社会统筹部分积累制，即在社会统筹筹资框架内建立部分基金积累，一方面对已退休者的养老金继续实行现收现付，另一方面为退休高峰期预筹部分积累基金，实行“以收定支，略有积累”的原则。这种模式在许多国家建立养老保险初期实行过，易于与现收现付统筹制接轨，但积累基金能否管理好，使之保值增殖，还缺乏有活力的机制，能否顺利度过老龄化退休高峰期的支付危机，也难以预料。
4.社会统筹和个人帐户相结合部分积累式。核心是引进了个人帐户储存基金制的机理，积累基金建立在个人帐户的基础上，同时又保存了社会统筹互助调剂的机制。单位缴纳的保险费大部分统筹调剂用于退休人员的费用，职工缴纳的全部保险费和单位缴纳的部分一起进入职工个人帐户，具有激励机制和监督机制，也保留了社会统筹互济的优点，吸取了个人帐户储存基金制和现收现付统筹制的优点，防止和克服了两者的弱点和可能出现的问题。
（二）四种支付模式比较
1.改良模式：在1978年国家104 号有关养老保险的文件基础上附加补贴，提高支付标准。其主要特点是，仍以1978年104号文件为基础， 并根据国家和各省市有关规定以补贴形式增发养老金。实行这种办法支付养老金的大多是未实行养老金计发办法改革的省市、行业统筹部门，以及养老金计发办法改革的地区。对部分人员离退休金的计发措施，如上海市规定，凡改革方案实施前参加工作，1995年底前退休的职工，仍按原办法计发养老金，另按个人累计额的一定比例按月增发养老金。贵州省是这种模式的典型。但这一办法由于缺乏有力的宏观控制措施，容易引起地区间和地区与行业间的相互攀比，推动养老金支出的膨胀。
2.上海模式：是按照职工个人储存与统筹互济相结合的原则，为每个职工建立一个终身不变的养老帐户积累基金，职工退休时，根据储存额及职工的平均寿命，按月给退休人员支付养老金。上海支付额为保险帐户的1/120。这种支付形式的优点是将个人缴费与享用挂钩， 能在一定程度上减少个人对政府的过分依赖，有利于职工合理流动，但要由原来的支付办法向这一支付办法过渡，要处理好双重支付关系，而且要明确个人养老金帐户绝不能挤兑。
3.湖南模式：养老保险基金支付与社会平均工资、职工缴费年限和缴费工资、物价增长挂钩的办法。这是1992年8月在国家劳动部指导下，在湖南常德鼎城区、山西榆次市、江西南昌市、辽宁锦西市等 11 个省110多个县实行的改革支付办法。以湖南常德为例， 实行三挂钩的具体规定是：缴费5至10年（10～15年、15年以上）， 第一部分按月平均工资15%（20%、25%）计算，第二部分缴费每满一年按职工本人月平均缴费工资的1.1%（1.3%、1.5%）计发， 其具体计算公式为：基本养老金＝社会月平均工资×25%（20%、15%）+个人指数化平均工资×1.5%（1.3%、1.1%）+补贴，而且还规定每年7月1日，按全省上年社会月工资增长率50%增加一次，这种模式激励作用相对较小，缺乏监督，支付办法繁琐，推广有所不便，但体现了一定的公平原则。
4.北京模式：按个人工资总额支付养老金。北京市实行这种支付办法的支付标准是：以职工退休前连续3 年最高的月平均工资作为计发基数，连续工龄满10年计发比例为65%，每增加一年比例增加1%， 工龄满30年以上的，计发比例在85%的基础上每增加一年则增加0.5%， 而且还对一般职工和不同类型企业的干部，按级别规定了起点额，对其超出部分，按一定比例计发。不难看出，这种支付办法较大幅度提高了养老保险基金支付水平。
四、世纪之交新模式初步建立
1994年5月初，中国社会保障体制改革专题调研组组成。 调研组根据十四届三中全会决定精神，紧紧围绕深化企业改革、转换企业经营机制建立现代企业制度这个中心，广泛深入地进行了调查研究。结果，论证了我国必须走社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制。（1 ）我国老龄化进程快，如前所述，我国人口将进入老龄化时期，至2031年，赡养率将达到47.39%。（2）如果实行现收现付社会统筹制模式，养老费负担比例到2033年将达39.27%，企业难以承担，甚至会出现支付危机；如果实行完全积累筹资模式，存在“双重负担”困难，那么2000年养老保险费负担率为34%，2004～2031年将一直保持在37%，起步时骤然上升，各方面难以接受。从国际上看，现收现付制多已出现困境；社会统筹积累制基金管理尚无成功先例。预测分析表明，唯有采用社会统筹与个人帐户相结合的模式，负担比较均衡，又为今后人口老龄化作了准备。在各方论证基础上，国务院于最近出台了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（以下简称《通知》），并附发了两个方案，要求全国各地区、各有关部门积极推行。
方案一主要包括如下内容：
（1）养老费由单位和个人共同负担；个体工商户、 私营企业主等非工薪收入者，按平均工资基数20%左右缴费，4%进入社会统筹金，16%进入个人帐户。
（2）基本养老金个人帐户按职工工资收入16 %左右的费率计算进入帐户，包括三大块：第一块，职工本人工资缴纳的养老保险费部分，月工资超过当地职工平均工资200%或300%以上的部分不计入缴费基数，低于60%的按60%计入缴费基数。“上有封顶，下有保底”，考虑到了社会保险的公平原则。第二块是从单位缴纳的养老保险统筹费中按个人缴费工资基数的一定比例划转计入的部分。第一块与第二块合起来为11%左右。开始时个人缴费3%，则单位划转一块为8%。随着个人缴费比例的提高，从单位划转计入的比例相应降低。这两块都是以个人缴费工资基数计算的，工资高，记在个人帐户上的数额也高，主要体现效率原则。第三块是从单位缴纳的养老保险统筹费中按当地职工月平均工资的5 %左右划转计入的部分。这一块主要体现公平原则。
（3）建立基本养老社会统筹基金。 企业缴纳的养老保险费的一部分进入社会统筹基金。原有离退人员养老金、改革时已有一定工龄的职工离退休后部分养老金、寿命长和收入低的部分职工养老金，以及调整养老金水平所需资金，按规定从社会统筹基金中支付。
（4）养老金计发办法为“老人老办法”，适当增加一定补贴。 “中人中办法”，按个人帐户余额与未缴费工龄余额综合折算。“新人新办法”，按个人帐户余额的1/120计发。
方案二主要内容：
（1）基本养老费由企业和职工个人共同缴纳。 个体工商户和私营企业主可以当地全部职工月平均工资为基数，缴纳基本养老费，比例由当地政府规定。
（2）建立职工养老保险手册和个人帐户。 个人帐户包括：①个人缴费的全部或一部分记载；②企业缴费基数超过平均工资200 %以上至300%的部分，全部或部分记载；③上述储蓄额利息。
（3）计发办法。从统筹金中支付：①社会性养老金， 按当地职工平均工资的20%～25%计发；②个人及企业缴费每满一年，按缴费工资基数的1.0%～1.4%计发。从个人帐户中支付：职工离退休后，可选择一次或多次或按月从帐户中领取。另外，在《通知》中，对养老保险制度改革的目标、原则、建立调整机制、多层次办保险、建立健全预算管理和财务会计制度，做好缴费记录和个人帐户等基础工作，费用的提取和使用、基金管理、提高社会化程度以及行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分设等，都作了原则性规定。《通知》还规定，各地可根据情况从两方案中任选一个实施。
两个方案的适应性比较：
相同：（1）都是社会统筹与个人帐户相结合方式；（2）在基本养老费筹集方面，都是基数上有封顶，不超过平均工资200%～300%，“下有保底”，不低于平均工资60%；（3）在计发上，方案一中5%部分与社会平均工资挂钩，方案二中社会性养老金按当地平均工资的20%～25%计发，公平部分都约占
。
相异：在建立基本养老金个人帐户上，方案一按职工工资收入16%左右计算入帐户，包括个人缴3%，单位缴8%，社会性养老金划入5 %部分；方案二个人帐户较弱化，只包括企业补充保险超过200%～300%的部分及个人缴纳部分。在养老金计发上，方案一一律按个人帐户储存额按月支付基本养老金，计算公式为月领额＝储存额/120。另对于过渡性人员有过渡性办法即老人老办法：①改革前已退休按原计发办法不变，增发一定补贴。②改革后三年内，退休月基本养老金＝原计发办法的养老金+基本养老保险个人帐户额×增发比例。“中人中办法”：月基本养老金＝基本养老保险储存额×系数×1/120。方案二则分三部分计发：社会性养老金+缴费性养老金+个人帐户养老金。从两方案比较看，各有其适应性。方案一更强调与个人结合，具有激励性强与自动监督和保护机制。方案二注重社会统筹与公平，与个人帐户关联度小。
方案一存在的不足：（1 ）从单位缴纳的统筹费记在个人帐户的“空帐”部分，属现收现支，有效地解决了“双重负担”的危机，但从这部分资金的流向上看，是新企业流向老企业，三资、私营企业流向国营企业。欠发达地区因工业发展起步晚，退休人员少，这部分资金就流向了发达地区。如河北省邢台市每年向省社会保险机构缴纳基金1000多万元，而该市每年市政建设投资只有3000万元。贫困地区向发达地区缴纳养老保险基金的现实，加剧了地区间的经济发展不平衡，有悖于共同富裕的方针。（2）个人帐户积累额增殖部分只与利率挂钩， 能否保值增殖则是疑问。照目前实际利率为负的情况，保值很困难，且退休人员难以从中分享社会发展成果。因此，要使退休人员分享社会发展成果，除与利率挂钩外，积累额增长率在职工退休后还要与工资增长率挂钩（职工在职时不需要）。（3）对国营企业中原有老而效益差的企业， 没有规定资金出处。这部分企业一时不会破产，工人难以流动，养老费如何缴纳？可在产权改革过程中以一部分股权算作工人积累金，因为这些国有企业工人创造的效益已物化于企业之中了。
从比较看，方案一比方案二有如下优点：（1 ）个人缴费与享用挂钩。这样能在一定程度上减少个人对政府的过分依赖，同时在一定程度上有利于职工变换工作或合理流动。（2）存在激励机制。 以本企业职工利益为导向，容易调动企业缴费的积极性。（3）存在监督机制。 职工从维护本身利益出发，可监督企业少报、瞒报工资收入的现象，客观上增加了整个基金规模。（4）存在保护机制。 个人帐户支付方式与个人的切身利益相关，从金额上明显地表现出来，增加了透明度；可使主管部门提高对其保值增殖的责任感；职工对自己帐户基金更加关心，多方监督更易防止挪用或作不适当的投资。
方案二存在的不足：（1）计发办法与个人缴费联系不紧密， 激励作用小。虽然养老待遇与个人缴费工资相联系，但这部分在养老金中所占份额小，所以对劳动者激励作用不明显。（2）社会统筹部分大， 抽肥补瘦十分明显。由于社会统筹为主的基本结构没有大的变化，少缴多得的受益户非常欢迎，多缴少得的贡献户很不情愿，难以从根本上调动贡献户的缴费积极性。（3）缺乏有效的监督机制，养老金易被挪用。 由于基金绝大部分是从企业收上来的，而且记在个人名下的份额小，因此表现为“公物”性质，具体储户虚置，难以形成有效的监督机制。这笔钱或被用去堵财政窟隆，或为长官意志的项目投入，有的主管部门抽取的管理费比例很高，总之，存在诸多短期行为。从两个方案比较的结果看，中国养老保险改革方案应尽早统一于方案一。因为方案一重激励机制与效率，有利于经济发展需要。
就全国情况来讲，我国农村社会养老保险目前尚未包括在内，应早作试点，积极发展，以利于下世纪初建立全面完善的养老保险体制。
社会保险是关系到社会安定与经济发展的大事，应当靠国家法律强制实施加以管理。因此应尽快出台社会保险法律。尽管《通知》中对养老保险作了具体规定，但有关的法律没出台，强制力不够，各方面问题和工作难以解决和改进。我们初步设想的立法内容应包括：（1 ）一般原则；（2）养老保险机构；（3）实施范围；（4 ）基金筹集原则及办法；（5）支付原则及办法；（6）养老保险基金的保值增殖方式方法；（7）管理体制包括国家和地方社会保险局（部）、 养老保险基金委员会以及养老保险基金监督委员会的职责范围；（8 ）对违法行为的惩办办法等。可以说，法律出台的条件已基本成熟，应早着手开展。
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