新兴油气资源城市可持续发展的路径选择，本文主要内容关键词为：油气论文,可持续发展论文,路径论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F407.22 [文献标识码]A [文章编号]1672-867X(2013)05-0118-06
资源型城市(镇)指主要依靠自然资源作为建城的基础或发展的依托，40%以上的劳动人口直接或间接从事资源的开发、生产和经营活动，50%以上的国民收入靠资源获得的城市(镇)。[1]目前我国有20多座油气资源型城市(镇)，其中约2/3处于成熟期和衰退期[2]，这些城市普遍存在贫穷、环境污染、产业结构单一等问题，陷入了资源诅咒的怪圈。油气资源型城市的可持续发展已经成为我国经济和社会发展中一个亟待解决的重大问题。本文从国际比较研究的视角出发，通过对发达国家资源型城市可持续发展的制度路径进行分析，探索我国油气资源型城市(镇)的可持续发展法律制度的路径选择。
一、资源型城市可持续发展之国际比较研究
(一)美国休斯敦转型的实证研究——产业延伸模式
美国油城休斯敦是一个成功转型的资源城市。随着1901年德克萨斯油田的开发，休斯敦逐步成为美国南部地区最大的石油石化工业中心。长期以来，休斯敦高度依赖上游能源业务(包括勘探生产、油田设备制造和批发以及管道运输)，在面对能源价格、国家经济及美元汇率波动时受到严重影响。1981年其上游能源业务占就业市场比例的68.7%，而下游能源业务所占比例仅为15.6%。[3]但随着该地区石油产量的下滑，休斯敦进行了经济转型改革。
在政策制度安排上，休斯敦市一方面强调充分发挥市场的导向作用，按照“延伸传统产业—新建主导产业—完善基础产业”的原则，围绕石油产业，通过延伸产业链，带动了石油化工、石油工程技术服务业以及装备制造等相关产业的迅速发展。[4]
另一方面，联邦政府、州政府以及休斯敦市政府也采取了各种激励措施，包括：(1)加大基础设施建设投入，如对三大机场投入了17亿美元，使该市成为美国南部地区最大的航空港，为该市创造良好的投资环境。(2)促进科研和教育的发展。市政府对教育和科研的投入使得该市建立了完善良好的教育体制，拥有著名的赖斯大学、休斯敦大学、南德克萨斯大学和圣托马斯大学；而发达的教育则为科技的创新提供了动力。休斯敦市是著名的航天城，在NASA的带动下，该地区已孵化出1300多家与宇航服务相关的高技术企业，门类涉及电子、仪表、精密机械等行业。[5]此外，有赖于众多知名高校，休斯敦还是美国第一大医疗中心，纳米技术的发源地，德克萨斯州的软件开发基地。(3)通过减税政策对新兴产业给予政策扶持。如德州政府于2001年颁布了“Texas Economic Development Act”，给予高科技企业、再生能源企业、环保项目、生产设备的再利用项目等较大程度的退税优惠。休斯敦市实施了“City of Houston's Brownfields Redevelopment Program”，将企业当年度用于对“褐区”(存在土壤污染、水资源污染的区域)进行环境整治的费用列为税收抵减项目。这些政策最终使休斯敦从早期纯粹的石油城成功转型为以石油为主、多元化产业集群组成的综合性基地，集资源、资本、知识、技术密集和高新技术于一身的现代化都市。
(二)德国鲁尔地区转型的实证研究——政府引导模式
西欧国家中典型的资源城市(地区)有德国的鲁尔区、法国的洛林区、英国的伯明翰市等，这些城市依托煤炭、钢铁等资源都曾繁荣一时，但随着资源可开采量的减少，均经历了从矿竭城衰到经济转型的历程。鉴于欧盟地区的政治、制度、文化等因素的差异较小，本文选取德国鲁尔区为代表对西欧资源城市转型的制度经验进行研究。
德国鲁尔区有丰富的煤炭、铁矿资源，是德国重要的工业基地。据统计，鲁尔区的经济总量在最高峰时占全德GDP的1/3，煤炭产量占全德的80%以上，钢铁产量占全德70%以上。[6]但随着鲁尔区资源的不断枯竭，其经济发展陷入了结构性危机，面临着失业、贫困等众多挑战。60年代末德国政府开始通过一系列的制度安排来推动鲁尔区经济结构转型工作。德国政府奉行的原则是在市场经济的基础上积极介入宏观调控，由政府利用行政手段进行指导、扶持和干预。具体宏观调控的制度安排包括：
第一，设立专门机构负责鲁尔地区经济转型工作。德国在联邦经济部下设联邦地区发展委员会和执行委员会，北威州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责城市经济转型的综合协调。[7]州政府与德国联邦政府负责制定具体规划及项目审批、财政资助等事宜，并于1966年编制了鲁尔区总体发展规划，对传统的钢铁产业进行优化组合，并在调整钢铁业的产品结构的基础上扩展上下游产业链，形成了以“煤—钢—电—化工—机械—轻工—服务”为主的多元化工业结构多元产业结构。[8]
第二，通过法律制度来保障资源型城市的转型。资源型城市陷入“资源诅咒”是市场失灵的一种体现，市场失灵现象必须通过法律手段才能有效解决。德国政府出台了一系列法律来保障鲁尔区的经济结构转型：(1)针对资源开发过程中政府和企业的权利义务关系，《德国矿山法》对矿区开发、复垦及资金来源等方面都作了明确规定。德国矿山法规定：矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3%；必须对因开矿所占用的森林、草地进行等面积异地恢复。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准。[9](2)针对因过度依赖资源产业而产生的垄断现象，德国政府多次修订《反对竞争限制法》，颁布《关于中小企业研究与技术政策总方案》等有关文件，通过对中小企业发展的资金扶持、政策倾斜等途径，促进中小企业的发展。
第三，出台了一系列稳定的财税政策以解决资源城市转型的资金困境。德联邦政府和北威州政府设立了专项政府资金，对鲁尔区给予了高额财政补贴，包括：(1)给予主营煤炭业的鲁尔集团价格补贴；(2)给予煤炭和钢铁行业失业补贴；(3)给予工人转岗培训补贴；(4)给予生产性基础设施投资补贴。据统计，自1968年以来，政府直接用于鲁尔区经济振兴(产业投资促进、技术中心兴建、工业园区建设、劳动力培训)的投资超过200亿欧元，并由此带动高达数倍的私人投资。[10]
第四，注重创新企业的发展，尤其对生物技术、信息环保技术以及科技型企业在政策上给予重点倾斜。从而使得信息软件、生物技术等新型产业在鲁尔区迅速发展起来，成为重要的经济增长极。[11]
(三)挪威可持续发展的实证分析——资源诅咒规避模式
挪威是全球第九大产油国，是全球第三大石油天然气输出国。石油天然气工业的产值占挪威GDP总值的20%—24%，2004年该产业雇佣的人数达到75000人，[12]石油天然气工业是挪威的支柱产业。作为一个石油资源大国，挪威的经济发展却并没有陷入传统的“资源诅咒”模式和“亡羊补牢”的发展模式，而是探索出了“未雨绸缪”的可持续发展模式。其成功的经验可总结如下。
第一，注重政府宏观调控，特别是重视法律制度的作用。资源型城市最为突出的一对矛盾即是资源的可耗竭性与城市的可持续发展之间的矛盾。挪威政府选择通过立法手段来保障国家的可持续发展能力。国家的持续发展能力与安全健康的环境既是政府的既定政策，也是所有立法的基本原则。在综合性法律层面，挪威政府制定了如《自然保护法》、《规划和建设法》、《污染控制法》、《产品控制法》等，通过这些法律构建了一个“事前—事中—事后”的全程控制体系。在专业性法律层面，挪威的《石油法》(1996)曾历经四次修改，确立了石油天然气开采活动中的法律基础和原则，其中尤为重视与开采生产活动有关的环境保护问题，以法律的形式确立了环境影响评价制度、安全生产制度、污染损害赔偿等制度。
这些法律法规的出台持续并且较为完善地规范了挪威石油工业的可持续发展，实现了油气开采与环境保护的双赢。与此同时，为切实落实相关的法律制度，挪威专门成立了挪威可持续发展委员会和挪威国际环境问题全国委员会。可持续发展委员会的主席是挪威首相，成员包括环境部长、运输和交通部长、工业和能源部长等政府代表和挪威自然保护协会、挪威工会联合会、挪威工商总会和地方政府协会等非政府机构代表。国际环境问题全国委员会则是一个部际委员会，由环境部长任主席，成员包括首相府、外交部、财政部、工业和能源部、运输和交通部、农业部、渔业部等政府部门的代表以及挪威工会联合会、挪威工商总会、地方政府协会、挪威环境发展论坛和挪威自然保护协会等非政府机构代表。[13]
第二，建立了公平合理的资源财富管理机制和投资引导机制。首先，挪威通过立法确立了油气资源的租金所有权归属挪威人民。挪威政府通过税费、拍卖、许可证等法律途径公开透明地获取了约80%以上的油气资源租金，而政府仅作为一个管理者，遵循“合理计算资源开发的成本，保障各方合法权益，防范资源价格波动，实现社会公平与代际公平”的原则，对庞大的油气资源租金进行管理，使资源租金大多为国民享有，用于提高国民素质与推进科技进步，形成一种良性的可持续的循环，建立起一种取之于民、用之于民的社会契约感。通过这种公平合理的财富管理机制，不仅避免了高额收益可能带来的经济增长波动与寻租行为，同时还提高了资本转化度，优化了国民财富结构，成功破解了资源诅咒。[14]在挪威政府的行政管理手段中，“国家石油基金”是一个非常有效的投资引导机制。石油基金的主要来源是因国际油气价格上涨而形成的超过政府财政预算的石油收入以及预算盈余。石油基金由中央银行管理，主要用于投资稳定的、低风险的金融投资产品，其主要的目的在于保障政府长期的代际预算收入平衡。从1990年设立石油基金至今，石油基金有效降低了挪威通货膨胀的压力，成为挪威经济可持续发展的一个重要稳定器。
第三，国内投资和教育支出与油气收益同步增长，保证国内投资和教育不断增长，促进产业结构升级和技术进步，始终保持技术创新的活力。在Gylfason的研究中显示，从1960年至1997年期间，挪威的GNP平均增长率在4%左右，而挪威的国内投资和教育支出占GNP的比重始终保持在27%和8%左右。[15]
通过上述成功转型或可持续发展的案例分析不难看出，不论何种经济制度的国家，其中央政府和地方政府无一例外地在整个转型过程中扮演着至关重要的角色。尽管各国的经济运行模式和制度安排基础不同，政府在转型过程中的参与方式、程度也有所差异，但其转型成功离不开三个要素：即一个合理的相匹配的立法环境；相关经济政策与资金的优化配置；创新教育的投入与激励措施。
二、资源型城市转型制度之路径分析
依附轨迹(path dependence)是指不同体系面对内外因素的挑战时所作出的体系内在特有的响应规律。不同国家的资源型经济的转型会明显地依循着不同的原则、规范和制度安排，换言之，不同的资源型城市的转型模式有着各自独特的依附轨迹以应对资源型经济的挑战。研究资源型城市转型的依附轨迹有助于探索我国资源型城市转型的路径选择。
(一)经济主导运作原则
不同的国家有着不同的主导运作原则，具体社会政策的制定则遵循着主导运作原则这种“路径惯性”而作出。
美国的主导运作原则是新自由主义，以自由市场为中心，追求“自由和成本效益”(freedom & efficiency)。新自由主义认为国家的运作官僚性强、缺乏效率和效益差。因此国家只应扮演辅助及促进市场运作的角色，是典型的大社会、小政府模式。因此美国对资源型经济转型的态度则主要依靠市场的选择，政府的参与程度较低，区位较差的城市在资源枯竭后会被废弃，而区位较好的城市的转型主要由市场和企业自主推动，政府仅承担基础设施建设和投资环境的改善的工作。
欧盟国家的主导运作原则是新共责主义，推行“社会市场经济”，其政策取向是市场与社会兼而有之，既保持资本主义市场的活力与竞争，又重视国家宏观调控，从而确保社会的分配平等，主要体现于对社会弱势群体的保护，缩小贫富差距，实行大众福利制度。有鉴于此，欧洲国家如德国、法国虽然立足于市场经济与自由竞争，但在经济转型中更倾向于政府主导，由政府提供一个平台，通过法律规定经济活动的框架，政府行使调节职能，从而使其相关法规更具弹性和灵活性。
北欧国家的主导运作原则是社会民主主义，推行的是发达的私营工商业与比较完善的国营公共服务部门相结合的“混合经济”体制，其经济政策取向是市场与社会和谐互补。国民支持政府广泛、全面地介入市场，通过立法、执法和服务等手段积极介入自由市场的不足。因此，北欧国家如挪威、瑞典等国家政府在资源型经济转型的问题上扮演着主要角色，通过全面的立法赋予公民的资源租金所有权，设立合理的资源租金分配机制和管理机制，提供广泛的就业、转岗、技术教育和服务。
(二)政治体制因素
政治制度的设计及其隐含的规律也会对资源型经济的转型产生直接的影响。美国的政治体制是立法、司法与执法三权分立，其结果使政治权利分散又相互制衡。此种开放、复杂、分裂且多元的美式决策方式注定了国家在作出重大经济结构调整时无可避免地会受到多方面政治与社会力量的挑战。因此美国政府在政策制定过程中的地位相对脆弱，表现在美国资源型城市的转型过程中，政府也同样只扮演辅助性、协调者的角色，通过税收优惠等经济手段来鼓励资源型经济转型。
西欧国家如德国等，由于其行政机构被赋予较强的立法和执法权利，因而在政策制定过程中往往处于主导地位。同时，行政决策者更注重专家学者在知识技术层面的贡献，继而将其延伸到制度决策领域，所以决策者相对不受公众批评，制度也就具有相对的稳定性与政治认同性。因此在资源型城市转型的过程中由政府承担了主导的作用，通过具有稳定性的法律、制度安排来进行干预。
北欧国家如挪威等是议会制的君主立宪制国家，中央政府在挪威的政治体制中处于核心地位；与此同时，在社会民主、公平和谐的国粹精神熏陶下，挪威国民具有更多的相对满意度与容忍度，而社会的高度稳定又决定了制度的相对稳定。因此在面临资源型经济的各种挑战时，政府并不是被动的响应，而是通过各种方式进行强势地管理与干预。
(三)社会结构与价值观对政策制度安排的映射
一项政策制度即是一个“行动中的法”，其能否成功推行常取决于它与社会整体或局部群体所默认的价值观、行为准则的相容程度。一方面，社会政策的优次选择和制定与否均受社会主流意识形态所指引。另一方面，社会政策的制定和推行又可以反过来再造社会关系、群体观念和行为，以及意识形态。[16]
美国是一个利益多元化的移民国家，崇尚优胜劣汰的“社会达尔文主义”哲学，提倡极端个人中心主义价值观，推崇自由竞争与个体本位，在这种价值观的影响下美国人反对大政府、高税收。与德国和挪威相比，作为美国社会结构中中流砥柱的中产阶级在政治上也更多地表现出“冷漠”和“保守”。在美国，群体意志一定程度上首先必须尊重和服从个人的选择和满足个人的实际需求，因此美国政府的调控行为往往被看做是维护社会秩序和协调各方利益的一种工具，而不是绝对的权力和地位的象征。
二战后的德国发生了社会转型、文化变迁、民主发展、政党变革等一系列嬗变，其社会结构也发生了蜕变。战后“白领”阶层的出现、新技术的发展，使得“中产阶级”空前壮大，德国阶层结构变成了典型橄榄形，两头小、中间大，呈现出社会结构的均衡性，形成所谓的社会均质化现象。这种均衡极大地提高了社会稳定性。二战后德国以民主、自由、人道为准则，自由、民主、独立、平等、自我发展与自我实现构成了当代德国人的普适价值观和民族认同感。因此，德国国民对政府的决策和制度安排表现出更多的认同感与遵循感。
挪威社会结构的特点是资产阶级与无产阶级两大社会分化阶级均高度组织化，挪威人于中世纪亦盗亦商之结合，不仅开创了较好的经济基础，还奠定了和衷共济的民族文化特质，成就了现代挪威人追求平等，包括机会平等、代际平等与结果平等，主张消除社会差别的社会民主主义价值观。因此挪威国民对政府的制度安排响应最为积极，并具有公众参与的传统习惯。
三、我国油气资源型城市可持续发展路径选择
(一)我国资源型城市可持续发展的依附轨迹分析
我国目前正经历以完善市场为核心的经济体制改革。由于从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的路径依赖原因，再加上我国长期以来实行集权式的政权模式，我国的经济体制改革表现为政府主导型的强制性、渐进性改革。在我国的转轨过程中，西方传统的法律制度手段被政府的行政干预代位，通过政府的行政支持与引导推行经济制度创新，成就了我国不同于西方的“中国奇迹”。[17]因此从政治经济体制的视角来看，我国已具备政府主导改革和转型的良好土壤和空间，在这一点上，我国资源型城市实现可持续发展的模式更接近北欧模式。但另一方面，我国的公众受几千年传统文化的影响，强调自求多福，容易漠视自身权利，惯于忍受政策制度的不平，这种价值观又使我国资源型可持续发展的模式选择上迥异于北欧注重公众参与的特点。比较而言，我国在资源型城市可持续发展的路径选择模式上，应当介于欧盟模式和北欧模式之间。
(二)我国新兴资源型城市可持续发展的制度安排与政策支持
经济学和法学的研究表明，“制度是一系列被制定出来的规则、程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[18]而在所有正式与非正式的制度中，法律是由国家权利保障实施的一种特殊强制形式的制度，是实现社会目的、满足社会需要和解决利益冲突的重要手段，是最特别和高度精致完美的控制机器，是最有效的社会控制制度。法律作为一种正式的社会控制制度，通过政治组织给予被控制者奖励及处罚的方式而实现。与其他社会控制手段相比，它以国家的强制力为后盾，由国家强制力保证实施，一旦违反法律，行为人将承担否定性后果。
资源型城市的形成、转型和发展都与制度因素有着千丝万缕的联系。资源型城市陷入资源诅咒的怪圈，其根本原因就在于制度的缺失与缺陷。可见，我国资源城市实现可持续发展离不开制度转型和政策安排。
1.构建促进油气资源城市可持续式的资源开发法律制度。
构建可持续式的资源开发法律制度是从源头上避免资源城市矿竭城衰的路径选择。所谓可持续式的资源开发法律制度是指遵循公平与可持续原则，制约油气资源过度开采，避免因油气资源开采而出现的环境、社会负外部效应，确保资源地社会、环境与经济的协调发展的一系列法律制度安排。在油气资源开发过程中主要涉及的环境与社会成本应包括六项内容，即勘探成本、开采加工成本、资源成本、安全成本、环境成本、转型成本。其中，前三项成本是实际发生的成本，后三项成本是油气资源外部经济问题的表现。因此为克服外部负效应，应尽快构建包括油气资源开发的环境保护制度，油气资源开发的生态补偿制度，油气资源开发的安全生产制度等在内的可持续发展法律制度。
2.加快油气资源税费立法进程，理顺资源价格。
“十二五”规划提出，加快转变发展方式、调整经济结构仍将是中国经济发展的一条主线。缺乏经济转型资金是我国资源城市可持续发展所面临的瓶颈之一。因此，要构建资源城市可持续发展的制度，首先必须运用价格杠杆促进资源优化配置，从根本上纠正资源价格体系的系统性扭曲，切实建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本等在内的资源价格形成机制。
2010年6月1日起，我国以新疆为试点开始了石油资源税费制度改革，资源税改革为新疆增加了6～7倍税额。[19]2011年11月正式实施的《资源税暂行条例实施细则》将油气资源税改为从价计征，税率提高为5%～10%的浮动税率。但我国石油资源税费制度改革仍处于起步阶段，石油企业与其他利益相关者之间的收益分配机制尚未完全理顺，利益冲突的缓和措施仍然主要徘徊在正式法律制度之外，因此，我国应继续深化资源税费制度的改革。针对我国资源税费关系混乱的局面，应尽快理顺税费关系。建议可将油气资源税与现有的资源补偿费进行综合调整，合并为资源税，避免重复征收。
3.建立资源收益分配制度。
资源的大规模开发必然带来资源收益的快速增长，如果资源的收益(包括溢价收益)缺乏相应的管理和约束制度，就必然会出现诸如寻租、腐败、社会不公平的现象。由此，有必要建立公正、公开的资源收益的社会化分享法律制度，防止寻租腐败，确保资源型城市的可持续发展。
首先，建议吸取德国、法国和挪威的经验，设立专门机构负责资源收益的分配问题。其次，应以立法的形式特别确立资源开发补偿法律制度，明确资源开发补偿的目的，补偿的范围以及对象。建议将资源开发补偿制度的目的明确为对因矿产资源开发给资源型城市造成财政负担、生态破坏或生态功能下降、资源地居民丧失发展机会而进行的治理、恢复、校正的资金补偿。将资源开发补偿制度的补偿范围明确为：①资源型城市可持续发展费(如发展替代产业、引导企业转型的费等)；②资源枯竭费(如矿区弃置费、职工安置费等)；③生态环境的恢复和保护费；④资源型城市社会保障救助费。第三，要特别注意健全我国反腐败机构。反腐败对于资源利润分配的公平性与透明度是非常必要的。
4.建立资源收益管理制度。
挪威通过建构国家石油基金及使用规则，不仅防止了资源收益的过度消费，还避免了分裂性寻租行为，达到了公开、公平享有资源收益，惠泽众生、造福长远的效果。这种模式提供给我国良好的借鉴，同时也符合我国“十二五”规划提出的“要建立健全国有资本经营预算制度和收益分享制度”的思路。
建议将石油企业上缴的资源税费以及石油特别收益金按一定比例归入石油基金。石油基金分配可效仿挪威经验，分为稳定型基金和用于投资增值的永久基金，均纳入国家预算管理。稳定型基金可以保持政府预算的长期稳定型，而永久基金可成立专门的基金投资公司或委托现有的国家主权财富基金依据稳健谨慎原则进行投资，确保永久性石油基金的增值，发挥石油基金的储蓄功能，实现油气资源的代际公平。
总之，资源型城市的发展理念，应本着可持续发展的原则，构建合理的制度框架，重点关注产业经济结构的调整，从中探索新的经济增长点，同时应注重教育投入，使可持续发展理念渗透于整个社会层面，以立足当下放眼未来的选择向可持续发展的目标迈进。
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