构建政策性银行新运行机制的思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,运行机制论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
政策性银行是由国家创立并控制，不以赢利为最终目的，根据政府意图的需要和可能，在特定的业务领域专门从事政策性投融资活动的专业性金融机构。我国政策性银行的建立，为实现金融机构的政策性业务与经营性业务的分离，为政策性金融体系的建立奠定了良好的基础。然而，从近几年的实践情况看，我国政策性银行成立以来，在其经营运行机制中显现出不少的缺陷，而且这些缺陷已经越来越大地影响着其正常的政策性职能的发挥。笔者仅就农业发展银行的实际作粗浅的分析。
（一）资产负债管理上存在的缺陷。1.软资产与硬负债的矛盾；2.负债高成本与资产低收益的矛盾。目前，我国政策性银行的资金来源主要是：（1）中央财政拨付的资本金和重点建设资金；（2）发行金融债券；（3）中央银行再贷款；（4）开户企事业单位的存款；（5 ）同业拆借资金。由于这些资金属于再筹措资金，资金成本较商业银行高，且来源又带有明显的行政摊派性和许多方面限制，而贷款利率只能按政策执行，不能按市场行情放贷收息，必然导致经营受到限制和政策性亏损的不断扩大。
（二）防范风险机制方面存在的缺陷。1.由于政策性业务的特殊性；农业的产业特征和收储企业效益低下；政策性因素导致企业的资金回流难以控制，使政策性银行的外部风险难以避免。2.从农业发展银行自身分析，由农业银行分设后，业务实行全面委托代理，直至1997年才实现业务自营。由于经营行为的政策性强，自主权较商业银行小，贷款投向的弹性差，信贷制裁能力弱，加之内控机制不健全，风险防范意识、抵御能力较差，形成经营风险存在的内在因素。
（三）资产风险补偿方面存在的缺陷。1.农业发展银行的营业税额返回政策难以落实；2.坏帐准备金提取率低；3.粮食收储的风险基金没有足额拨补到位；4.财政的补贴不能及时足额到位。
二、构建新运行机制的设想
针对以上存在的缺陷，解决的根本措施是：必须构建政策性银行的科学的新运行机制，以此有效地激发内在活力，创造性地开展工作；切实保证经营管理行为的系统和完整，防范和抵御风险，避免经营成果的骤然波动；深入准确地把握机遇和工作重点，探索经营规律，从根本上解决问题，推动政策性银行的正常运转。
（一）建立效益管理机制，最大限度提高经营效益。政策性银行是银行而非财政性机构，其行为是金融行为而非财政行为。政策性银行之所以是银行，是因为它所运用的资金是有偿的，与财政资金根本不同。对有利于社会发展有效益的项目，政策性银行要支持；对有利于社会发展、但暂时看不到有明显效益的政策性项目，只要有还本付息能力，政策性银行也要尽力予以支持，以低息乃至无息放款的优惠待遇支持。虽然政策性银行的经营环境存在着外部不经济的状态，但由于政策性银行的资金来源是有偿合作的，必须向资金的提供部门支付利息；政策性银行不以利润为最终目的，但也必须保本经营，实现国有资产的保值增值。“要把银行办成真正的银行”，将粗放型的经营管理改为集约型的经营管理模式。这就在客观上提出政策性银行必须实行讲求效益的运行机制。
建立效益管理机制，应注意研究以下三个基本问题：
1.明确政策性银行的经营原则应该是：政策性、安全性、保本微利性。政策性是前提，政策性是区别于商业银行在经营机制上的体现；安全性和保本微利性是实现政策性意图，推动可持续发展的基础和保障。
2.正确处理规模经营与效益的关系。由于政策性银行的业务规模受到严格的政策限制，不可能像商业银行那样，可以通过扩张经营规模来增长效益，因此，它必须要在有限规模的经营中获取最大的经营效益，这就是说，必须努力克服内部与外部不经济状态，使之获得协调，盘活存量，优化增量，调整结构，提高效益。
3.正确处理经营要素的合理配置。在构筑各项业务良性循环、发展框架的基础上，促使经营要素合理配置。从政策性银行近几年的机构设置和人员配备看，同样存在与商业银行所面临的“精兵简政”问题。对于内部机构，应以提高工作效率为目的，压缩功能重叠的部门，将业务量少人员多，管理水平低，资产风险大的县支行按地域归并，减少管理层，提高整体综合功能，增强内涵发展。
（二）完善信贷风险管理机制，防范与化解风险。金融风险是危害经济安全的最大隐患，加强风险管理是政策性银行重中之重的头等大事。政策性银行经营风险的形成除了外部环境的影响外，因此，现行的内部信贷管理机制，不能适应在市场机制作用下管理政策性业务的需要，亦是一方面的内在因素。必须建立以风险防范为中心的信贷管理机制。
1.建立风险防范机制。为防范信贷资产风险的发生，应设立“三道防线”：一是对贷款发放推行审贷分离，岗位监督制约，即实行受理、调查、核实、审批、发放、检查六环节分离，并且每个环节必须有两个业务员以上签字方可生效，以克服人情因素干扰和个人偏见；二是加强合同管理，依规坚持收购资金持续稳定的封闭运行；三是实行信贷风险等级管理。对贷款企业确定风险等级，测定风险度，分类管理。从风险类别、风险要素、风险过程和风险限额等环节进行全面控制。
2.建立风险分析预警机制。建立信贷调研信息数据库，将贷款企业的经营情况如规模实力、经营能力、赢利水平、偿债能力、资金营运状况、财务核算状况等方面的资料输入信息数据库，实行动态监控。对贷款企业发生贷款偿还能力不足、经营出现不正常运转现象时，即发出风险通报，引起贷款行和一级行信用风险管理委员会的特别关注，采取紧急措施，抑制和化解风险。对于应纳入申报坏帐和呆帐核销的贷款，必须先列入风险预报后再予以受理。
3.建立贷款审批法人授权管理制度。各分、支行对贷款的审批要在授权及转授权下进行，严禁越权行事。在实行基本授权的基础上，进一步实施动态授权管理。根据各行经营和管理的具体情况，适时调整授权，对资产质量差、经济效益低、经济案件频发的分支行，酌情缩小其经营审批权限；加强对授权执行情况的监控，实行跟踪监控和定期稽核。
4.建立信贷资产风险控制的责任制度。以审批人为责任主体，明确贷款调查人、审批人、管理人的责任范围和大小，做到“谁审批，谁负责”，目标责任层层落实到位。对列入特殊范围内的不良贷款，移交专职清收部门负责；除准予核销的部分，其余的必须组织专人负责清收。
（三）建立资产风险补偿机制，盘活存量，消化财务风险。针对政策性银行抵御风险能力较弱的现实，政策性银行必须在国家宏观经济政策的支持下，建立健全资产风险补偿机制。
1.规范企业改制行为，保全信贷资产。在企业改制过程中不可避免地要出现企业破产、兼并、重组等问题。就农业发展银行而言，特别是在执行政策性经营的企业在政企分开、政策性业务与经营性业务分开、中央与地方事权分开的改革中，防止以亏损和各种损失为名，以不认帐、逃债等形式挤占政策性信贷资金。这就要求农发行要以债权人的身份，主动参与改革，严格控制和规范企业的改制行为。对业务范围内的企业破产，要防止假破产真逃债；对按程序破产的企业，要依照有关政策规定和法律办事，把因企业破产给银行带来的信贷资产损失降到最低水平。对于企业兼并，只允许在农发行的业务管辖范围内的企业之间互相进行，不允许跨范围进行兼并；资产重组亦是如此，以达到保全信贷资产的目标。
2.建立收贷收息责任制，改善经营成果。按时收贷，是盘活存量，加快资金周转，提高规模效益的前提；按期足额收取利息，是提高经济效益的基本保证。对政策性贷款企业坚决实行封闭式的户头管理，不能多头开户；实行销售收入归行率考核，考核收入偿付利息率，从源头上控制还本付息的渠道。既将此作为考核企业经营管理水平的指标，也将之作为考核银行业务人员业绩的指标。
3.完善财政补贴制度，提高坏帐准备金的提取比率。（1 ）由于政策性银行承担着政策性金融业务的重大责任，资金来源又有其特殊性，经营上困难重重，因而如果没有国家财政的鼎力支持，它是非常难以持续发展的，近几年的实践已证实了这一点。要充分发挥政策性银行的功能作用，就必须要借助国家财政的力量，消化历史遗留下来的包袱（从农发行的情况看，主要是1991—1995年间粮食企业的巨额财务亏损挂帐），在不增加新的挂帐的前提下，允许银行实行停息处理或财政逐年另外增加补贴予以核销。（2 ）尽快完善财政增补资本金或政策性银行的营业税返回政策；适当提高政策性银行的坏帐准备金，以在财力上增强抵御风险的能力。
4.建立政策性银行的财政性融资制度。为改变政策性银行资金来源的弱市场性，有必要建立以财政作担保，政策性银行面向市场融资的制度。即由政策性银行公开发行可上市流通的政策性金融债券，国家财政为政策性银行提供担保，为发行的政策性金融债券提供利息差额补贴；政策性银行面向市场要资金，不单靠在商业银行购买金融债券上融资，不单靠财政拨补资本金，可以扩大资金来源，增强资金来源的稳定性，降低筹资成本，提高经济效益。
（四）健全内部控制制度，防患于未然。根据银行内部控制的操作要求和特性，结合政策性银行的实际，在现有的基础上，以提高内控的工作效率和质量为目标，健全科学严密的内控制度。
1.建立和完善以预防为主的内部稽核监督制度。（1 ）实行常规性稽核。每年必须对各项金融方针、政策、业务规章制度的执行情况进行合规性的现场或非现场稽查；有计划、有步骤、有针对性地对各项工作情况定期作出评价。（2）实行强制性稽核和专项稽核。 在常规性稽核的同时，对职能部门负责人及有关经办人员的任期业绩和离任进行稽核；不定期采取特殊措施，实行强制休假，随即交接工作，接受离任稽核。对常规性稽核中反映出来的突出问题进行专项稽核。（3 ）各级行及部门应该建立稽后必纠制和跟踪稽核。各级行和部门要重视稽核结果，认真研究和思考稽核报告所反映的情况，一方面是对已发现的问题必须提出整改措施尽快纠正，另一方面则是对整改后的运行情况跟踪稽核，切实保证经营运行的健康发展。
2.建立内控电子化管理网络。由于政策性银行建立以来，一直处于不断调整业务，补办各项业务手续的状态，因而使其内控电子化管理网络的开发不仅落后于其他商业银行，也不能适应自身发展的需要。信贷管理台帐、企业信用等级和风险管理、企业财务及经营状况分析等都处在较低的水平线上徘徊，已极大地影响了内控水平的提高。故亟有必要建立安全有效的计算机网络系统，将各职能部门和分支行联接起来，实现管理信息共享，以统一标准规范并监督责任人的经营行为，提高分析研究的水平和工作效率。
3.建立以效益为核心，防范风险为目标，有利于促进优化要素配置，不断提高管理水平的经营管理综合考核制度。考核对象为各一、二级分行，考核坚持“三个兼顾”的原则，即突出以效益为中心，兼顾经营成果与管理质量；加强防范经营风险，兼顾积极开拓与稳健经营；求真务实，公正客观评价，兼顾主观努力和客观环境。考核指标拟设置贷款综合收益率、不良贷款率、呆滞呆帐贷款率、发案率、涉案金额追缴率、贷款收息完成率等多项指标，采取以横向比较为主，纵向比较为辅，年终考核记分，以得分序列综合评定各行的经营管理等级，从而推动整体管理水平和经济效益提高。
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