二氧化碳减排政策比较以及我国的优化选择，本文主要内容关键词为：政策论文,我国论文,二氧化论文,碳减排论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，全球气候变暖的趋势进一步加剧，已逐渐成为国际社会高度关注的热点之一。以《京都议定书》为代表的全球性减排机制已经形成，越来越多的国家和地区实施了各种温室气体减排政策措施。我国作为发展中国家，尚无具体减排的目标和时间表，但作为世界第二大二氧化碳排放国，承受着越来越大的国际压力。我国政府已经明确提出了到2010年，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20％左右。随着我国快速的城市化和工业化，能源的需求进一步加大，碳排放问题更加严峻，因此相应减缓二氧化碳排放，将二氧化碳排放限制在合理的范围内，我国有必要在各种减排政策之间做出优化的选择。
一、碳减排措施分析
二氧化碳减排政策工具多种多样，按是否通过市场机制为手段可以分为市场化工具和非市场化工具，也可以按其作用的范围划分为国际和国内层面的政策工具。本文主要分析和介绍国内层面的市场化工具，其他类型的政策工具作为相关比较的补充。
由于温室效应的全球性特征，二氧化碳的减排措施从理论上被认为只有在一个全球性的国际框架体系中才能得到有效的控制。因此二氧化碳的减排政策首先是建立在一个国际协作的框架体系之中。实践中的国际层面政策工具主要有两种，一种是基于目标和时间表的京都议定书模式，另一种是欧盟实施的排放权交易体系。①
各国需要在国际性协作框架内采取各自的政策措施。比如对于大部分发达国家来说，京都议定书规定了其碳减排的目标和时间表，那么他们就需要根据这些既定的目标，运用相关的政策工具去制定各自国内的政策。而发展中国家，虽然并无具体的目标和时间表，但也摆脱不了碳减排的国际责任，可以采用一些经济可承受范围之内的减排政策工具，比如制定相关的产业政策，或是制定排放标准等，也可以通过国际协作来达到减排的效果，比如参与全球性的清洁发展机制(CDM)②。目前国际上的各种碳排放政策工具有以下几方面：
1.碳税
以石化能源的含碳量为计税依据，对石化能源征收的消费税为碳税。碳税的征收会提高石化能源产品的价格，价格的提高会促进资源的节约利用，让非石化能源价格上更具有竞争优势，从而最终使得温室气体排放的减少。这里说的石化能源包括煤炭、石油、天然气及其相关产品，碳税的征收即提高了这类产品的价格水平。
对所有经济主体征收的碳税被大多数经济学家所支持，认为碳税是达到既定碳减排目标成本最小的减排政策工具。当碳税税率逐步提高时，经济主体就能够根据其自身的特点，首先选择一些低成本的改进，然后逐步扩展到一些高成本的改进。也就是说，一个逐步推进的碳税制度会给各经济主体一个持续、稳定的压力，使经济主体能够依据自身情况选择最优的减排路径。
碳税面临的最大问题是政治上的可接受性，主要表现在三方面：第一，碳税不像其他政策那样具有隐蔽性，而能够直接被纳税人所感觉到，因而往往会受到很强烈的反对；第二，碳税本身一般具有累退性，低收入者税收负担占可支配收入的比例大于高收入者；第三，碳税相比排放权交易制度来说，会对一些能源密集型企业带来较大的负面影响。所以，采用碳税会与政府希望的明确数量控制目标经常出现不一致。因为经济主体的差异性，要想根据总体减排目标来确定合适的税率是非常困难的。虽然可以通过税率的逐渐调整来达到既定数量目标，但会降低碳税的可预测性。当然碳税的支持者认为碳税制度能够通过其税收收入的运用和相关制度的配合来减弱甚至消除部分负面的影响。
2.排放权交易
二氧化碳排放权交易制度的基本内容是：首先设定二氧化碳排放水平的总额度，然后将这一额度分解成一定单位的排放权，通过一定的方式将排放权分配给排放二氧化碳的经济主体，并且允许将排放权进行出售。一个企业如果排放了少于初始分配的额度，那么就可以出售剩余的额度，并得到回报，而如果排放量超过初始分配的额度，它就必须购买额外的额度，以避免政府的罚款和制裁。
排放权交易制度的核心是事先固定碳排放的总水平，并使得单位排放的价格随供求而变动。碳税刚好相反，是确定单位排放的价格，而总体上的排放水平是不确定的。正是因为这样，排放权交易面临的一个问题就是其排放权交易价格的不确定性和易变性，这让企业无法依据减排成本的大小来安排其技术创新和相关的投资决策行为，使得市场上能源及能源密集型产品的价格难以预料。
碳排放权交易制度的关键点是排放权初始的分配方式，比如排放权可以依据历史排放水平免费配给，也可以用拍卖的方式。为了给企业灵活性，排放权也可以允许储备和预支等等。碳排放权初始的免费配给相当于将能源密集型产品的最终消费者的收入无偿转移给能源密集型企业。这种方式会得到能源密集型企业的强烈支持，但却损害了广大低收入者和非能源密集企业的实际利益。虽然相比碳税制度，排放权交易会给经济整体带来更大的负担，但政治上的可行性一般认为优于碳税。然而，如果排放权不是免费供给而是拍卖的方式的话，其政治上的可接受性与碳税相比就没有什么优势了。
排放权交易制度最大的困难就是总体减排量水平的确定。由于各个企业的减排成本是很难估计的，并且减排成本的大小具有非常大的不确定性，如果减排标准太低，那么会给企业带来难以承受的负担，相反，如果标准太高，企业可能对一些低成本的减排措施都不会实施，那么就降低了可能达到的环境效益。
3.复合排放权交易体系
经济学家对一般的排放权交易体系进行了一些改进，将以价格为基础碳税和以数量为基础的一般排放权交易制度结合起来，这就是复合排放权交易体系(Mckibbin-Wilcoxen)。这一交易体系一共有两种类型的排放权。一种被称之为永久排放权，它的多少决定了拥有它的经济主体在每一年能够排放的二氧化碳量的多少。排放权的总额度一般为长期的减排目标。这一排放权可以通过免费配给、拍卖或其他方式进行分配。永久排放权可以在排放权交易市场上自由买卖；另一种被称之为年度排放权，它的多少决定了拥有它的经济主体在一个特定年份允许排放的额度。年度排放权以某一个固定的价格出售，但并不限制数量。③由于某一个经济主体总能够以固定价格买到这种类型的排放权，因此年度排放权就没有交易的必要。一个经济主体某一年允许排放的总量就等于这两种类型排放权的总量。
同碳税相比，复合排放权交易体系给企业一定的永久排放权，如果是免费配给的话，自然能够增加其政治上的可行性。因为企业能够购买无限数量的年度排放权，那么永久排放权在交易市场上变动的幅度是有限的。同一般的排放权交易制度相比，复合排放权制度为企业的排放成本设定了一个上限，即年度排放权的价格，因此即使在永久排放权设置过低的情况下，通过设定一个较小的年度排放权价格就能够缓解对企业不合理的负担。同时政府能够通过调节年度排放权的价格以反应各经济主体的真实减排成本，缓解对能源需求过大的波动，实现减少二氧化碳的排放目标。另外，通过复合排放权制度政府还能够获得收入，可以运用这些收入降低其他扭曲性税收或是用来减少对低收入者的负面影响。
4.财政补贴
财政补贴是国家为了实现特定的政治经济目标，由财政安排专项基金向企业或个人提供的一种资助。在我们探讨对能源进行控制，促进二氧化碳减排时，国家财政对能源及其相关产品补贴是不容忽视的一环。
由于补贴的对象不同，其政策效果是不一样的。对可再生能源，节能技术投资与开发等项目的补贴等会减少二氧化碳排放；如果通过定价政策规定能源的低价格，然后对石化能源企业或是电力进行价格补贴或亏损补贴一般会增加二氧化碳的排放。
5.政府规制
政府规制又称政府管制，即政府运用公共权力，通过制定特定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。与二氧化碳减排相关的政府规制工具一般有政府定价和指令标准两种。政府定价就是对能源产品价格的直接设定。指令标准是对一些高能耗行业所制定的准入标准、产业能耗限额标准、高能源设备的能耗标准、汽车能耗标准等等。政府规制是我国也是世界上其他国家经常用到的一种方法，经济学家们普遍认为政府规制的成本要远远大于其他以市场为基础的手段。
当采用政府定价工具时，低于或高于市场均衡价格都会带来效率损失，因此，在市场条件下，只对极少数资源稀缺、自然垄断和公用性、公益性等关系国计民生的重要生产资料价格和居民生活消费价格运用政府直接定价手段。另外，直接定价会形成相关的利益集团并增加腐败发生的可能性，阻碍市场的形成和人为制造垄断。在市场经济转型期，一方面由于缺乏竞争主体，难以形成竞争性价格，需要政府定价；另一方面，如果政府定价过低，使得私人资本无利可图，无法进入该行业，即使强行进入，必然要以增加二氧化碳排放来降低成本，造成所谓的财政负外部性。
指令标准也会带来一些副效应。如果政府规定汽车能耗标准，那么一方面会使得一些高能耗的汽车被逐渐淘汰掉，汽车能耗降低。但另一方面，能耗降低使得每公里行驶的成本更低，这样人们就会行驶更多的里程，比如在工厂选址的决策中将倾向选择离原材料购进地或离市场销售地较远，但地价相对便宜的地方。这样虽然单位里程的能耗降低了，但行驶的需求却上升了。
二、各种碳减排政策工具的比较
在公共政策的运用上，由于各种政策工具都有它们各自的适用范围和利弊，我们往往需要做出抉择。在碳减排方面，衡量一个政策的好坏，我们需要从其经济成本、管理成本以及政治上的可行性等多方面加以综合考虑。本文就各种政策工具作用的范围、借助市场力量的方式、减排成本的确定性和可预测性、管理成本的大小、政治上的可接受性以及对收入分配的影响进行以下简略的比较(见表1)。
1.作用的范围
在达到既定减排目标时，作用经济领域的范围越广，对单个经济主体的影响就越小，整个社会所付出的代价也越小。由于各个经济主体的减排成本曲线一般都是递增的，随着减排量的增加而增加，所以，其作用的范围越广，每个经济主体的单位减排成本也越低，社会总减排成本也就越小。从所列举的各种政策工具来看，碳税、财政补贴和政府定价等工具可以直接改变能源的相对价格，作用于整个经济体系，范围较广；对于排放权交易工具而言，受到直接影响的主要是受管制的一些大型企业，他们是减排成本的直接负担者，作用范围次之；减排投资的配套补贴、政府指令标准等受到直接影响的是特定企业或居民的特定行为，作用范围较小。
2.借助市场力量的方式
在表1中所列举的政策工具中，政府规制是非市场化工具，在我们讨论的范围之外。其余的7种政策工具都利用了市场机制，但方式有些区别。补贴是将外部收益内部化，而碳税和排放权交易是将外部成本内部化。碳税对单位温室气体排放征税，通过改变能源产品的相对价格实现外部成本的内部化，是以价格为基础的市场化政策工具。排放权交易制度是利用市场机制进行的交换，使得所有被管制企业总体减排成本达到最小化，是以数量为基础的市场化政策工具。
3.减排成本的确定性和可预测性
减排成本的确定性和可预测性决定了经济主体的遵从成本。在成本确定可预测时，经济主体就能够合理地安排其生产并优化其投资决策，反之，经济主体为了防止各种不可预测因素不得不采用一些次优的方案。减排成本的不确定会增加整个经济运行的成本。在各个政策工具之中，碳税具有法定性和固定性。一般性的排放权交易体系的一个很大的特点就是排放权价格的波动性，增加了整个经济的遵从成本。复合排放权交易体系综合了碳税和排放权的特点，其价格波动是有上限的，即年度排放权的价格。其他减排措施，如财政补贴、政府定价、行政标准等，具有很大的不确定性，取决于具体标准与环境等因素。
4.管理成本
各国碳税的征收一般是依据各国税制自身的体系，比如可以利用消费税体系，在石化能源的产生环节，进口环节征收消费税。因此碳税实际就是增加几个消费税的税目，并调整相应税目的税率，因此碳税管理成本较低。对于排放权交易来说，初始排放权的分配需要经过一个较长时期的谈判，还需要建立相应的排放权交易市场以及建立参与企业能源使用的报告机制、监控机制与惩罚机制等，因此需要额外的成本。其他政策的管理成本与其具体的规定关系很大，可繁可简。
5.对收入分配的影响
收入分配会影响到社会的公平目标的实现和社会正义的要求。在各项公共政策之中，碳税本身一般被认为具有累退性④，如果利用碳税收入来对低收入者进行弥补，能够让低收入者的损失减少甚至有可能有收益。初始排放权拍卖的排放权交易制度与碳税相似，但累退性没有碳税强，因为居民没有因减排直接支付现金，只是间接由企业产品价格的上涨承担部分减排成本。初始排放权免费配给的排放权交易体系可以视为将全社会的收入，通过有价值的排放权无偿赠送给排放大户。由于排放大户多是具有垄断地位的大型企业，其员工在社会上属于收入较高者，因此不利于收入的公平分配。
6.政治上的可接受性
政治上的可接受性主要从两个方面加以考虑：第一，政策引起的分配效应是否损害了很多我们认为不能损害的那部分人的利益，比如低收入者；第二，是否会损害那些有较强政治谈判能力人的利益。在分析政治上可接受性时我们有必要将政策区分为两种类型，一种是推动型政策，比如税收、行政指令标准等；另一种是拉动型政策，比如一般很受欢迎的财政补贴。拉动型政策是非常受欢迎的，在实施的过程中往往受到的阻力较少，推动型政策往往要受到各方面的阻碍。
碳税本身的累退性是推行实施阻力大的原因之一。此外，在不同类型企业之间的分配方面，税负主要集中在能源密集型企业。由于碳税相比无偿配给的排放权交易制度和行政指令标准，多了一块可利用的碳税收入，碳税制度可以通过其收入的运用来增加其政治上的可行性，可以用碳税收入来弥补对低收入者的负面影响。也可以通过补贴，促进企业、居民进行减排投资和减排技术的改进等等。初始排放权免费配给的排放权交易制度往往会得到受管制企业的支持。但是，将有价值的排放权免费的交给企业，实际等同于将全社会的收入免费送给了这些排放大户们，其公平性是受到置疑的。但是由于大型企业是强势的利益主体，所以在政治上它具有较强的可行性。如果初始排放权不是免费，而是拍卖等方式获得的话，那么它政治上的可行性就不那么高了。政府定价、指令标准不同的规定差异性很大，但都取决于政府的公共目标，与相关利益集团的谈判和博弈。
三、我国二氧化碳减排措施的优化选择及实施战略
根据上述分析，碳税在很多方面是优于其他减排政策的，排放权交易体系也具有一定的优势，市场化手段明显优于非市场手段。但目前我国的现状是大量运用行政规制手段。这些政策并不全是“减排”政策，有的实际上是“增排”政策，导致了高能源行业的过度扩张和能源的低效率使用，培育了大量既得利益主体，加重了财政负担。因此要想促进节能减排，消减二氧化碳的排放，一方面我们需要寻求合适的“减排”政策，另一方面，也是更重要的是逐步减弱和取消“增排”政策。
1.确定碳减排目标与相关政策目标的优先性
二氧化碳减排是一国经济发展过程中众多目标中的一个。这些政策目标之间有些是相互促进的，但也有些是相互制约的，但是每个政策目标的优先性是客观存在的。选择相应政策工具的前提是对政策目标的选择与权衡。在经济建设初期，我国奉行的是非均衡的发展战略，比如农业支持工业、重工业优先发展等等，因此在这期间，环境、可持续发展放在了较次要的位置。随着经济形势的变化，当环境、可持续发展，以及节能减排等政策目标放在了与经济增长目标同等重要的地位时，我们就应当在各个政策目标之间做出权衡，采取有效的措施实现能源的节约与二氧化碳的减排，不能将节能减政策作为其他政策的副产品，或是仅仅采取有限的行政规制等手段。一般而言，节能与减排是相互促进的，但也并不完全一致。如果以节能为主要目标，那么主要考虑的因素是能源的安全性和能源的节约使用，我们的政策应采取以能量含有量为计税依据征收的能源税；如果以减排为主要目标，我们采取的政策应是碳税或者是碳排放权交易等。
2.改革能源定价机制
碳税是以能源产品的市场价格为基础的减排政策工具。但是，在我国多数能源产品实行政府定价的机制下，碳税的作用有限。碳税是一种庇古税⑤，通过外部成本内部化来纠正对能源产品使用时所产生的负外部性，以体现实现能源使用的价格反应真实的社会成本，从而实现资源的优化配置。在我国，不仅外部成本没有内部化，内部成本也没有反映在价格之中。政府长期压低能源产品价格，造成了大量能源的廉价使用，虽然这样的政策促进了国内的投资扩张和出口的快速增长，但也造成了资源利用效率不高和能源的过度需求。我国实现了经济的快速增长，但却以严重的环境污染为代价，加大了长期经济增长的不可持续性。
若定价政策不改变，由垄断型能源企业集团与政府博弈定价的模式就不可能改变。虽然税收可以使得价格与边际社会成本更加接近，有利于资源的优化配置，但通过能源企业与政府的谈判改变定价使得这一效果被抵消。具有固定性的税收政策工具比不上灵活的谈判机制。因此要实现二氧化碳的减排目标，亟待解决的首要问题是改变我国能源的定价机制。然而改变能源定价机制又是一个牵一发而动全身的改革，涉及多方面利益的重新分配，而且有待于能源领域竞争主体的培育和竞争市场的建立，其改革不是一朝一夕的事情。
3.短期考虑以排放权交易作为碳减排的主要政策工具
当二氧化碳减排这一目标在我国具有了一定的优先性时，在定价政策还不能有效改变的情况下，要实现二氧化碳的减排，最好的方式就是运用排放权交易制度。为了增加排放权交易制度在政治上的可行性，需要付出一些公平方面的代价，将初始排放权免费配给二氧化碳排放较多的大型企业。分配的依据可以是历史排放量水平，也可以是行业平均排放量水平。另外，复合排放权交易体系也是一个很好的选择。运用排放权交易体系可以引入排放权交易的很多新的改进，比如允许企业透支和储蓄排放权，将期货的交易体系运用到排放权交易中来等等。
4.长期考虑运用碳税代替排放权交易
相比排放权交易体系，碳税更简洁，管理成本、经济成本更低。如果我国能源市场的价格完全市场化了，那么实施碳税将会是一个更好的选择。制定我国的碳税制度要重点注意以下几个问题：
(1)碳税税率的确定
从目前各国的实践来看，碳税税率的确定均以“标准—定价”⑥为最基本的方法。但由于各国除了碳税这一政策工具外还有多种方法，碳税是在多种政策工具之上实施的，有时碳税仅仅是一个补充，所以需要在“标准—定价”的基础之上，综合考虑已经采用的各项政策来确定合适国情的碳税税率。我国碳税税率的确定，需要在既定的二氧化碳减排目标明确的基础之上，综合考虑各项已有的碳减排政策措施，计算出合适的碳税税率，然后根据实施的效果逐渐调整，最终实现减排目标。
(2)碳税征收环节的确定
为了减少征管成本，保障碳税的有效征收，应当充分利用已有的税制体系。国外大多数碳税都是在批发零售环节征收，但在我国，消费税的征收是在生产环节，从减少征管成本的角度看，碳税在生产环节(包括委托加工和进口环节)征收更符合我国的实际情况。与此相对应的碳税计征方式，可以实行从量定额计征，价内征收。但与一般消费税有区别的是，其收入并不作为一般的财政性资金。
(3)碳税开征的原则
我国碳税的开征，应当遵循逐步推进的原则进行。
第一，在碳税开征之前，广泛地、持续地、公开地宣传碳税的制度及其目标，企业和居民在不承担税负的情况下主动改变能源消费行为，降低碳税制度实施的阻力。
第二，碳税整体税负逐步上升。即要求碳税开征之初，税率设定在较低的水平上，然后随着时间推移再逐步上升，其政策效果是促进企业和居民在较低税负的情况下继续调整能源消费行为。一开始进行一些减排成本较小的转变调整，当税率提高时再进行减排成本高的调整，从而形成优化的调整路径。企业行为的调整主要是通过技术创新或将投资转移到其他影响较小的行业等方式实现，居民行为的调整主要是通过购买更加节能的交通工具、生活设备和住房来实现。通过较长时间的税负逐级调整，可使得居民和企业具有足够的时间作出各自的行为选择，以减少碳税对经济的冲击，同时也增加了碳税在政治上的可接受性。
第三，缓解或补偿措施的逐步减少。由于不同行业受到碳税的影响不一致，比如对能源密集型行业特别是能源密集兼出口密集型行业会带来猛烈的冲击，因此在碳税实施的初期，有必要采取一些缓解和补偿措施，以便让这一类企业有足够的时间作出调整，避免其在开征初始阶段承担过高的税收负担。缓解和补偿措施可以通过设定免征额或税收返还的方式，但是此方式仅是权宜之计，以后补偿的力度逐年减少，最后完全消除。
(4)采取合理的收入再利用方案
为了增加碳税在政治上的可行性，减少碳税的负面影响，碳税收入允许不纳入一般性财政收入之中，可以纳入专项收入之中，其目的是将此收入专项用于税收扭曲之补偿。借鉴国外的经验，我国碳税收入的使用可以通过两种方式：一是将碳税收入返还给公众(企业或居民)，用来减轻碳税所带来的负面影响；二是用碳税收入削减其他的扭曲性税收。
第一种方式的可供选择方案，可以是对一部分企业的缓解或补偿措施，可以用于对企业节能减排的资助，也可以是对低收入群体的直接补助。第二种方式中的可供选择方案较多，比如减少社会保障税(费)的支付，削减企业所得税、增值税，或提高个人所得税的起征点或降低税率等。但无论采取何种方式，我们需要考虑的是各种方式在多大程度上会降低碳税的环境效益，是否以及在多大程度上了消除了碳税所带来的负面影响，比如碳税的累退性，再就是是否有助于增加碳税在政治上的支持，增加其可接受性。
注释：
①另外，在国际层面上，除这两种已经实施的模式之外，一些学者和专家提出了许许多多的其他模式，其中一个非常有代表性的是Mckibbin-Wilcoxen的复合排放权交易体系。
②清洁发展机制(Clean Development Mechanism)是《京都议定书》第十二条确定的一个基于市场的灵活机制，其核心内容是允许附件一缔约方(即发达国家)与非附件一国家(即发展中国家)合作，在发展中国家实施温室气体减排项目。
③年度排放权的购买同碳税是一致的，价格固定，数量无限，因此也有不少学者将之就称之为碳税。在一国内部，是由政府规定的。如果将这种复合排放权运用到国际层面上，那么年度排放权的价格一般是由国际排放权交易市场卖方竞争决定的。
④意指低收入者税收负担占可支配收入的比例高于高收入者。
⑤根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。由英国经济学家庇古(Pigou，Arthur Cecil，1877-1959)最先提出，这种税被称为“庇古税”。
⑥首先运用一定的规则选择一组可接受的环境质量标准(比如
的排放量保持在某一基年的水平的一定比例)，然后对污染的排放进行征税(比如对的排放量征税)，税收会提高引起污染商品的价格，从而起到抑制污染排放的效果，其税率的大小要求刚好达到事先选择的环境质量标准。