垄断性行业的政府管制问题研究，本文主要内容关键词为：垄断性论文,管制论文,政府论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府管制包括经济管制和社会管制2种。经济管制是政府对市场准入、价格、商品或服务质量、普遍服务等的管制；社会管制是政府对污染排放、环境、安全、卫生等的管制。本文研究的对象，是对垄断性行业的经济管制。
一、对我国垄断、垄断性行业现状的分析
（一）目前我国存在行政垄断、市场垄断、自然垄断3种垄断
1.行政垄断。所谓行政垄断，是指用行政权力管住市场准入，在一个市场只允许1家或少数几家企业垄断经营的情况。我国的垄断是由计划经济直接转化来的，计划经济是以行政权力维系运转的，目前我国的垄断，都带有浓厚的行政垄断色彩。
西方国家也有类似我国行政垄断的垄断存在。这些垄断是由国家立法确定垄断合法地位的，被称为“法定垄断”。我国的行政垄断大多也有法律依据，不同之处是，确定垄断合法地位的立法由主管行政部门或地方政府主导制定，由主管行政部门主导的立法，确定本部门主管行业垄断的合法地位。我国的行政垄断主要有3种形式：行业垄断、地方垄断和搭车垄断。行业行政垄断的支持力量是中央权力。目前存在的行业行政垄断包括：对烟草、酒类的专卖，对石油、成品油、广播、电视的垄断经营等。地方垄断是指地方政府利用自己的立法、行政权力，使一些没有自然垄断性的企业在本地区一个行业处于垄断地位的情况。地方行政垄断涉及的范围比较大。搭车垄断是行政垄断的一种次要形式，即表面上已不垄断，因经营企业与主管行政部门的特殊关系，事实上形成的垄断经营局面。例如，一些出版社因与行政管理机构的特殊关系，垄断了某类图书的出版等。
2.市场垄断。市场垄断是因市场力量或技术原因导致的垄断，目前这类垄断在我国很少。几个突出例子是，一些国外企业，如微软、英特尔对我国市场计算机操作系统、芯片的垄断，北大方正对计算机中文出版系统的垄断等。2002年中国电信与中国网通签订协议，联手提供大客户服务的行为，有市场垄断的色彩。市场垄断在我国还没有形成垄断性行业的情况出现。
3.自然垄断。自然垄断主要是从规模经济角度考虑的。目前经济学界对自然垄断最流行的一个定义是：一个市场的某个行业，由1家企业经营，比2家或2家以上企业经营成本更低。不难看出，一个行业一旦被认定是自然垄断行业，垄断就是合理的，开展自由竞争就不适宜。需要政府用强制手段，控制行业的市场准入、控制竞争，以保护行业以适当规模经营。
任何企业经营都有规模经济性，自然垄断需要用政府权力控制市场准入以保护企业的规模经营，这就将自然垄断与行政垄断联系了起来。
4.行政垄断与自然垄断的区别和联系。
（1）自然垄断带有行政垄断特征。经济理论界对是否存在完全意义上的自然垄断，一直有争议。一种观点是，如果一个行业是自然垄断行业，由1家企业经营成本最低，适合成本递减规律，不需用法律、行政手段设置进入障碍，其他企业也不能进入；需要用法律、行政手段阻止其他企业进入，才能维持1家垄断经营局面的行业，一定不是自然垄断行业。目前所有自然垄断，都是用法律、行政手段设置进入障碍才能维持垄断的。所以，自然垄断都有行政垄断特征。
（2）行政垄断没有自然垄断那种明显的规模经济特性。经济学界对自然垄断的定义，强调的是这种垄断的明显的规模经济特征。虽然一些经济学家对一些行业只适宜1家企业垄断经营有不同意见，但对一些行业有规模经济特性，由少数企业经营更有效率的观点没有异义。可以看出，自然垄断与行政垄断的根本区别，不是以是否依靠行政手段保证垄断为标志，而是以是否具有明显的规模经济性为标志。
（3）自然垄断在一定条件下可以转化为行政垄断。自然垄断是可以因市场、技术条件变化，转变为非自然垄断的。在自然垄断已经因技术进步、市场规模扩大转变为非自然垄断后，如果仍维持垄断状态，就变成了行政垄断。这时垄断不仅不能降低成本，增进效率，还会降低效率。但是，市场规模扩大到何种程度、技术进步到何种程度会使自然垄断变为非自然垄断，很难找出一个公认的标准，于是，人们对一个行业到底有多少自然垄断性，是不是自然垄断，往往有很大分歧。
导致分歧出现更大的原因，是利益集团的影响。对与垄断行业利益悠关的利益集团来说，不维持行业的自然垄断性质，会从根本上损害其利益。所以，与该行业利益悠关的利益集团人员，往往不能站在公正立场上说话。
（二）3种垄断中，全部自然垄断和部分行政垄断形成了垄断性行业
市场垄断没有形成垄断性行业。形成垄断性行业的，是行政垄断和自然垄断。
1.自然垄断行业。参照西方国家对自然垄断行业范围的划分，结合我国具体情况，目前我国带自然垄断性的垄断行业情况如表1。不难看出，带有自然垄断性的行业主要集中在具有网络特性的产业。一些不具备网络特性的行业有的也有较高的自然垄断性，如高速公路。应注意的是，上述行业并不是整个行业都有较大自然垄断性，具有较大自然垄断性的只是其中的一小部分，如电力，只有全国或区域性的高压输电网络还有较大自然垄断性。在今天，即使最具自然垄断性的部分，也不是完全不存在或不能引入竞争。
表1 我国经济中有自然垄断性的垄断行业和行政性垄断行业
2.行政垄断行业。目前广泛存在的行政垄断，大多没有形成全国性的垄断行业，行政性垄断行业存在的范围比行政垄断存在的范围小得多（见表1）。
二、政府管制的适用范围及管制现状评估
并不是所有垄断行业都适用政府管制。上文我们对目前我国存在的3种垄断、2种垄断性行业进行详细分析的目的，就是为确定哪些垄断行业适合政府管制。管制是有代价的，如果不是必须，最好不采取管制措施。
（一）政府管制适用于全部自然垄断和少数有合理性的行政垄断行业
1.对大多数行政垄断，最有效的解决办法是市场化、取消管制。目前我国的大多数行政垄断，实际上延续的是过去的计划体制。在计划体制解体过程中，在行业或地方层次没有放开经营或放开不够，结果形成行政垄断。大多数行政垄断没有存在依据，只要放开经营，就会自然瓦解。因此，对付绝大多数行政垄断的办法，是放开经营，通过市场化解决问题。
2.少数有合理性的行政垄断行业，仍适用政府管制。一些行政垄断，如烟草、酒类专卖，石油、成品油垄断经营，有一定合理性。比如，对石油、成品油国内市场价格的管制，就可以稳定国内市场油价，保证供应，避免因石油、成品油价格、供给的不稳定给社会造成的不稳定。烟草专营也有合理性。专卖给国家带来巨额收入，同时限制了消费，由于吸烟有害健康，限制消费对提高社会福利有利。
食盐专卖是为了保证在各地、主要是边远地区，食盐能够保证稳定、低价供应。这与我国历史上食盐一直由国家专卖及部分地区食盐供应紧张、价格畸高的历史有关。最近10年来，专卖食盐加碘，与防止缺碘病结合在了一起。
对这些有合理性的行政垄断，仍须政府管制。采用放开竞争的市场化政策和反垄断政策，都不合适。
3.对市场垄断的对策主要应是反垄断。因市场原因形成的垄断，是市场经济条件下反垄断的主题。反垄断问题不是本文研究的重点，在此不加论述。但对市场原因形成的垄断，反垄断时也必须充分考虑垄断的合理性、技术性问题。政府管制不适用市场垄断。
4.所有自然垄断行业，都适用政府管制。采取政府管制的垄断，前提是要承认这种垄断有合理性。在承认垄断有合理性后，才有必要设计与垄断相适应的政府管制制度。在允许垄断的同时，用管制抑制垄断不利的一面。如果不是这样，对没有合理垄断理由的行业进行管制，尤其是对市场准入进行管制，管制就将成为垄断存在的原因，不是垄断导致管制，而是管制导致垄断。
针对不同形式的垄断，应采取不同形式的应对政策。政府管制解决不了大多数行政垄断问题，还会使行政垄断问题严重化、复杂化；市场化和反垄断都不能用于解决自然垄断问题。政府管制只能用于有足够的社会、经济理由，需要垄断经营的垄断性行业。
（二）政府管制改革在各垄断行业进展程度差异很大
政府管制改革进展最慢的铁路、邮政，政企分开尚未完成。进展最快的电力，已经建立起类似西方国家的独立管制机构——国家电力监管委员会。从目前情况看，我国各垄断行业的政府管制主要有3种形态：
1.铁路的政府管制。铁路政府管制的主要特点是：（1）政企合一。铁道部既负责行业监管，也负责企业经营；（2）管制规则制定与执行、监督合一。铁道部主导铁路立法与政策制定，同时负责监督、执行。（3）统管、直管。在中央一级，行业监管、价格监管由铁道部统管，价格政策受国家发展与改革委员会监督；地方政府对铁路无监管权，铁道部对各地铁路直接管理。
目前大多数垄断行业实行的是与铁路同样的管制模式，包括邮政和大多数地方公用事业。这种管制方式，只有很有限的管制作用，在更大程度上是行业利益的维护者、代表。
2.电信的政府管制。电信政府管制的主要特点是：（1）在行业监管与企业经营层次上实现了政企分开。信息产业部与各大电信企业已完全分开，但仍需对各大电信企业的业绩负责。（2）管制规则制定与执行、监督合一。信息产业部负责管制政策的制定及执行、监督。（3）统管、直管。信息产业部同时负责电信的行业和价格监管，在价格管制方面受国家发展与改革委员会监督。
3.电力的政府管制。电力政府管制的主要特点是：（1）在行业监管与企业经营层次上实现了政企分开。新成立的国家电力监管委员会，带有独立管制机构色彩，不负责企业盈亏。（2）政策制定与执行基本分开。电监会不主导监管政策制定，主要负责执行。（3）分管、直管。行业监管与价格监管电电监会和国家发展与改革委员分别负责；电监会采取中央直管的体制，地方政府无管制权。
（三）与经济转型、市场化改革相适应的管制制度尚未建立起来，管制处于无力、无效状态
1.残留的计划体制不能发挥正常的管制作用。原来的国家计委已不存在，相继出现的国家发展计划委员会和国家发展与改革委员会，只对各垄断行业的重大价格行为进行监督，不负责质量监管，价格监管也要与行业主管部门共同进行，过去国家计委的那种控制作用已不存在。
取代国家计委成为垄断行业主要控制力量的行业主管部门，尚未改变其在计划经济时代充当的角色和职能成为真正的管制机构，而主要成了垄断行业利益的维护者，这就使主要残留在行业主管部门的计划管理体制，不仅不能发挥正常管制作用，而且经常发挥不正常的管制作用。行业主管部门的作用很多时候不是对垄断行业进行管制，而是进行反管制。
2.主要管制机构行业主管部门未成为公正、公平的管制机构。在计划经济时代，各行业主管部门就兼有行业利益代表和行业管理者的双重职责。目前，大多数垄断行业主管部门的这种角色没有变化。计划经济时代，行业主管部门基本不负责行业盈亏，现在却给了行业主管部门负责本行业国有企业、尤其是大中型企业盈亏的责任，行业主管部门与所管企业形成唇亡齿寒关系。于是，行业主管部门对行业的管制责任远小于保护意愿，行业主管部门没成为公正、公平的管制部门，主要成了行业利益的维护者。
3.其他有管制权的机构权力分散，不能进行有效管制。除行业主管部门外，在中央政府一级，其他机构对垄断行业也有一定管制权。以铁路为例，除主管部门铁道部外，新组建的国家发展与改革委员会、国有资产监管委员会也有一定管制权。但是，这些机构管制权相当分散，而且管制的目标有时互相冲突，不可能进行有效管制，管制行为很多时候在部门冲突中消耗掉了。
4.大多数垄断性行业未建立起与经济转型相适应的新管制机构。除新组建的国家电力监管委员会外，其他所有垄断性行业，都没有组建新的政府管制机构，因此，在这些行业也就不会有新管制机构行使管制权的问题。从2002年2月出台的《电力体制改革方案》看，新组建的国家电力监管委员会，如果仅行使改革方案赋予的权力，不进行后续改革，也不会成为电力行业强有力的管制机构。电力监管委员会没有电价管制权，在垄断性行业政府管制中，核心部分即是价格管制，没有价格管制权，难以实施有效管制。
不难看出，目前对垄断性行业不是没有管制，而是现行管制体制根本不可能发挥足够的管制作用。主要管制机构的身份、角色不是垄断性行业、垄断企业的管制者、对手，而是利益上的共同利益者，对付消费者的同谋。对垄断性行业进行有效管制的管制体制没有建立起来，管制事实上处于无力、无效状态。
三、建立规范政府管制制度的必要性、特殊性
（一）政府管制问题的当务之急，是在各垄断行业建立比较规范的政府管制制度1.建立比较规范的政府管制制度的必要性、可能性。我国社会主义市场经济体制已初步建立，垄断性行业市场体制的建立是整个社会主义市场经济体制建设的一部分，从建设社会主义市场经济体制的总体改革目标考虑，建立比较完善、规范的政府管制制度是必需的。
目前的垄断性行业，基本是与经济发展、人民生活息息相关的产业。这些行业的健康、快速发展，可以对整个国民经济发展发挥巨大的推动作用，而且能够直接改善人民生活水平。但在目前，由于垄断而且管制不当，这些行业并未充分发挥其发展潜力，存在严重的利用垄断谋取垄断利益的问题。建立适当的政府管制制度，有利于垄断行业的健康发展。
由于有垄断利润可得，垄断企业可以不通过提高效率增加盈利，因此影响了这些行业效率的提高，也影响了整个行业的发展。从最近20多年西方国家对垄断性行业的改革看，实行激励性管制，引入竞争，可以促进这些行业效率的提高。
目前在垄断性行业中的企业与消费者之间，存在严重的不公平。由于管制乏力，消费者只能接受垄断经营者的高价格和较低质量的商品、服务，建立适当的政府管制制度，有助于垄断经营者、消费者之间公平问题的解决。
在垄断性行业建立适当的政府管制制度，还是解决引入竞争、建立和维护正常市场秩序、加入WTO后在管理上与国际接轨等问题的关键。
目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，各垄断性行业的计划体制已基本解体，政企分开改革取得了重大进展，企业也在向独立市场主体转变。在经济大环境和各行业具体环境上，已具备建立比较成熟、规范的政府管制制度的条件。
2.我国不存在“放松管制”问题，需要加强管制、规范管制。目前政府管制方面有一种流行说法是“放松管制”，这种说法来自始于20世纪80年代西方国家的放松管制改革。我国对垄断行业的政府管制，与西方国家背景完全不同。我国从未有过市场经济大环境下的政府管制，有的只是计划经济下的行政管理。我们说的放松管制，实际上是取消或逐渐取消原来计划体制的管理体制和管理办法、管理方式，主要是针对过去的计划体制说的。在计划体制下，政府对企业的管理与市场经济下的政府管制是有根本区别的。政府管制的环境是市场经济，由于出现垄断，导致“市场失败”或“市场失灵”才管制。计划经济不存在市场经济的那种市场环境和市场力量，也就不存在市场经济条件下的管制问题。
没有市场经济国家那种政府管制制度，也就无所谓“放松管制”。目前我国的政府管制改革，一方面是取消或改造计划体制下的行政“监管”，继续市场化，减少行政垄断，消除计划管理；另一方面是对有合理性的垄断行业，建立比较完善的政府管制制度，加强市场经济条件下的政府管制。
应注意的是，最好的管制并不等于放松管制，也不等于加强管制，而是管制适当。
（二）我国政府管制的特殊性
以下4方面的问题，决定了我国对垄断性行业的政府管制，与市场经济比较成熟国家相比，既有自己的特殊性，也有相同的共性问题。第一，我国的垄断和垄断性行业，是由计划经济直接转化来的，没有经历西方国家那种自由竞争阶段。垄断的最大特点是没有合理存在理由的行政垄断和行政垄断行业的大量存在。第二，我国原来的经济管理体制是计划管理体制，从未建立起市场经济国家那种比较成熟的政府管制制度，政府管制改革实际是在创建一种新制度，不是对一种制度进行完善。同时，又要对旧制度进行清理。第三，实施政府管制的外部大环境是市场经济，是市场力量在经济运行中起决定作用。目前我国的市场体系、市场机制，都未充分发育，处于经济转型期，计划体制还不时在起作用，还处在培育市场阶段。第四，我国经济体制改革的最终目标是建立社会主义市场经济体制。
以上4点，前3点决定了我国政府管制的特殊性；第4点决定我国的政府管制与西方国家相比，有共性问题。
四、构建比较规范的政府管制制度的基本理念
（一）建立政府管制制度的根本目的，应是增进社会福利
目前我国的政府管制，主要目标是保护国有垄断企业利益，增进社会福利是第二位的。西方国家政府管制的着眼点，是将社会效益放在第一位，“增进社会福利”是管制的最终目标，如果不是增进社会福利，管制就会失去存在的依据。我国传统体制是国家利益高于集体利益，集体利益高于个人利益。消费者是以个人身份出现的，垄断企业一般是国有企业，是以国家、集体利益代表的身份出现的。在传统观念上，经营者利益比消费者利益得到更多的保护和认可。
目前的垄断行业，要么是利税大户，要么出现亏损需要政府给以补贴，主管部门要对本行业的效益负责，这些企业盈亏与政府主管部门利益悠关。所以，管制部门从一开始就不是以增进社会福利为第一目标，而是以实现国有垄断企业利益为第一目标的。
（二）发展的有效率、市场公平及扶助弱势群体，是政府管制的3个主要目标增进社会福利应是在保证发展有效率的同时，实现经营者、消费者利益的均衡，从公平和效率两个方面同时入手。在不同发展阶段和不同供求关系下，增进社会福利的侧重点是不同的。在供不应求时，发展居于优先地位；当供给可以保证时，公平居于优先地位。
1.促进发展仍是政府管制的第一要务。以电信为例，到2002年底，将移动电话与固定电话相加，我国电话普及率只达到31％左右。根据1999年国际电信联盟的统计数字，1998年发达国家和地区固定电话普及率为56％，移动电话普及率为27％，二者相加，高达83％。我国电话普及程度比发达国家低得多。
电力发展也远未达到充裕程度，地区性、季节性严重缺电大量存在。到2002年初，全国还有574万个家庭没用上电。电网建设落后，输电损耗严重，在用电高峰期，经常出现因电网不能承载而断电的现象。
铁路、邮政、自来水、城市管道燃气等，都需要进一步发展。考虑到我国目前经济高速发展，人民生活水平迅速提高和城市化水平逐渐提高等因素，未来对电力、电信、铁路公路运输、民航、城市公共交通、城市自来水、城市燃气的需求只会增加，不会减少。所以，在未来10～20年甚至更长时期，促进发展仍是大多数垄断性行业的主题。
2.目前垄断性行业的发展效率不高。有的甚至在下降。以电力为例，1990年，30万机组单位造价每千瓦2254元；1998年，上升到7700元。
政府管制垄断性行业的主要目的之一，是增进效率。从上述对电力的管制看，不仅没有增进效率，反而是鼓励了没效率。
3.公平问题已可提上日程。尽管发展水平不够，但目前的垄断行业已不像过去那样存在严重的供不应求，一些行业已经可以满足需求（如电信），甚至出现供过于求（如民航）。在这种新的供求关系下，公平问题应该提上日程，让消费者以更合理的价格消费，限制经营者的垄断利润。
4.应重视建立普遍服务制度，扶助弱势群体。管制的任务，是有为穷人服务一项的。垄断性行业中的很大一部分，是人民生活的必需品，如电、自来水、城市燃气、居民供热等。对一部分收入太低或没有收入的消费者来说，经营者即使以“公平”的价格出售，他们仍无力消费。所以，政府管制的一项主要内容，是尽量保证上述物品和服务的普遍服务，让支付能力很低甚至没有支付能力的消费者，也能消费其基本生活必需的商品和服务。
（三）政府管制要解决的问题是引入竞争和规范管理
1.引入竞争是增进社会福利的最好办法。我国的各垄断行业，引入竞争都不够。引入竞争不仅有利于垄断行业健康、快速、有效率地发展，而且有利于消费者得到一个公平合理的价格。
竞争意味着有多家新企业进入垄断行业经营，垄断行业要由1家建设变为多家建设。建设主体增多，投、融资渠道增多，基础设施建设自然会加快。过去存在的基础设施建设、市场空白更容易被弥补。
竞争意味着企业不能获取垄断利润，而且存在被淘汰的危险，必须设法提高效率。竞争可以实现优胜劣汰，效率高的企业将得到发展，效率低的企业将被淘汰出局。竞争不仅可以调整、而且可以优化产业结构。
由于有竞争，企业就必须采取合理的价格策略，提高服务质量。同时，消费者由于可以有选择，也会选择自己认为价格合理的企业。
2.规范管理，规范市场秩序。政府管制实际上是政府用规范的手段，在各垄断性行业建立符合各行业特点和社会要求，不同于竞争性产业的一种交易、竞争秩序。政府管制最主要的职能，就是维护公平、公正的市场秩序，对各垄断性行业进行规范管理。
（四）管制改革不能是对现行管理体制进行修修补补，应是彻底改造或推倒再建
计划管理体制与政府管制是不同经济体制下完全不同的管理方式。在一个垄断性行业，在管理体制和管理方法上不能既保留计划体制又保留市场体制。如果让两种管理体制同时发挥作用，只能导致管理混乱。现在各垄断行业的政府管制制度都带有强烈的计划体制色彩，必须进行彻底改造。
推倒重建还与我国的市场化改革进程有关。目前我国的社会主义市场经济体制已基本建立起来，经济运行环境已是以市场体制为主，这与市场化改革初期不同。在市场化改革初期，计划经济占主导地位，计划的管理体制和方法必须占主导地位，以保证正常的经济运行和正常的经济秩序。目前，计划体制在各垄断性行业已基本是残垣断壁，将其彻底废弃或进行彻底改造，不会影响经济的正常运行，而且会使经济更好地运转。进行彻底改造或推倒再建的时机已经到来。
五、创建新管制制度需解决的体制问题及改革措施
（一）遵循具体、实用和可操作原则，制定或完善管制立法
1.目前的管制立法都是行业主管部门的行政立法。《电力法》是原电力部起草的，《电信管理条例》是信息产业部起草的，《铁路法》是铁道部起草的，《民用航空法》是民航总局起草的，自来水、城市燃气、城市公共交通的全国性行业管理办法，是建设部负责起草、制定的。在负责管制立法制定的同时，这些部门还负责行业立法的实施。这些行业管理的法律法规，有的虽需全国人大通过，但全国人大常委会人员有限，而且不是专职人员，懂行的人大代表一般也是该行业或部门官员。全国人大的审查对行业、部门立法虽有制约作用，但由于垄断行业立法的技术性、专业性要求很高，其实际的制约作用有限。行业、部门的管制立法，一般会为主管部门左右。行业、部门左右立法的结果，是行业主管部门利用立法权力保护本行业、本部门的利益、权力，使行业、部门保护行为合法。
解决目前行业主管部门主导立法，避免使行业立法成为行业主管部门手中工具问题的办法，除了加强人大审查能力、扩大社会参与外，最主要的应是行业立法不能由行业主管部门负责，将行业管制立法的制定与立法的执行彻底分开，将主持立法的责任交给其他机构。
2.目前的管制立法都是原则立法，具体性不够，缺乏可操作性。以《电力法》对电价的规定为例，《电力法》规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”。但该规定对成本如何构成，收益如何确定，怎样算“合理”，没有具体规定。主管部门可以从自己的角度出发，决定什么样的成本、什么样的收益算合理。这样，管制立法就失去了确定管制规则的作用。
为使管制立法真正成为对各方面都具有约束力的管制规则，应彻底修改或重订目前的管制立法。具体要求是：（1）管制目的、目标、原则明确，管制方法详细、具体，可直接参照执行；（2）明确规定管制机构的权力和义务，不能使管制机构有权力没义务。改变目前行政诉讼法规定的只可对行政机构的具体行政行为提出诉讼，不能对行政法规的合法性提起诉讼的规定。用立法规定，可以对管制机构的部门法规的合法性提起诉讼。行业主管部门的行政法规，在可能受到起诉的情况下，将制定得更为合理。目前一些垄断行业还没有正式立法，应加紧这些行业的管制立法。
（二）遵循独立、中立、职责集中、有足够力量管制原则，彻底改造或重建管制机构
针对现在各行业主管部门大多同时具有行业管理和行业经营的双重责任，在国有垄断企业与新进入企业之间、垄断经营者与消费者之间，很难保持公平、中立立场的问题，改造后的管制机构应不对行业盈亏负责，只负责管制政策的执行。管制政策对行业发展影响的责任，应由管制政策制定机构负责。
现在的管制机构都是国务院的一个主管部门，其权力、职责来自国务院授权，对国务院负责，而不是独立管制机构，没有相对独立的管制权。改造后的管制机构应有相对独立的管制执行权，其管制权应来自管制立法授予（见表2）。管制政策的制定权和执行权应集中，分别集中到一个机构负责，避免出现政策不一和多家分头管制的局面。
目前，管制机构的人员力量明显不足。以电信价格管制为例，国家发展与改革委员会与信息产业部主管全国电信价格管制的只有5～6人，进行电信价格违法检查的也只有5～6人。地方计委或物价局，地方通信管理局虽然也有人负责电信资费，但一般已不设专人。这样几个人，既负责制定电信价格政策，又负责执行，很难应付过来，现有人员不足以支持有力管制。由表3可以看出，美国管制机构人员相当多，3个主要管制机构的管制人员，都比反托拉斯部多。
表2 国务院有经济管制职责的各部委、局及其管制职责
表3 美国部分管制机构人员情况（相当于全日制工作人员）
资料来源：马丁·费尔德斯坦：《20世纪80年代美国经济政策》，第323-324页。
同时，管制机构的物力、财力也不够。我国没有良好的管制基础，各种管制政策的制定，需找大量的专业人员进行资料搜集，要做大量的调查、研究工作，需要大量的财力、物力支出。目前的政府管制机构，现有人员开展工作的经费都不够，更不要说聘请大量的专业人员了。此外，一些管制机构的管制人员专业水平很低，有的连基本常识都没有，新的管制机构，必须改善管制人员的素质。
（三）在重建管制机构基础上，重组国家管制机构体系
在中央一级，在需要设立管制机构的较重要的垄断行业设立专门管制机构：每个行业管制政策制定与执行分开，由不同机构负责。中央与地方采取分管体制：全国性和省际间垄断的管制，由中央管制机构负责；各省和地方管制机构负责本省或本地区的垄断性行业管制。
（四）将被管制企业改造为有自己利益的独立市场主体
垄断企业是独立利益主体，才需要政府管制；如果不是独立利益主体，只是政府的一个附属部门，政府完全可以让其按自己的意愿行事，无须管制。所以，建立规范的政府管制制度，使政府成为完全意义上的管制者，就必须使企业成为真正意义上的被管制者。
使政府与垄断企业成为不同利益主体的办法，在企业方面，就是垄断企业不能是国有企业，不能是政府所有的企业，至少不能是与垄断企业利益悠关的那一级政府所有的企业。在使政府不能有让企业按自己意愿行使权力的同时，使企业不能得到政府不得不让其依赖的地位。这就须对现有国有垄断企业进行民营化改造，使其成为不是政府所有的企业。
六、目前政府管制方法、程序存在的问题及改革措施
（一）针对不同垄断行业、同一行业中不同的垄断部分，应采取不同的管制方法
目前各垄断行业改革进程相差很大，不同行业面临着不同的管制任务，应该采取不同的管制办法。
一个垄断行业中的不同部分，因所具有的自然垄断性差别很大，采取的管制方法和管制力度也应不同。对完全具有自然垄断性的部分，对市场准入、价格和服务质量都应严格管制；对自然垄断性较弱的部分，应引入竞争、放松价格和市场准入管制。各垄断行业中自然垄断性较强、仍须严格管制市场准入和价格的部分见表4。
表4 各垄断性行业中自然垄断性较强、应严格管制的部分
（二）政府管制的各种措施应相互协调、配合使用
1.经济管制的3项主要内容存在着内在联系。经济管制的内容主要是3项：市场准入、价格与质量和服务标准。3项管制内容之间，存在密切的内在关系，需要相互配合。
严格管制市场准入，就应严格管制价格。如果严格限制市场准入而不限制价格，垄断企业就会以垄断价格提供服务；而如果放开市场准入而不放开价格，现有垄断企业就会因进入企业在价格上的竞争优势而陷于困境。
严格管制价格，就必须严格管制商品或服务的质量。若不严格管制商品或服务质量，垄断企业就会通过价格不变而降低商品或服务质量，用降低成本的办法变相涨价，获取垄断利润。
2.目前我国政府管制的最大问题是管住了市场准入，没管住价格。现在对市场准入的管制比较有效。没有国务院、国务院主管部门或地方政府的许可，新企业不能进入。对价格的管制，表面上很严格，实际并未管住。各级政府希望从垄断行业获得比较多的收入，不希望这些行业的企业出现亏损而不得不进行财政补贴。所以，当企业提出提价要求时，政府主管部门即使不赞成，最后也会同意，迁就企业、行业的提价要求。
3.政府管制的第二个大问题是管住了市场准入，没管住市场准出。垄断性行业将获取的利润向其他行业大举投资，兴办了大量的各种“三产”，将垄断业务与竞争业务混业经营，既影响竞争性行业的公平竞争，同时，也给垄断企业带来了经营隐患。目前对市场准入的改革，应是在放松对市场准入限制的同时，严格对市场准出的限制，严格限制垄断企业的经营范围。
（三）与引入竞争相适应，价格管制的最好办法是采用“价格上限制”或“价格上下限制”
1.西方国家价格管制的主要方法。从西方国家的管制历史看，主要采取了3种价格管制方法：“福利性价格”定价办法、“公正报酬率”定价办法和“价格上限制”定价办法。3种方法之间存在着依次取代关系。
（1）“福利性价格”定价办法。“福利性价格”定价办法主要在引入竞争、实行私有化改革之前的西欧、北欧实行，适用于国有国营的公用事业部门，这时的垄断经营者不是企业，而是政府中的一个部门，经营管理一般采取低价格政策，让尽可能多的人使用，可以不盈利，亏损由国家财政补贴。
（2）“公正报酬率”定价办法。“公正报酬率”定价办法最先出现在美国，主要使用于私有私营、基本没有竞争的垄断环境。“公正报酬率”定价办法是：首先，根据已知的“公正报酬率”确定价格总水平。计算方法是：公正报酬率=（总收入-总成本）÷总资产。由于“报酬率”已知、法定和不可变，总收入、总成本、总利润也可知，通过“报酬率”和总资产，可以比较容易地得出当前价格总水平是否合理、应升应降还是不变的结论。其次，将总成本按“合理的比例”分摊到各具体业务，得出各具体业务的具体资费。“公正报酬率”限制“利润率”、不限制“利润总量”的最大好处是刺激投资，刺激行业规模的扩张。在供给严重不足、需要高速发展时，其刺激投资、刺激规模扩张的作用明显。
“公正报酬率”办法存在的一个致命缺陷，是它不刺激垄断企业降低成本、提高经营效率。20世纪80年代以后，它逐渐被“价格上限制”取代。
（3）“价格上限制”和“价格上下限制”定价办法。“价格上限制”最先出现在英国，1981年英国提出“价格上限制”。具体定价公式是：P[，1]P×（1+RPI-X）。其中，P[，1]代表下一年度价格水平，P代表本年度价格水平，RPI指零售物价指数，X由生产率提高因素决定。
这个公式表明，垄断企业的价格变动将取决于通货膨胀和劳动生产率提高两种因素。如果没有通货膨胀和劳动生产率提高（RPI=0，X=0），下一年度的价格水平将和本年度相同（P[，1]=P）。
“价格上限制”与“公正报酬率”的根本区别是政府不再对经营企业的盈亏负责。这个公式中隐含的一项内容是，技术是一定进步的，劳动生产率也不会降低，垄断企业要保住现有盈利水平，必须设法提高效率。“价格上限制”目前已成为世界各国对垄断性行业中占垄断地位企业的常用价格管制办法。
“价格上限制”的最大问题，是垄断企业可以通过大幅降低价格，防止新企业的进入和成长，所以美国在实行“价格上限制”时，还给垄断企业制定了一个价格下限，其价格下降也要受到限制，价格下限的标准是有利于竞争的开展。
2.目前我国价格管制的最好选择，是实行“价格上限制”或“价格上下限制”。英国的“价格上限制”和美国的“价格上下限制”，对价格管制处于无效、无力状态的我国垄断行业，都有借鉴意义。本文认为，对垄断性行业中可以开展竞争部分，在引入竞争过程中，对占垄断地位的企业，应实行“价格上下限制”；而对不能开展竞争的完全自然垄断部分，应实行“价格上限制”。对不占垄断地位企业的价格，一般应不加管制。对不能开展竞争的垄断部分采用“价格上限制”方法的最大好处，是可以刺激企业提高效率。因为在“价格上限制”政策下，提高效率节约的成本，与企业增加的盈利是等量的。
3.采取“价格上限制”或“价格上下限制”要解决的问题是没有定价基础。无论“价格上限制”还是“价格上下限制”，定价基础都是“公正报酬率”。“公正报酬率”对可以获得报酬的“总资产”、“报酬率”、成本的内容都进行了严格规定。
“价格上限制”确定的价格上限水平，实际就是“公正报酬率”确定的水平。“价格上限制”本身并没制定出一个新的价格标准，而是承认由“公正报酬率”确定的价格水平合理，以后价格是升是降，升降多少，按“价格上限制”办法调整。
我国并没有英国那样严格的“公正报酬率”定价办法，现在的定价原则——“补偿成本加合理利润”随意性非常大。目前应先弄清垄断企业的总资产、各种成本，确定一个合理利润率，然后才能设计、实施与各垄断行业相适应的“价格上限制”或“价格上下限制”。
（四）规范管制程序，管制公开、透明，建立规范、完善的听证制度
目前，政府管制存在着公开性和透明性都不够的问题。垄断经营者控制行业信息，作为不公平竞争、对付消费者和管制者的手段。管制机构有时也不愿公开、透明，以方便设租和避免腐败、不作为、低能曝光。公开、透明对受管制行业、管制机构的不良行为都可起制约作用。
从目前看，使管制公开、透明的最好办法，是举行听证会。听证会不仅可以使管制公开、透明，还可集思广益，使管制在充分考虑各方面意见、利益基础上，更科学。从举行过的几次价格听证会看，听证会应从以下几方面进行改革：
其一，听证代表问题。大多数听证代表应具有听证行业、听证专业方面较深的专业知识，必须是与听证问题相关的专家，对事公平、中立，有社会责任感。专家可以明了真正的问题所在，对事公平、中立、富有社会责任感可以使其不为某方面利益所左右。听证代表团主要应由专家组成，3/4以上的代表应是专家代表，消费者和经营者代表占1/4即可。消费者代表应由消费者协会人员和社会公推代表组成，专家代表应由政府听证主管部门公开征聘，规定应聘所应具备的专业技术素养，择优产生。最后产生的专家代表、消费者代表、经营者代表，应向社会公布，并应向社会公布专家代表入选的理由。
专家代表必须具备严格规定的成为听证代表的专业条件，必须有这方面的知识及公开发表的成果。
从举行过的几次听证会看，消费者、经营企业、政府代表居多，专家代表最少。实际上，消费者代表很难具备听证所需的专业知识，经营者代表都是从部门利益出发考虑问题，政府是管制者，就不应有代表，行业主管部门官员往往又代表行业利益，所以听证结果一般是一场乱仗打下来，有时真正问题并未清楚。这就需要听证代表一要懂行，二要公正。听证代表主要由专家组成，可以最大限度地保证懂行和公正问题。
专家代表除少数法律、经济专家外，大多数专家代表应是听证问题所属行业、专业的专家。隔行如隔山，非本行业、本专业的专家，往往并不了解听证问题，这是过去几次听证会出现专家不专甚至是外行问题的原因所在。
消费者代表可以代表消费者利益参加听证会，经营者代表可以代表经营者利益参加听证会，专家代表不能像消费者代表、经营者代表那样，只代表一个方面的利益。专家代表应利用其学识和中立、超脱的地位，主要从社会利益角度考虑问题，综合考虑消费者和经营者利益，提出有利于整个社会利益的方案、观点、看法。
其二，听证公开问题。只要不涉及国家机密，像电信资费、火车客票这种涉及数以亿计消费者利益的听证会，都应公开。这些听证，消费者都是直接利益相关者，不应对其保密。垄断经营企业也有义务向其公开成本等与定价直接有关的内容。保密、不公开，只会从一个侧面说明有见不得人的问题。另外，对所有代表在听证会上发表的意见应原原本本地公开，让人们知道这些代表到底水平如何，是站在什么立场上说话。
听证公开，让所有相关人员站在大庭广众之下，对经营企业、政府管制机构、消费者代表、专家代表，都有制约作用。
其三，听证方案问题。听证内容应一事一议，不应是一揽子内容统在一起，统在一起听证，统在一起投票。从几次听证会的听证方案看，都是一揽子方案统在一起。垄断经营者在给消费者一点好处时，从其他方面将这点优惠再取回去，甚至取回去的比给的优惠还多。行业主管部门主导听证方案，多种内容混在一起的办法，应予改革。
改革办法可以有两个：一是对统交的一揽子方案每一项内容分别投票，一事一议，不混在一起；二是不提交一揽子方案，一事一案。
其四，听证结果的法律效力问题。从过去几次听证会看，听证方案、听证会的听证办法、听证结果并没得到足够尊重。2001年年初电信资费听证会听证的方案，与最后出台的方案完全不同。听证会应该具有严格的法律效力，听证结果应受到尊重。如果仅将听证会视为听取各方面意见的一种方式，就没必要劳师动众、大动干戈举行听证会，搞研讨会、做一些调查就可以了。
（五）应加强对普遍服务的管制，量力而行，逐渐完善普遍服务对一些垄断行业实行普遍服务管制可以增进社会福利，问题是我国应该建立什么样的普遍服务及怎样建立。目前对垄断性行业中的所有公用事业，有实行普遍服务能力的国家，都是发达国家。我国只有邮政的普遍服务比较完善。考虑到我国的经济实力和巨大的普遍服务需求，目前对普遍服务的管制态度应是：一要努力建设；二要量力而行。在引入竞争的大背景下，建立普遍服务制度的方法，已不能使用由垄断企业内部进行交叉补贴解决，普遍服务只能用建立普遍服务基金和财政支持办法解决。
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