我国科技评估工作存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,我国论文,工作论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
根据科学技术部颁发的《科技评估管理暂行办法》规定，科技评估，是指由科技评估机构根据委托方明确的目的，遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对科技政策、科技计划、科技项目、科技成果、科技发展领域、科技机构、科技人员以及与科技活动有关的行为所进行的专业化咨询和评判活动。科技评估是科技组织管理制度的重要组成部分，是政府部门科学管理的必要环节。它有利于转变管理部门和决策者的观念和方式，丰富决策信息，转变管理模式，为政府科学决策提供重要依据。通过科技评估，可以加强科技管理工作的透明性和公开性，最大限度地减少科技研究中的重复性，引发竞争机制，激励科技人员进行创造性的发挥，营造科技创新环境，有效推动科技进步和发展。
科技评估最早起源于20世纪20年代的美国，当时美国成立了国会服务部，其中与科技有关的研究、分析和评估是科技评估的雏形。1972年美国成立的国会技术评估办公室标志着美国科技评估的规范化和成熟化。日本科技评估最早可追溯到20世纪40年代的日本科技审议会制度，其中的科技审议机构可以被认为是日本最早的科技评估机构。我国科技评估相对而言起步较晚，始于90年代初。1993年国家科委开始将科技评估手段引入科技宏观管理环节，作为国家科委宏观管理工作的突破口。1997年经国家科技部批准，依托中国科技促进发展研究中心组建了国家级科技评估的专业化机构——国家科技评估中心。1998年科技部开始对国家重点新产品计划的立项进行评估试点，这标志着我国科技评估工作走向实质化阶段。3年的评估实践工作展开后，2001年6月正式出版我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》，紧接着12月28日又颁发了《科技评估管理暂行办法》，明确了科技评估的类型范围、组织管理、评估机构和人员、评估程序、法律责任等。这些规章制度的出台对我国科技评估事业的发展起了很大的促进作用。经过几年的实践和发展，我国科技评估工作取得了较为显著的成绩，科技评估体系也初步建立。但与此同时，评估体系的不完善、价值导向的不规范及评估结果的实际效用等问题也开始显现并引起了科技界的广泛关注。
二、我国科技评估工作存在的主要问题
我国科技评估工作近年来虽然取得了一系列的成绩，但由于起步较晚，缺乏经验，目前还存在许多问题。
1、评估机构自身的局限性
评估机构是科技评估的主体，由于世界各国的管理模式和属性不同，评估机构的内涵和属性也不同，一般而言有政府的、非政府的二种属性和国家级、地方级以及科研院所级三个层次。美国、法国、英国、澳大利亚等国家的科技评估机构设置都相当健全，二种属性和三个层次的机构并存。我国科技评估机构的建设从1996年开始发展，当时广东省、辽宁省、山东省、云南省、天津市、武汉市等相继成立了科技评估机构；1997年5月国家科委在武汉市召开部分省市科委科技评估研讨会后，其它各省市更是积极筹建科技评估机构；同年国家科技评估中心的成立标志着我国科技评估机构的建设走向了一个新的里程。目前我国已形成以国家科技评估中心为主体，由地方科技评估中心、行业科技评估机构和其它类型评估机构组成的国家评估体系。
但是，目前我国科技评估机构基本上是由各级科技行政部门组建和管理，服务对象主要是政府，经费也主要来源于政府，因此，在开展科技评估工作时往往会受到一定的行政干扰以致偏离评估方向和目的。例如，在立项过程中不是凭科研实力而是请大人物出条子的做法等现象都存在着。这些都会使评估机构的“第三方立场”受到一定的干扰，影响其客观性、公正性与科学性原则。而且我国目前官方和半官方性质的评估机构数量多、规模小、业务能力弱，又没有渗透进市场意识与竞争意识，加上现有科技评估以委托评估为主，这对全面有效开展科技评估工作也有一定的影响。因为委托评估要求科技评估机构只有在受科技项目的业主或管理者等的委托下才对某个科技项目进行评估，委托评估是现有科技评估的主要运作方式，正如《科技评估管理暂行办法》中明确规定的：委托方、评估机构和评估对象是科技评估的三个基本要素。这种委托评估对评估机构在运行中持“第三方立场”和发挥主动监控职能都有一定的约束。
2、评估过程中的项目分类不明确和评价指标不全面
科学和技术是人类社会中两种不同类型的活动，二者是有明显区别的，人们在对待它们时也应明确界定，我国由于种种原因一直没有引起重视，长期以来人们习惯以“科技”笼统称之，但笼统而言的科技活动在运行时有不同的侧重点。早在60年代联合国就划分出了三种不同类型的科技活动：基础研究、应用研究和试验开发。当我们对科技活动发展规律及特征认识越深刻，就越清楚地发现这三种不同类型的科技活动是不能用一种模式和标准衡量的。基础研究需要长时间的寂寞探索，并且具有极大的不确定性和非共识性，基础研究的科学家一辈子可能只有一次事业的高峰或一次重大发现，甚至没有；应用研究和试验开发具有明确解决经济建设中所面临的某个实际科学技术问题的目标，它可能在一两年时间内就取得令人赞叹的研究成果。因此在对科技项目实行评估时，一定要明确分类该项目，以采取不同的评价模式和标准。但这里存在的一个现实问题是：我国许多科技项目既有基础研究又有应用研究和试验开发等成份，这给科技评估工作带来了极大的困难和价值导向的混乱。而且由于功利主义的诱惑，在评估过程中很容易偏向，明明是基础研究的探索项目，在评估时偏偏要搞产业开发和商品市场，甚至评估内容和指标中就明确其“经济效益”和“开发前景”等栏目。这种项目分类不明确的评估，在运行时就很难遵循科学性和客观性的原则，其评估结果也无法发挥对科技决策应有的导向作用。
其次是20世纪以来科技双刃剑的观念已普遍得到人们的关注，人类在积极利用科技为人类造福的同时，也开始关注和反思与之相随的科技负效应问题，并且力求寻找解决问题的办法。但我国现有的科技评估普遍重视评估项目的正面效益和可行性，往往忽略了对其潜在负效应的评估。例如，2000年3月国家科技评估中心在对“烟草用聚丙烯(PPB)活性炭复合滤棒项目”进行评估时，其评估内容为：技术的成熟度、独占性、应用情况，产品的可靠性，投资收益与风险等，在此内容里就没有明确对其生态效益和社会效益的评估。同样，1999年8月天津市科学技术评估中心的“优质A酸生产项目评估案例”中，评价的主要内容是：项目承担单位评估；项目实施基础条件评价；项目技术水平和可靠性评估；项目市场前景评价；项目投资和预期经济评价；项目风险综合评价。这个案例中也没有对此项目潜在生态效益和社会效益的评价。科技项目的评估不仅是为了评估项目的可行性及其可能带来的经济效益和市场前景，更是为了评估该项目对人类整体发展的效益，为科学决策提供依据。因此在评估过程中既要正确分类科研项目以便用合理的模式和标准进行评价，也要全面评估其项目的可行性和对社会可能带来的负面影响以正确引导其价值取向。
3、评估结果的不确定性及对科技决策的实际效用问题
科研活动和项目是对人类未知世界的探索，本身就具有不确定性和风险性，科技评估过程和结果中更是负载了这种风险值，存在着大片不能确定的风险阈。例如，数据的不充分，预测科技进展可靠手段的缺乏，尤其是预测新技术效应的难度非常大，加上目前大部分评估项目是在科技管理部门内进行，与市场需求联系不紧密，这就进一步加强了评估结果的不确定性。
由于这种不确定性的影响，或者说是对评估结果权威性的质疑和其它种种原因，科技评估对政府和各科技管理部门制定科技政策和决策的实际效用已成为目前科技评估工作中的又一普遍问题。科技评估除了评估在决策科技中的可行性外，还要评估其政策上的可行性。因为任何计划、项目都是有政策支撑的，只有那些制定政策的决策人能够接受计划的评估，计划评估也才有保证。但他们的行业专业知识水平一般不如专家，其评估的不确定系数就更大，而专业评估人员对科技计划、科技决策和项目管理的熟悉程度和预测力又不如科技管理部门的决策人。这种矛盾带来了目前很多人对科技评估实际发挥效用的怀疑：科技评估能否为科技决策提供正确的依据？即使能提供正确依据，在决策时又能否起到实质性的作用呢？
三、几点对策性思考
社会对科技评估的需求日趋旺盛，我国科技评估工作只有通过积累经验，不断反思并采取一些对策性措施，才能满足这种需求并保证科技评估工作持续健康发展，以发挥其在科技进步中应有的推动作用。
1、加强主动评估意识，专业化评估队伍
政府属性的评估机构在评估运行中多少都会受到一定的干扰和影响，再加上委托评估这种主要运作模式，我国现有科技评估的主动监控和责任意识有待大力提高。从国外科技评估机构的发展历程来看，基本上经历了以政府部门设立为主到市场化公开竞争的过程。同样，为了加强其主动监控意识，我国评估机构建设可以采取政府扶持与引入竞争机制并举的方针，严格审批，使评估机构逐步成为具备独立法人资格的社会中介组织，完全不介入评估对象与委托者的利益关系，也不受行政干扰，使他们通过承接评估任务，自主经营、自负盈亏、自我发展。从科技评估的发展趋势而言，政府宏观领导下的企业化道路是评估机构的必然选择，我国目前有些省市已开始这种选择了。例如湖南省规模最大、最具权威的评估机构湖南四达评估有限责任公司就是由湖南省科学技术委员会批准成立的具有独立法人资格的中介服务机构。
与此同时，我们还要加强评估专业队伍的建设。由于科技评估工作是为科技决策服务的，从事评估工作的人员担负着重大责任，评估队伍专业化和专家化是评估业适应社会发展需求的必然趋势，但我国目前评估队伍人员素质差异很大，缺乏学术带头人，也没有一支稳定的专家队伍，很多都是身兼数职甚至是行政官员。因此，通过有选择的定期培训，建立科技评估师认证制度等途径培养一支既熟悉我国科技政策、产业政策、法律法规，又了解科技评估内涵与工作程序、掌握科技评估基本方法的专家队伍，是科技评估发展的前提条件和迫切需要。
2、合理分类科研项目，明确价值导向
科研项目的产生以科技活动为基础，同样具有多样性，在科技项目评估中必须先分类再评估，分类评估是科技评估的第一步骤。美国对科技项目进行评估时将项目分基础研究和应用研究，并针对不同类型研究项目的特点、评估的时间范围、评估对象及重点等来测评。日本也是将研究课题分竞争资金支持型、重点资金支持型、基础资金支持型来分类测评。我国已经深刻意识到这一点了，科技部2003年颁布的《科学技术评价办法》中将我国科技项目界定为6大类。评估机构在评估过程中一定要根据分类原则采取不同的模式和标准合理评估，并且对其价值导向也要合理分类和正确规范，不能片面注重其经济价值，尤其是基础研究项目。基础研究体现的科学价值不是以经济效益为准，对科学价值的评价应以新发现、新概念、新理论、新方法等原创性成果为评价标准。而在对应用研究和技术开发类项目评估时，不单是将其技术的成熟性、可行性等列入评估内容，其社会价值和生态价值也应作为重要指标明确列入评估内容栏目。
3、加强立法保障，充分发挥对实际科技决策的作用
许多发达国家都有一套完整的科技评估制度并制定了相应的法律法规以保障评估制度的规范化和制度化。美国对国会一级的有关科技评估机构的作用、功能、权力和责任都有明确的法律条文予以确定；日本《科学技术基本法》中明确了科技评估的地位，《科学技术基本计划》和《国家研究开发实施办法大纲指针》中也规定：日本科技评估机构不能随意设立和撤消；韩国、马来西亚、澳大利亚三国开展科技计划评估活动，需按照有关法律设立机构，遵照法定程序进行工作、出具评估结论或向有关单位反馈结果。我国目前还没有十分明确和完善的法规体系，《科技评估规范》和《科技评估暂行规定》只是初步明确了评估机构的条件、评估人员的素质，建立了科技评估初步的政策法规。为了使科技评估工作科学、有效、健康地发展，我们一方面应加强对科技评估的重视和评估管理工作的规范化，另一方面要加紧对科技评估的法律规范建设，给科技评估提供良好的外部保障环境。同时，我们在评估结果出台后还要建立相应的信息反馈机制，将评价数据反馈给被评对象和相应范围的政府部门及公众，这样既能有效检测评价结果的准确性，又能及时与科技管理部门保持顺畅联系，以保证科技评估对实际科技决策发挥实质性的效应，使科技评估工作在优化科技资源配置、推动科技管理创新中起到真正的推动作用。