政府出资人管理制度的若干理论问题，本文主要内容关键词为：出资人论文,管理制度论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府出资人管理制度的内涵应进一步扩大
通过对近年来有关出资者财务研究成果的分析发现，在主要内容上，政府出资人管理制度是以出资者财务为蓝本的，且并没有涵盖理论界已提出的出资者财务的全部内容。但理论分析表明，在所有权与控制权分离的条件下，政府出资人对经营者不应只限于纯粹财务上的约束，为实现剩余索取的最大化，政府出资人管理制度的内涵应更宽泛一些。
（一）对比分析出资人管理制度与出资者财务的主要内容。
对出资者财务有较早研究的谢志华教授认为，出资者财务或出资者财务管理是出资者为实现资本报酬最大化，而对其投资、监管资本运用以及调整存量资本结构的行为及其所体现的财务关系的管理。（注：谢志华：“关于出资者财务的几个理论问题”，《财务与会计》2000年第12期。）并指出出资者财务管理的内容包括以下几个方面：确定资产经营者的财务责任及相关的考评方法；建立财务监督机制；进行筹资、资产使用、对外投资、成本费用、资本重组等方面的约束；决定收益分配政策、企业的会计政策；建立内部控制制度等十一条内容。（注：谢志华，“出资者财务论”，《会计研究》。1997年第5期。）谢教授的这一观点被多数人所接受。但也有人指出出资者财务的主要内容还应包括“修改企业章程、选举和更换董事、监事”（注：裴伯英，“论现代企业财务的分权分层管理”，《会计研究》。1998年第1期。）以及处理“企业日常财务管理中的特殊问题”（注：李洪辉，“关于建立政府出资者财务管理制度的探讨”，《会计研究》。1998年第6期。）等内容。因此，在对比分析出资人管理制度与出资者财务的主要内容之前，有必要对这些差异进行一些分析。笔者认为，这些差异的存在表明理论界对出资者财务的边界的认识尚不一致。换句话说就是，出资者财务的主要内容是仅限于与财务有关的一些问题，如：投资、筹资、股利分配、成本费用、资本预算、资产重组及其对经营者业绩的考核和监督等内容，还是应将出资者为实现资产保值增值而拥有的权力都作为出资者财务的主要内容，对于这一点，理论界还存在分歧。显然，谢教授的观点倾向于从一般的财务行为和财务关系上界定出资者财务的主要内容；而异议者则倾向于将出资者为实现资产保值增值而拥有的某些权力（并非全部）也作为出资者财务的主要内容。笔者倾向于后一种观点，并且认为除异议者已提到的内容外，经营者的选择问题也应作为出资者财务的主要内容。事实上，谢教授在论述出资者必须建立内部控制制度时（注：谢志华，“出资者财务论”，《会计研究》。1997年第5期。），就提出把是否“在实质上维护出资者的权益”，作为能否成为“出资者财务的一个部分”的标准。笔者认为，这一标准也应成为界定出资者财务主要内容的依据。这样看来，出资者财务的边界还能进一步扩大，从而使理论界对这一问题争议趋于一致。
政府出资人管理制度的主要内容包括八个方面：明确资产经营者的财务责任；建立与财务责任相关的考核办法；建立有效的外部财务监督机制；规范企业筹资和投资行为及方式；规范企业的成本费用管理；监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为；规范企业分配政策；建立完善的内部约束制度。（注：秦中艮，周文荣，“如何以建立出资人制度为中心开展企业资产与财务统一管理工作”，《财务与会计》，2000年第12期。）对照理论界关于出资者财务的论述发现，政府出资人管理制度的主要内容基本上采用了谢志华教授的观点。谢教授界定的十一条内容，除第十条“决定资产经营者或企业的会计政策”外，在政府出资人管理制度的主要内容中，被归纳为八条内容。具体来看，第一、二、三条大致相同，谢教授所界定的第四、五、六条合为出资人管理制度的第四条，谢教授所界定的第七、八、九、十一条依次为出资人管理制度的第五、六、七、八条。并将有关内容具体化和进一步完善，如在建立有效的外部财务监督机制方面，将谢教授提出的“所有者的监督审计”具体化为：“对投入国有资本的企业派驻财务总监和监事会”；在筹资和投资方面，加上了终极出资者对产权经营者的财务管理的内容（谢教授有相关论述），如：“国有资本布局、规化，国有资本的设置”等内容。在成本费用管理方面，具体规定了“对企业重大购销业务引起的折扣、工资分配、业务招待费的监控”等多项内容。在资产重组方面，结合国有经济战略性调整的内容具体规定了“国有企业合并分立、转让、国有股减持、关闭破产”等需要加以监督和规范的方面。
可见，政府出资人管理制度是以理论界对出资者财务的认识为基础的，且倾向于从一般的财务行为和财务关系上来界定其主要内容，而没有将“修改企业章程，选举和更换董事”以及经营者的选择等内容包括在内。
（二）科学的界定出资人管理制度的内涵。
按照现代产权理论，企业的契约性控制权可以分为特定控制权和剩余控制权。特定控制权是指那种能在事前通过契约加以明确的控制权力，即在契约中明确规定的契约方在什么情况下具体如何使用权力；剩余控制权则是指那种事前没有在契约中明确界定如何使用的权力，是决定资产在最终契约所限定的特殊用途以外如何被使用的权利。（注：Hart,O.and Moore,B.Property Rights and the Nature of Ownershipand Control,Journal of political Economy,Vol.98.）在存在委托代理关系的情况下，特定控制权则通过契约授权给了职业企业家，这种特定控制权就是高层经理人员的经营控制权，包括日常的生产、销售、雇佣等权力。而剩余控制权则由所有者的代表董事会拥有，如任命和解雇总经理、重大投资、合并和拍卖等战略性的决策权。（注：钱颖一，《企业理论》，见：汤敏、茅于轼，《现代经济学前沿专题》（第一集），北京：商务印书馆，1989年版第24页。）若从企业决策程序来看，董事会所拥有的剩余控制权就是“决策控制权”。它包括决策方案的审批和对决策方案执行的监督。经理人员所得到的特定控制权就是“决策管理权”，它包括最初决策方案提议和决策方案被批准后的执行决策。（注：Fama,E.and Jensen,M.Separation of Ownership and Control,Journalof Law and Economics,1983,Vol.26）在现代公司中，作为所有者的股东，除保留诸如通过投票选择董事和社会审计人员、兼并和发行新股等剩余控制权外，将绝大部分契约控制权授予了董事会，董事会则保留了“决策控制权”（属于剩余控制权），而将“决策管理权”（特写控制权）授予了总经理。可见，所谓两权分离只是相对的，这种分离是在所有者保持最终控制前提下的适当分离。因此作为所有者，他对企业所拥有的权能是广泛的，应涵盖剩余控制权所包含的全部内容，在特殊情况下，甚至还包括企业日常财务管理中所遇到的本应属于企业经营者管理范围的问题。
财政部建立政府出资人管理制度框架体系，就是站在国有资本管理者的角度，对投入企业中的国有资本建立一套规范的监督管理体系。那么上述所有者对企业拥有的各项权能应是界定政府出资人管理制度主要内容的依据。若出资人管理制度中，对企业章程的制订和修改，董事会的组成及经营者的选择等问题无明确规定，则财政部门统一行使的国有资本所有权仍是不完整的。这会影响政府出资人对经营者的激励与约束，影响政府出资人管理制度的实施效果。显然，现行政府出资人管理制度的主要内容界定不全面，还有待进一步完善。
基于以上分析，笔者认为，应把修改企业章程，选举和更换董事、监事，选择和更换经营者等也作为出资人管理制度的主要内容。另外，由于所有者拥有“最终控制权”，所有权与控制权的分离是相对的，协商和处理经营者在企业日常财务管理中所遇到的特殊问题也应作为出资人管理制度的主要内容。
二、有效的经营者选择机制也是对经营者的激励和约束
（一）经营者的选择也是对经营者的激励。
经营者选择机制的激励又称为控制权机制的激励。因为，选择经营者，就是选择特定控制权的授予者；对已就任的经营者而言，就是获取继续控制权或更大的继续控制权。经营者选择机制能作为一种激励机制是由经营者特定控制权的内容所决定的，掌握经营控制权可以满足经营者三方面的要求：一是在一定程度上满足了经营者施展其才能、体现其“经营者精神”的自我实现的需要；二是满足控制他人或感觉优越于他人、感觉自己处于负责地位的权力需要；三是使得经营者具有职位特权，享受“在职消费”，给经营者带来正规报酬以外的物质利益满足。基于管理学对激励的认识，能满足人的需要的因素就可以作为激励因素，因而经营者选择机制可以作为一种激励机制。报酬机制的激励有效性取决于经营者的报酬和经营者贡献的正相关程度，同样，经营者选择机制的激励有效性和激励约束强度取决于经营者的贡献和他所获得的控制权之间的对称性。为此，就需要设计出一套规范经营者的贡献与其获取的控制权之间正相关关系的制度，从而帮助经营者形成合理的预期，减少道德风险和逆向选择问题。
（二）经营者选择机制的激励与报酬机制的激励缺一不可。
理论上可以证明，报酬机制的激励与经营者选择机制的激励是相互促进的，二者共同构成对经营者的激励与约束。(1)仅有经营者选择机制的激励，会使经营者甘于平庸，不思进取；经营者的经营控制权受到的约束和失去经营控制权的威胁主要来自两方面，一方面是来自企业组织内部所有者通过法人治理结构对经营者的监督约束；另一方面是来自经理市场的竞争约束和其他企业对本企业的接管、兼并和重组的资本市场行为。这两方面的约束可以保证那些为了拥有控制权，满足权力需要和“在职消费”需要的经营者约束自己的机会主义行为，基本按所有者要求的行为去做，但其努力程度只限于不断送其职业生涯，经营者选择机制的激励作用有限。(2)而仅有报酬机制的激励，会使经营者感到朝不保夕；其行为会偏离所有者利益最大化的要求，短期行为严重，甚至会采取各种手段侵蚀所有者的资产。我国国有企业“59岁现象”、“穷庙富方丈”现象、“好经理短命”现象屡见不鲜，就是经营者选择机制不完善的极端表现。(3)两种机制共同起作用；如果允许经营者拥有部分剩余索取权，那么在报酬机制的激励发挥作用的同时，经营者选择机制的激励也得以增强。由于经营者拥有部分剩余索取权（剩余索取权是与剩余控制权相匹配的，拥有一定剩余索取权，也就是拥有相应程度的剩余控制权），在法人治理结构中他不仅是经理，而且还是股东或董事，随着其拥有的剩余索取权的逐渐增大，其行使经营控制权受到的约束会逐渐减弱，也就相当于其权力日益增大，权力需要和“职位消费”需要日益得到更高满足，经营者选择制的激励作用日益增大，其积极性日益增高。（注：黄群慧，“控制权作为企业家的激励约束因素：理论分析及现实解释意义”，《经济研究》。2000年第1期。）财政部拟制订和实施的“与国有股减持相结合的认股期权激励机制”，应该说沿着经营者选择机制的激励与报酬机制的激励相结合的思路迈出了一步，但由于目前我国国有企业经营者选择机制的不完善，认股期权激励机制的实施效果会受到影响。
（三）财政部门制订和实施有效的经营者选择机制的迫切性。
目前，各级政府部门掌握着经营者的任免权。国有企业经营者选择机制的局限性在于：(1)产权不清；因为国家是公法人，无法行使剩余控制权，只能由政府部门代为行使，而政府官员的目标函数并不必然与作为所有者的国家的利益目标一致。再者，政府官员还负有行政职能，且行政职能是考核政府官员的主要依据。因而不存在制度上的保障，使政府官员有内在的动力，以国有资产的保值增值的标准，对经营者进行选拔和约束。政府官员自己的好恶，自己的价值判断标准，往往就成为选择、监督经营者的决定因素。(2)市场体系不健全；经理市场、产品市场和资本市场无法对经营者行为产生有效的竞争约束；这造成市场无法对经营者的能力进行客观评价，政府官员无客观标准选择经营者。更重要的是，人们并不认为在国有企业中的工作业绩是经营者能力、声誉的真实反映，反而认为，经营者在国企中的低劣业绩是制度使然。（注：芮明杰、赵春明，“外部经理市场对国有企业的影响及对策”，《中国工业经济》，1997年第2期。）这样，经营者将大量的时间和精力不是用于改进管理和提高企业效益，而是争权夺利，造成国有企业严重的“内耗”。(3)法律和监督体系不健全；这使产权不清和市场体系不完善所造成的控制权行政配置的局限性更进一步恶化。在逃脱法律惩罚的可能性较大时，经营者会通过“寻租”交易与国有资产管理部门的官员形成共谋。即使企业严重亏损，国有资产大量流失，一些经营者仍能在上级管理部门的庇护下继续留任或易地做官。
经营者选择机制的局限性已严重损害了经营者创造性地管理企业的积极性，造成国有企业严重的“内耗”，成为国有企业委托代理关系的一个“毒瘤”。因此，当前应以建立政府出资人管理制度为契机，以规章制度的形式将用人标准制度化，制订和实施一套经营者选择和再选择的制度，限制官员选择经营者的主观随意性，增加官员与经营者合谋的成本，使那些真正懂经营、善管理、具有奉献精神的优秀人才加入到国有企业的经营者队伍中来。这既规范了经营者的选择与再选择，从而为经营者选择机制与报酬机制的激励共同起作用提供了制度保证，又为战略性调整完成后，非竞争性领域国有企业经营者选择机制的进一步完善积累了可资借鉴的经验。