当代中国政府在BOT中的作用——制度分析与政策选择，本文主要内容关键词为：中国政府论文,当代论文,作用论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F272.91 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2004）05-0054-04
随着中国改革开放的推进，中国的BOT政策框架已远远落后于实际的经济发展和经济进一步发展的需求。而BOT所具有的政府特许、政府安排、政府与私人部门伙伴关系的属性，决定了政府政策以及相应的一套制度规范对于BOT的重要性。“鉴于制度短缺与中国跨越式发展之间的矛盾，提供制度保障构成了21世纪初期中国政府新公共行政典则规范的核心内容。”〔1〕因此通过政府推动制度变迁在理论和实践两个方面都显得重要和必要。
一、当代中国政府在BOT中应做什么？——制度分析框架
鉴于中国政府在BOT中应该做什么，缺少一个合理的理论论证和说明，从而无法提供一个指导BOT实践的规范框架。形成一个统一的分析框架显然是必要的。以奥斯特罗姆为代表的印第安那政治理论与政策分析研究所试图将公共物品理论和制度分析结合起来，创立一套理解复杂制度安排的方法——“制度分析”的方法。制度分析的方法提出了“制度分析与发展的框架”，这一框架概括了物品属性、社群属性、制度性规则之间的关系。不同产品需要不同的制度规则才能有效地提供，是这一框架的基本思想。这一思想使得公共物品的安排和提供获得了操作性的概念框架和实践工具。民营化的大师萨瓦斯依据这一框架，基于丰富的民营化实践，对民营化的理念、体制、工具等层次进行了详尽的论述。在公共物品理论的基础上区分了服务的提供和服务的安排，并且将物品类型和安排方式进行了一一对应的研究。按照萨瓦斯的观点：基础设施属于可收费的公共物品，BOT作为一种公私合作的形式可以运用到基础设施的提供中去。政府在基础设施的提供当中应该在角色和职能、竞争、管制、风险、招标和融资当中发挥特殊的作用。萨瓦斯的研究是极其详尽并具有启发意义的。但是作者的经验大多来自于美国，考虑到中国模式与美国模式在政府与市场之间关系、法制传统、政府体制、行政行为等方面有很大的不同，探索中国BOT中政府的作用显然有理论和实践意义。借鉴这一思路：笔者认为中国政府在BOT中应该做什么的理论框架包括3个层次：第一个层次，BOT作为基础设施生产和运营的一种制度安排，为什么会有活力？第二个层次，BOT当中整个行动主体之间的角色和职责是依据什么界定的，一个合理的BOT框架当中政府的角色和职责是什么？第三个层次，为了完成政府的角色和职责，政府内部管理、政府行政机构和政府行为的制度安排应该是什么？
（一）BOT作为基础设施生产和运营的一种制度安排富有活力
BOT作为特许经营的一种，适用于可收费物品的提供。因为BOT的核心是政府与私人签订的特许协议，政府是安排者，私人部门是生产提供者，政府通过特许权的授予和管制以及制定特许合同框架与私人部门形成伙伴关系。BOT之所以有活力是因为BOT主要面对那些可收费公共物品的提供，在可收费公共物品的提供过程中引入竞争，政府安排、私人生产运营并收取费用。这种制度安排，既克服了公共物品提供过程中的收费问题，又克服了政府直接生产的效率损失。最后再由政府收回公共产权，兼顾了公共利益。总之，政府与市场的平衡和协同增效是BOT富有效率的主要原因。
（二）合理的BOT框架中政府的角色和职责
合理界定政府和项目相关人的角色需要依据提供的服务的属性进行制度安排，如果这种安排是有效的话，那么这种安排应该能够激励政府，同时激励生产者，并能够维护公共利益。为了达到这样的目标，在整个BOT的建设过程中政府的主要角色是特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者。
1.特许权授予者：政府特许权是一种政府与私有公司之间的合作经营方式；按照特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营管理。这种方式在资源开采和公用基础设施建设方面可以发挥巨大的作用。政府特许权通过招投标的方式选择被授予特许权的公司。这种方式不仅可以选择最有能力的公司，而且通过竞争降低了项目的成本，最大限度地为政府节约资金，或者最大限度地获得社会利益。从理论上分析，招标过程的竞争是一种“为市场的竞争”，也就是说投标的公司为了取得特许的市场而竞争。思切迈斯认为“伴随着政府特许权而来的对自然垄断企业的传统管制，可以通过合理设计一种使企业竞争地获取特许权的体制而被抛弃”〔2〕（P342）。因此问题的关键是，如何设计这样一种机制以免带来高交易成本和传统管制的复杂性〔3〕（P327）。从政府管理实践来讲，根据政府特许权的特点，政府在授予特许权的过程中的基本角色应该包括如下几个方面：首先，政府制定BOT投资战略，确定需要实行BOT方式运作的项目。其次，对招标过程进行管理。最后，形成一个有利于招标的制度环境和公共关系环境。
2.管制者：政府管制是政府作用于经济的一种特殊形式，具有自身的特点。这种方式的特点在于，行政机关依据法律或依据法定授权，通过制定和执行法规、规章、许可证、命令、处罚、援助、行政裁决等行政行为直接干预市场资源配置或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。从政府对BOT管制的内容来看，既包括经济性管制，也包括因为工程内部性和外部性引起的社会性管制。经济性管制既有限制性的措施，比如价格限制、绩效标准等等，也有支持性质的，比如外汇管制等。社会性管制主要是为了保证工程的安全性和稳定性，防止工程事故，保证工程的安全和质量，整治工程的负的外部性。鉴于管制内容的多样性和综合性，如果启用常规的政府管制机构，会造成行动迟缓，管制不力，造成公共利益的损失。因此在管制政策制定后，应该有独立的BOT项目管制机构对BOT过程中出现的管制问题负责，等到BOT进入正常运行过后，再移交常规的政府管制机构进行管制。BOT工程是以合同的方式制定政府管制的框架，一个好的政府管制体系和公正的政府管制系统是保证BOT系统顺利运行的必要前提，也只有一个公正的政府管制系统才能够既维护项目相关人的利益，又维护公共利益。管制的过程是政府与项目相关人的博弈的过程。双方围绕着“定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等核心要素”〔4〕（P263）展开。在此过程中，政府通过一套合同体系和制度框架，规范工程运作中的行为，以解决定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等问题。总之，建立一套公正、专业、有效的消除信息不对称和信息不完全的合同框架、利益框架和制度框架，是保证政府、项目特许人、消费者三赢的前提。
3.合作者和支持者：政府拥有BOT的特许权、管制权，同时拥有本国政治资源、经济资源和行政资源，因此政府的行为对于BOT的顺利推行至关重要。为了使BOT项目能够顺利进行，政府需要为BOT提供支持，与外商和社会中介机构形成伙伴关系。①政策支持：政府为了达到目标，在一定时期，通过制定公共政策，阐述政府的意愿和目标，对整个社会的价值进行权威性的分配。因此政府是否愿意采用BOT方式进行基础设施建设，怎样进行基础设施建设和基础设施建设的价值取向构成政府BOT政策的基本要素。为了引导外资和国内民间资本的进入，政府应该建立一套明智的政策框架，阐明国家的发展战略、近期的发展目标、重点进行的建设项目，为投资者形成一个稳定的预期。②制度支持：制度相对于政策来讲是比较稳定和长久的游戏规则。制度的核心功能在于降低BOT实施过程中的交易成本。首先，节约信息成本的制度。信息成本是为了能够使招标和谈判顺利进行而搜集信息、存储信息和加工信息的成本。政府公共政策的公开性、公正性，一套专业的运作过程和透明、高效、公正的管制体系，一套共同遵循的、规范和稳定的法律制度是形成共有信念〔5〕（P14）、降低信息成本的关键。其次，节约谈判成本的制度。在BOT的整个过程中，政府、投资者、律师、会计师等都要进行不断的谈判，怎样降低谈判的成本呢？除了谈判程序公正以外，谈判人员的素质以及一个事先约定的框架是降低谈判成本的重要因素。最后，节约监督合同实施成本的制度。特许协议对双方的权利、义务进行了规定，形成了一个动态的利益框架。对这样一个错综复杂的利益框架的执行和监督，需要付出执行和监督的成本。如果政府和民营资本能够形成良好的伙伴关系，对于投资过程中的风险、收益、利率、通货等因素进行事先的约定，形成明晰的权利义务框架，就为合同执行成本的降低提供了前提。同时，制定专业化的管制政策，形成一个有效的管制体系，设立一个独立执行的管制机构，提高管制能力，就能有效地降低特许协议执行和监督的成本。
（三）政府内部管理的制度安排
在传统上，政府对于公共物品的提供采用的是政府安排和政府提供不分的做法，政府既要“掌舵”又要划桨，但事实证明政府直接安排和提供公共物品的做法导致了公共物品提供当中的浪费、腐败和无效率。“基础设施服务的业绩不佳，并不取决于经济增长和发展总体条件，而是由于体制环境决定了。”〔6〕（P6）其中政府体制是一个重要的体制安排的原因。
可收费公共物品、BOT提供方式、政府内部管理方式是三位一体的，整个制度安排是一个整体，不同的公共物品需要不同的提供方式，不同的方式需要不同的政府治理模式。和BOT相适应的政府内部管理模式可以从以下几个方面考察〔7〕（P23）：
1.结构上分权的制度安排。特许协议意味着政府将特许权授予给项目相关人，他们通过商业活动进行融资和组织生产，按照商业原则进行运营。为了能够符合基础设施的自然垄断的收费特性，政府通过财政补贴等方式保证项目人能够获得商业利润，同时通过严格的预算约束和绩效测量达到经济、节约的目标。结构上的分权同时要求政府行政审批制度改革，简化行政审批程序，缩小行政审批的范围，实行行政审批的一个窗口服务制度，提高行政效率，减少投资和建设过程中的交易成本，顺利推进BOT项目的进展。
2.“像企业家那样管理基础设施”的制度安排。由于官僚机构的产出、投入难以测量，具有弹性，缺乏中止机制〔8〕（P45），因此用官僚机构这种方式来管理基础设施会造成基础设施建设中的业绩不佳〔8〕（P6）。“像企业家那样管理基础设施”的制度安排具有3个特点：首先，拥有提供服务的明确而连贯的目的；其次，拥有经营自主权，管理者和雇员都对经营效果承担责任；最后，私营机构享有财务上的独立性。
3.决策方面的制度安排。BOT项目建设中政府与政策过程是一个由市场决定的过程，市场竞争是制定公共政策的基本价值基点，政府通过制定招投标规则，发布招投标信息，与项目相关人谈判，制定专业化的资格认定和评判标准、规范的合同体系，来营造一种“为市场而竞争”的体制和环境。当然政府可以借助社会中介组织或者专业的咨询公司来策划和制定以上规则以避免自身信息和专业能力的限制。也就是说，政府决策体制的科学化和民主化显得尤为重要。
二、中国推进DOT深化发展的政策选择
为了推进BOT的发展，政府有必要转变政府职能，扮演正确、适当的角色，进行合理的公共政策选择，推动制度创新，形成新的制度安排。
（一）从政策推动走向制度建设
中国25年的改革开放过程是国家通过政策调整、渐进的、增量改革的过程。改革开放初期，国家通过政策引导，培育市场，推动经济发展；而后，从政策推动走向制度建设将成为必然趋势。这一过程是从计划走向市场、市场不断成熟的表现。因此，政府为了推动BOT的发展，需要从单一的政策推动走向制度建设。具体来讲，包括如下几方面的制度：
1.建立BOT规划制度。根据基础设施的特点分类，对于可收费的公共物品，除了特殊原因外，一般采用BOT的方式运作。中央和地方政府合理划分基础设施建设的决策权力。属于整个国家范围、事关国家战略的基础设施工程由国家统一规划和安排；属于地方性的可收费公共物品则由地方政府规划。有必要“将中央和地方的权利义务划分纳入一个制度框架之中，从而避免中央和地方的讨价还价等诸多弊病”〔9〕。最终形成有协调的责任分担机制。
2.建立BOT特许权授予制度。特许权是政府的特权，政府授予特许权的同时承担政府责任。与特许权授予制度相配套，有必要建立特许权授予的程序制度、强制性招投标制度〔10〕（P144）、责任追究制度、听证制度等等。这些制度能保证特许权的行使过程中兼顾公共利益和民间资本的利益，实现利益的平衡，达到公共事务的良好治理。
3.建立专门的BOT管制体系，提升管制能力，形成高效的管制体系。BOT管制机构不同于常规的管制机构，需要政府综合考虑，组织独立的管制机构对BOT进行监管。管制机构主要针对定价、绩效、赔偿责任、竞争程度、服务系统之间的链接以及与BOT项目相关的社会性管制这几个重点发挥作用。管制职能可以分散在不同的常规管制机构中，也可以在BOT领导小组之下，设立一个协调机构，协调常设管制机构与BOT具体的、多样化的管制内容的矛盾。这个机构保持相对独立，通过公正、透明的程序对基础设施建设的全部过程依照法律和特许合同进行管制。
（二）进一步发挥市场功能，改变高度集中的基础设施建设体制
传统的基础设施建设体制与BOT的市场理念和操作规则是相违背的，推进BOT有必要进一步发挥市场功能，改变高度集中的基础设施建设体制。
首先，需要政府和企业分开，需要基础设施建设、投资和运营分开。政府从全能型，转向“掌舵”的角色，通过制定规则、维护规则而增进市场，而不是置身于市场之外或直接干预市场。
其次，需要一个信息充分的招投标环境。否则信息成本的攀升会阻碍资本进入BOT。政府除了提升自身的能力，形成高素质的专业队伍、建立公正、高效的招投标程序以外。还可以充分利用民间组织的自我协调，通过中介组织、行业协会的信息优势传播信息，鉴别优劣。
最后，传统的基础设施建设体制是遏制竞争的体制障碍，应该将政府与企业分开，将投资、建设和运营分开，充分利用市场机制和政府管制的双重作用，寻求竞争和规模经济的平衡。可以借鉴英国的强制性招投标制度，让参加BOT的所有竞争项目人展开竞争，公与公、公与私、国内与国外竞争，提高建设和运营的效率。
（三）建立统一的BOT政策框架和法律框架
到目前为止，中国尚未形成统一的BOT政策框架和法律框架，原有的政策框架不能涵盖民间资本的所有主体；对BOT的法律约束，分散在不同的法律条款当中，这些法律条款很难完全适用于BOT，有的甚至相互冲突和矛盾。因此有必要形成统一的政策框架和法律框架。