乡镇企业和环境协调发展的机制研究，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,协调发展论文,机制论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业快速发展导致我国农村地区环境恶化，由于在环境问题上存在着“市场失灵”，乡镇企业没有环境保护的内在冲动力，因此，环境保护是当地政府的重要职责。然而，在我国现阶段，政府尤其是乡镇政府又担负着促进经济增长的职责。这样，乡镇政府的角色是双重的：既要保护当地环境，又要促进当地的经济增长。而在我国现有的政治经济体制和环境考核制度下，乡镇政府不能有效地协调两者的关系。乡镇政府官员为追求当地的财政收入和自身的政绩，存在着一种促进经济增长的内在冲动，因而乡镇政府和当地企业之间存在着利益上的一致性。乡镇政府对企业污染行为的限制就意味着自身利益的减少，因而也就难以积极地对地方企业的污染行为采取有效的干预措施。正是以上原因，才导致许多乡镇企业发达地区经济增长和生态环境失衡，即一方面经济增长很快，另一方面生态环境却急剧恶化。
如何才能使乡镇政府兼顾经济和环境，即在促进当地乡镇企业发展的同时，又承担起环境保护的重任？本文试图构造这样一个机制，将乡镇政府促进经济增长的冲动限制在一个外边界内。
一、经济增长的外边界：环境容量
要使乡镇政府做到经济增长和环境保护兼顾，需要引入环境容量这一概念。环境容量是环境资源的一种，是环境所具有的净化和容纳污染物的能力，即环境的承载力，这里的“环境”指的是水和大气、植物、土壤等。它们能通过稀释、降解、沉淀吸咐、生化反应等多种方式对污染物进行分解，使之不产生危害。但环境的这种能力是有限度的，超过这一限度，将造成环境质量的下降，甚至导致环境上述功能的完全丧失和环境质量的急剧恶化。
环境容量概念的引入对于兼顾经济增长和环境保护之所以重要，一方面是因为我国是一个发展中国家，经济增长是我们最迫切的任务，在技术水平普遍较低的情况下，不可能采用发达国家那样高的环境标准，因为这样不仅会影响经济增长，从而影响治理环境的能力，而且不为广大农民所接受，从而导致环保法规难以实施，成为一纸空文。“贫穷是最大的污染源”，发展中国家通过经济增长来改善农民生产水平是有利于环境保护的。而且环境容量作为一种有价值的资源如果不加以充分利用也是一种浪费。另一方面由于环境恶化所导致的后果具有很大的不可逆性和滞后性，“先发展、后治理”，不论从经济效益还是从社会效益、环境效益角度看都是得不偿失的，因而不能只顾经济增长，忽视环境保护。而不破坏环境的经济增长就是在环境容量许可范围内的增长，环境容量就是经济增长的外边界。
经济增长的外边界是环境容量，而设定这一外边界的主体应是中央政府。笔者认为，中央政府较有可能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并做到两者兼顾。这是因为：①区域的环境污染有外部性，一项从某一区域来说收益较大的经济活动，如果从更大范围看也许是得不偿失的。如在河流上游地区建一造纸厂，使上游地区就业增加，收入水平提高，增加了上游地区农民的福利。但造纸厂的污水直接排入河中却使下游地区农民的生产和生活受到严重的影响，减少了福利，而且下游地区农民所减少的福利可能大于上游地区农民所增加的福利。在这种情况下，上游地区的政府不会干预造纸厂的生产，而中央政府却有动力干预这一从全局看得不偿失的活动。②乡镇企业的发展，其受益主体主要在地方，对中央财政的贡献不大。③从世界范围看，一国的环境恶化会影响到它国，在环境问题上中央政府有来自国际社会的压力。为了维护我国的国际形象，从而给我国的经济发展创造一个良好的国际经济、政治环境，中央政府能比地方政府更主动地承担起环境保护的职责。
中央政府将环境容量作为一个外边界来制约乡镇政府的经济增长冲动，使之兼顾经济增长和环境保护，这首先是通过以环境容量为目标的考核制度将环境容量产权在乡镇政府层面上界定清楚来实现的。
二、环境容量产权在乡镇政府层面上的界定
笔者认为，从产权经济学角度分析，乡镇过度经济增长导致环境污染所隐含的恰恰是环境容量的产权界定不清，拥有环境容量终极所有权的农民（包括当代和后代）的利益由于这种过度增长所造成的外部性而受损。在产权关系不清的情况下利用资源，结果总会有某个人或某些人因这些外部效应而得益或受损。在经济增长和环境保护没有兼顾的情况下，得益的是少数乡镇政府官员（因为他们获得了更多的“政绩”）和企业经济者（因为他获得了更多的利润），而多数农村居民的长远利益却由于生态环境的恶化而受损。因此，本文着眼于环境容量产权的界定来构造经济增长和环境保护兼顾的机制。环境容量的终极所有权属于农民，中央政府是环境容量终极所有权的代理者，由于上文所论述的理由，中央政府是能胜任这一角色的。而乡镇政府拥有环境容量初始使用权。按科斯的产权理论，在存在交易费用的情况下，产权的界定要依据社会成本最小原则（科斯，1994）。本文将环境容量的初始使用权界定在乡镇政府一方而非企业一方符合该原则，因为乡镇政府是当地环境保护的主体，它拥有环境容量初始使用权并从中获得使用收益，所以有足够的激励去监督排污企业，其行为角色与企业理论中拥有剩余索取权的委托者类似（张维迎，1995）。
中央政府明晰各乡镇政府环境容量资源初始使用权的方式是建立考核制度（包含惩罚机制）。我们设想其过程如下：以县为一个区域单位，每个区域单位都具有一定的环境容量，并且可以用污染物的种类和数量表示，超过该容量将引起环境质量恶化，这可以通过仪器监测出来。环境容量的计量虽然是以县为单位的，但中央政府不是去考核全国为数众多的县政府，而是考核省级政府，方式是抽查该省某条河流、某个湖泊、某一小块区域的环境质量，看该小块区域污染程度是否超出了容量的许可。如超出，中央惩罚的不是该区域所在县政府而是该县所在的省政府。这样就会形成一个省政府→县（市）政府→乡（镇）政府的层层考核机制，这种考核机制保证了环境容量产权在乡镇政府层面上界定清晰。
环境容量对任何一个（届）乡镇政府而言都是稀缺资源，在界定明晰后，各级乡镇政府会努力提高其使用效率。那些污染严重的企业由于环境容量占用大、环境容量使用效率低而失去乡镇政府的支持，相反，污染少即环境容量占用小的企业将会优先发展，而这些企业往往是技术含量高的集约型企业，这有利于产业结构的高级化和合理化。同时，由于规模经济能节约环境容量的使用，这将促使乡镇政府之间的（尤其是同一流域的或邻近的乡镇政府）合作，通过产业聚集，提高企业生产规模，从而使参与合作的各乡镇政府在上级政府环境容量的考核中共同受益。因此，环境容量产生的界定不是强化而是弱化了“地方主义”。由于这种考核机制的实施不会使任何一方受损，因而会得到各乡镇政府的拥护而不是抵制。以环境容量为目标的考核事实上是增加了保护环境的收益水平（免受惩罚可看作收益）。只是当使用单位环境容量产权的边际收益大于保护单位环境容量的边际收益时，乡镇政府使用它才会受益，这就制止了乡镇政府对环境容量的滥用行为，促使它通过保护环境、增加环境保护投资来获得收益。
现实中，我国对各级政府环境保护方面的考核制度是环境保护目标责任制，这项制度与本文构造的“以环境容量为目标”的考核制度的主要差别在于，前者没有中央政府的直接参与，这造成该制度在实际贯彻过程中力度不强。如前所述，出于财政收支及自身“政绩”等原因，乡镇政府有偏向经济增长的倾向，而上级政府经济增长目标的实现要依靠下级政府，这样就意味着上下级政府之间存在共同利益关系。在共同利益的驱使下，上下级政府间的环境目标考核难免弱化。另外，该制度考核的内容主要是环境质量、环境管理、环境保护设施建设等，尽管这些内容不乏考核的重要性，但很难确定经济增长和环境保护兼顾所需的衡量标准，因而指标的制定过程中有很强的随意性，而本文构造的机制由于引入“环境容量”，能避免这一缺陷。
三、环境容量产权在企业层面上的界定
上文分析了环境容量产权在乡镇政府层面的界定问题，但这只是构建经济和环境协调发展机制的第一步。因为最终使用环境容量的并不是拥有初始使用权的乡镇政府而是乡镇企业，经济增长与环境保护兼顾要求经济增长不超越环境容量的许可，同时也要求经济增长自身的高效性，而这就需要使环境容量得到有效配置。基于此，环境容量产权仅在乡镇政府层面上的界定还不足以做到这一点，还必须进一步使它在乡镇企业层面上界定清晰。
在乡镇企业层面上界定容量产权的方式就是乡镇政府以许可证的形式将其拥有的环境容量使用权出售给排污企业，排污企业只能在其购得的许可证允许的范围内排污。
既然是购买，就应该有价格和市场。价格可由供求关系确定。先看一下需求曲线（见图1）。在这里，单个企业环境容量使用权的需求曲线就是边际污染控制成本曲线MAC，因为当容量使用权的价格高于企业的边际污染控制成本时，企业会选择控制污染，只有在相反情况下企业才会购买容量使用权。这样，一定区域范围内容量使用权需求曲线就是各家企业需求曲线的累加。而容量使用权供给是由该区域自然条件客观决定了的，因此供给曲线可看成是一条垂线。图1表示了环境容量使用权价格的确定。
有了价格，乡镇政府就可以向乡镇企业出售许可证了，企业付费后就获得了一定数量环境容量的使用权。正如阿尔钦(A·Alchian)所说，经济学的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定与交换以及应采取怎样的形式的问题（菲吕博腾、配杰威齐，1994）。在本文中，环境容量使用权价格的形成（决定）过程也就是环境容量使用权的界定过程。在这里，产权界定的形式是企业向产权的初始拥有者乡镇政府购买许可证。
产权的界定和交易（交换）是不可分的。当环境容量使用权初始界定后，还必须可交易。“产权的可交易性也就是指当事人可以对权利进行自愿的谈判，或者当事人拥有这种谈判的自权……可交易的产权将能为双方当事人提供将外部性内部化的有效激励。”（盛洪，1994）在容量使用权能交易的情况下，企业有了减少污染排放的动机，因为这时企业可将节省下来的使用权在市场上出售获利。这就促使企业不断采用先进技术来减少污染排放。一个地区新增加的一个企业要投产和排污必须向别的企业购买它们省下来的容量使用权。由于购买使用权是要花钱的，这就抑制了产生污染物较多的企业的出现，污染少的企业这时处于明显的优势。而污染少的企业一般也是技术先进、能源利用率高的企业。
在这里，可看出“购买”被分为两个过程：企业向乡镇政府购买和企业之间的购买（交易）。第一个过程用以实现容量产权在企业层面上的初始界定，第二个过程可看作是容量使用权在企业间的交易，是更加市场化了的方式，它促进了环境容量的优化配置。本文中的环境容量是以县为计量单位的，不同县环境容量不同，经济发展水平也有差异，对环境容量的需求也不一样，这样，不同县之间环境容量的“购买”价格肯定是不同的，但是本文认为这种价格会在一定程度上趋向一致，因为企业会选择容量价格低的地区投资，正如考虑别的要素成本高低一样（环境容量也可看作是一种生产要素），这尤其发生在第二个过程的“购买”上。价格差别在一定程度上的消失意味着环境资源得到了更有效的利用。
第二个过程上的“购买”可以在容量的需求方和供给方之间直接完成，也可以由乡镇政府设立交易所，通过交易所来完成，交易所在这里起到一个交易媒体的作用。有剩余指标的企业可将该指标存放在交易所，由交易所来管理并用于交易或留作企业发展使用，这类似于浙江省绍兴县污水处理能力的购买与交换（许庆明，1999）。
但如何保证企业在其购得的使用权许可范围内排污呢？这时乡镇政府的环境监测部门将起很大作用。监测部门可定期或不定期地对企业抽样检测，如查出企业超量排污，则对其进行处罚，这就构成了对超量排污企业的有效制约。与环境容量使用权租用相比，环境容量使用权购买实现了容量产权在企业层面上的界定，并且环境容量具有了价格，成为可交易的商品，这大大提高了环境容量的配置效率。除此之外，本文认为尽管目前我国乡镇政府和企业（本文主要指乡镇企业）的利益一致性依然存在，但由于环境容量产权已在两个层面上界定清晰，这种“一致性”不再会影响经济增长和环境保护兼顾目标的实现。假如企业在其容量许可之外排污，乡镇政府至少会出于两个方面的原因制止这种行为：①企业在许可之外排污，会引起一个地区污染物总量超出当地容量许可，这时下级乡镇政府将面临上级政府的惩罚。②企业在许可之外排污，意味着企业“免费”使用了一部分容量资源，乡镇政府没有获得产权收益，拥有初始容量产权的乡镇政府自然不会容忍这种行为。
四、结论
本文构造了通过环境容量产权在两个层面上的界定来实现经济增长和环境保护兼顾的机制。第一层面是用行政手段从宏观角度来界定环境容量产权，它事实上是通过对乡镇政府施加一个经济增长的外边界来实现有效制约；第二层面是用市场手段从微观角度来界定环境容量产权，它不仅是对企业的约束，更是为了实现环境容量优化配置。
当然，这一机制的实施要具备一些前提条件，如：①要查清一个地区污染物现有排放量；②需要在不同地区间布置监测断面；③需要对企业的真实排污量进行监督；④应建立适合我国国情的环境容量使用权交易制度等。这些条件在我国不难具备，在有的地方如绍兴已初步形成。因此，这一机制在我国是可以逐步施行的。
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