杭州名校集团化政策过程分析——基于政策精英理性主导的视角，本文主要内容关键词为：政策论文,杭州论文,名校论文,视角论文,主导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策精英决策与名校集团化政策过程描述
政策精英理论认为，政策精英并不表现为单个人的行为，尽管在某一政策过程中可能会看到个别人物的作用非常突出，甚至精英内部还会存在分歧与矛盾，但政策精英应该被理解为是一个有共同责任、基本共识与利益取向的群体。在杭州市名校集团化办学政策出台、执行、评价的过程中，始终有市政府、市教委等决策精英的声音。
（一）将社会问题提升为政策问题
当前“上好学难”的现实困境表现在：其一，父母对孩子倾注了满腔教育热情，能进入优质平价的好学校是千家万户的共同梦想；其二，择校热在备受争议中却依旧不断升温；其三，教育资源竞争激烈，“上好学”已不再是争夺重点初、高中，而是角逐好的小学、幼儿园；其四，政府提供的优质教育资源有限，而且形式单一，难以满足家长多样化的需求，一些公办学校因家长不满而出现严重的生源流失现象，等等。
“上好学难”这一社会问题在杭州表现得较为突出。政府和社会各界都看到了问题的严重性，管理层亦将这一社会问题提升到政策问题，希望尽快进入政府的政策议程。名校集团化办学政策的建立过程，实际上是政府将满足择校需求、扩大优质教育资源这一社会公共问题提到政府决策的议事日程并转变为政府决策行为的输出过程。根据罗杰·科布的观点，政策议程可分为公众议程和正式议程。前者也称为系统议程，指一种利益要求或社会问题引发公众的广泛关注和议论，从而建立政府议程的过程；后者又被称为制度议程或政府议程，是由于政府决策者积极关心或密切注意使特定的社会问题进入政策议程的过程。[1]尽管“上好学难”已引发公众的广泛关注和议论，但名校集团化政策议程的确立更体现为正式议程，因为政府官员的迅速反应及积极主动决策更具意义。在基本普及15年教育之际，政策精英们就确立了更高的目标，主动出击，自上而下，将矛盾还未充分显露但影响潜力巨大的公共问题提升为政策问题。
（二）为政策舆论造势
如何应对“上好学难”的问题？如何扩大优质教育资源？要解决这些问题在理论上存在以下方案：大规模新建优质学校；在原有基础上扩建优质教育资源、将薄弱学校改造成优质学校等。当然，所有的方案都需以加大政府投入为前提。然而，新建优质学校、扩建优质学校、提升薄弱学校难以一蹴而就，而要在较短时期内解决优质教育资源的供给问题，需要采取超常规的思路和措施。一般而言，一项创新计划要获得政策执行者和民众的理解和支持，还需要决策精英塑造话语，借助媒体与舆论造势。决策精英亲自表达群众利益会很快形成政策舆论，在决策精英的带动下各界精英也会参与进来，而他们参与越广泛、越深入，政策的目的表达也就越容易贴近集体民意，成为民意的化身，从而走向政策实践。
伴随政府探索破解“上好学难”的难题，杭州通过学校布局调整，出现了一批连锁办学的集团化管理学校。而且，此前的一批重点中学利用名校资源创办了一批民办学校，形成了集团化办学模式。2002年，浙江省第一个义务教育阶段的教育集团——杭州求是教育集团正式成立。此后，杭州名校集团化办学模式的探索进入了快车道。政府对此给予密切关注。2004年时任市委书记在《让更多的人接受更好的教育》的调研讲话中，首次指出“要在原有政策的基础上做加法”的思路，提出要整合资源，让杭州学生享受更好的教育，满足广大群众对优质教育的需求。2005年其再次指出：“办好每一所学校，实现教育公平，有两种途径：一种是让每一所学校单打独斗，这是一种‘爬坡式’的发展模式，收效不大，成功率不高；另一种是以名校为龙头整合资源，称为‘电梯式’的发展模式，新校、民校和弱校是‘电梯上的乘客’，这是一种现实可行的战略决策。”[2]
进行舆论造势后，杭州最终锁定了“名校集团化办学”模式。其核心要义是通过“弱校”加盟“名校”，带动弱校的发展。杭州以“名校＋X”的方式来推进教育集团化战略，是要将优质教育资源做大，让更多的人享受到优质教育资源，以满足人们对优质教育资源日益增长的需求。杭州市教育局原政策法规处处长对名校集团化办学的价值取向做了这样的概括：“名校集团化办学的出发点是为了扩大优质教育资源，落脚点是使优质教育资源效益最大化，最后的目标是实现教育的公平”。[3]
（三）把握政策过程的关键环节
1.推动政策议程的确立
促成社会问题转化为政策议程的主要因素有政策精英的影响、广泛的民意反响、大众传媒以及突发性事件等，它们是政策议程的创始者、推动者。一般而言，政策精英会在某一政策议程的建立中发挥重要的作用。一般的利益表达和利益综合并不一定能够导致政策议程的建立，但在特定历史时期及环境条件下，广泛的民意也可以成为政策议程的创始者。政策精英主动结合并提升民意，是杭州名校集团化办学进入政策议程的关键因素。
首先，在杭州等经济相对发达地区，人民普遍关心的上学问题是如何获取优质教育资源，上更好的学校。这一普遍的民意诉求及其带来的择校热、学区房炒作等不良现象已成为杭州教育的焦点。
其次，解决择校热问题、促进优质教育的发展又该走向怎样的政策议程？换言之，名校集团化办学政策又是如何被提上议程的？这离不开政策精英的主导作用。
2.自下而上的经验总结与宣传
名校集团化办学思路，源于少数实验学校的实践，体现了自下而上的政策实践智慧。该政策是通过抓典型、学典型、以典型引路，来寻求有效解决办法而出现的。杭州名校集团化政策在出台前经历了对外宣传的阶段，特别是2004年的宣传力度较大，直接为2005年集团化学校首次招生开路。值得一提的是，这一经验的总结与宣传过程与部分家长的质疑是同时进行的。
3.相关政策的支持与铺垫
名校集团化政策推出之前，杭州市的其他相关政策中已开始了相关的酝酿与铺垫。如2004年9月，杭州市委、市政府出台了《关于进一步推进基础教育改革和发展的若干意见》。该文件明确提出了“实施名校集团化战略，优化教育资源配置，扩大各阶段优质教育资源，全面提升义务教育整体水平，推进优质教育普及化发展，让更多的人接受更好的教育”的总体目标任务；提出“新增基础教育资源要向城区、名校集聚，实施名校集团化战略，整合、优化教育资源，带动薄弱学校和新建学校的发展，提高教育质量和办学效益”的发展思路。《意见》对实施名校集团化战略从上位政策的高度进行了支持。
4.政策实施前的总动员
政策动员是政策执行中的一个重要手段，更是现今我国政策执行活动中的一大特色。在名校集团化政策实施之前，政策精英及其行政组织从思想观念和心理意识层面进行了说服、告诫以及鼓励等活动。2004年11月，在杭州二中教育集团等5个教育集团成立授牌仪式上，市委领导就实施名校集团化战略发表了重要讲话，明确指出实施名校集团化政策是一条成本最低、风险最小、成效最大的发展优质教育之路，此次会议也是对实施名校集团化战略的动员。2005年3月，杭州市教育局等多家单位联合举办“名校集团化办学论坛”，政府行政部门以论坛的方式进一步扩大政策的社会影响。会上，市委主要领导为政策出台征询意见和建议，并再次做政策总动员。
5.政策出台前后的调研摸底与促进
杭州实施名校集团化办学经过了长时间的政策调研。政策决策者对相关试点经验的总结、宣传，为政策的出台作了充分的酝酿和论证。2005年8月，市委领导调研拱宸桥小学等5个教育集团，发表了“坚持五点共识、解决四个问题，坚定不移地推进名校集团化战略”的重要讲话。2007年9月，在全市中小学和幼儿园即将开学之际，市委主要领导再次深入集团化学校做专题调研。
（四）为政策的运行保驾护航
名校集团化办学的政策制订与实施过程也遭到了各界人士特别是一些教育专家的质疑。名校集团化办学所遭遇的新问题、新矛盾突出表现在政策的理想与现实、数量与质量、移植与创新等方面。面对各方的挑战，政策决策者非常重视并详细地予以研究和回应。
1.关于“牛奶稀释”现象的质疑
实施名校集团化办学，会不会导致学校的盲目扩张？名校“金字招牌”的含金量是否会下降、出现“牛奶稀释”现象？“牛奶稀释”现象是名校集团化办学遇到的最突出问题之一，是群众普遍反映强烈、学界争议较多的一个问题。
决策者对此的基本态度是：“牛奶稀释有可能，但可以避免”。决策者认为，如何保持名校的品质是名校集团化战略实施的关键，优质教育资源不会简单地拿去搞平衡。名校集团化在实践中受到政府的调控，较好地处理管理、规模、质量与效益等关系，完成了从管理到质量、从质量到规模、再从规模到效益的增量扩容过程。杭州市的名校扩张有别于企业化运作，它注重文化磨合，特别强调建立同一文化的认同感。名校扩张的核心是名校的理念、信息、品牌、文化、制度、人才、管理经验等无形资产的科学输出。
2.关于学校提高收费标准的质疑
名校集团化办学会不会带来新一轮的择校现象？会不会导致不规范收费？上学成本会不会增加？有人担心名校集团化政策会陷入“贵族学校”的泥潭，导致高收费、乱收费等问题。
决策者认为，名校集团化办学提倡优质教育平民化，让普通百姓也能享受优质教育资源，让接受优质教育的成本稳中有降。在决策者看来，要做到“教育费用下来、教育质量上去”，唯一的办法是整合资源，大力推进名校集团化战略。杭州市义务教育阶段实施名校集团化战略，主张以公办学校为主体，扩大公办优质教育资源，让弱势群体也能享受。“名校集团化追求的是优质教育资源的普及化和平民化，它不是精英教育、不是贵族教育。我们要通过名校集团化战略，就是以最低的成本增加优质教育的供给，从根本上解决教育乱收费，让弱势群体也能‘上好学’”。[4]
3.关于“借壳贴金”的质疑
弱校是否只是借用了名校的外壳而已？名校招牌的“含金量”有多高？是否只是徒有虚名的幌子？决策者认为，名校集团化办学的互动融合是人与人、文化与文化之间的融合、增进。如时任上城区教育局局长指出：“名校集团化办学的另一个好处是以强带弱，相互促进。学校之间不同学科可以优势互补，教师之间不同强项也可以优势互补，这些都有利于教师自身成长。让名校集团化成为推动教师产生追求卓越的内在驱动力的助力器。”[5]在名校集团化办学过程中，管理者与管理者、教师与教师、学生与学生等之间的对接、对流是实实在在的，校际之间是真正融合、合作与促进的；名校集团化办学并非停留在“将油和水混合一下”的层面。
4.关于千校一面的质疑
作为龙头的名校会不会把集团中的其他学校引向一个统一的标准和模子？会不会导致其他学校被动迎合、脱离实际甚至放弃原有的特色？这是难以回避的争议之一。集团化办学导致千校一面的担忧并非空穴来风，有学者甚至提出了“大校沙文主义”的可能。
对此，有关管理者提出了名校集团“生态林”的模式对上述质疑予以反驳，认为名校集团“生态林”在保证各校基本的统一协调和管理来保证教育品质的同时，要鼓励各校从实际出发去实现自己的特色，要在办学模式上求同存异，让不同的学校都能找到最好的发展方式。
5.关于模式推广可能性的质疑
名校集团化办学模式虽然取得了不少成功经验，但它有推广价值吗？
杭州名校集团化办学模式多种多样，有“名校＋新校”，如拱宸桥小学教育集团的办学模式；“名校＋名企”，如杭州市中策职业教育集团；“名校＋农校”，如安吉路教育集团；“名校＋民校”，如采荷中学教育集团；“名校＋弱校”，如采荷二小教育集团。然而，不管有多少种模式，杭州市管理者认为，教育问题千奇百怪，不同地区面临的主要矛盾是不一样的，名校集团化办学也不能简单地搞一刀切。
6.关于集团化办学实效的质疑
名校集团化办学达到增进优质教育资源、缓解择校问题的目的了吗？集团化办学实践中出现一个集团多个法人，是否会阻碍人、财、物、事的统一配置而直接影响名校的主导地位？学校在文化的传承和发展方面是否会出现问题？
对此，政策推进者也予以了回应：名校集团化战略的实施，迅速扩大了优质基础教育资源，保障了优质教育与城市化同步推进，闯出了发展新农村基础教育的新路子，缩短了新建和薄弱学校的成长期，拓展了优秀教师和骨干队伍的发展平台，推进了基础教育高水平均衡化，有力地缓解了“上好学难”的问题。当然，衡量名校集团化办学的实效为时尚早，客观上讲，名校集团化办学的改进还需要一个过程，不应在短期内给予过高的期望。
名校集团化政策过程与决策“精英模式”的再认识
从上述实证性考察发现，名校集团化政策从出台到实施再到评估，都与地方政策精英的理性主导关系紧密，特别是市委决策层在政策的制订与推进过程中扮演着重要角色，起到中流砥柱的作用。
（一）以往政策精英理论解释中国教育政策过程的局限
西方公共政策学理论关于公共政策的分析模式中，精英模式（精英理论）是代表性理论。美国学者戴伊这样表述：“精英理论认为，民众对于公共政策态度冷漠和缺少了解。在公共政策的问题上更加常见的情形是，精英在事实上塑造了大众舆论，而不是大众塑造精英舆论。”[6]戴伊的精英模型理论是将精英放在与民众不同等的立场，精英尤其关注自身的利益、价值和偏好，精英操纵民众，民众对公共政策缺乏信息，是冷漠和被动的。有研究概括指出，戴伊和汤姆逊等人提出的精英理论作为公共政策分析的一种途径，政策实际上变成精英按自己的偏好做出选择，而政府不过是执行精英们做出选择的机构；政策自上而下由精英提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。[7]显而易见，戴伊等的精英模式无法解释杭州“名校集团化战略”这一政策过程中所体现出的政策精英主导的特征。
在我国学者的相关公共政策著述中，也有提出本土化精英概念模式的尝试。有学者在概括我国教育决策模式时提出精英模式是指国家政治高度集权下的决策。“我国的教育决策模式是在计划经济以及与此相联系的权力过于集中的中央集权制条件下形成的精英模式，决策体制非常单一，教育决策权仍过多集中在中央政府和最高教育行政部门，下级政府及其教育行政部门的决策权微乎其微。”[8]
可见，中西学者眼中的精英模式有着“官僚”的味道，存在忽视公众意愿的弊端。而且，精英为了维护既得利益，往往又是保守的，倾向于渐进主义的方法来制订公共政策。
（二）“政策精英理性主导”下的名校集团化政策过程分析
不难发现，在杭州实践的名校集团化等地方性政策，是由一定层面的精英（当地政府或教育行政部门的核心人物等）主导，但又不同于上述中西精英理论观点的政策过程。首先，名校集团化政策的出台是顺应民众意愿与需要的政策，民众并非一无所知；其次，我们很难将该政策与政策制订者即政策精英的个人既得利益挂钩（政绩需要除外）。实际上，民主与精英并非必然是矛盾、冲突的。诚如布赖斯所言：“大概没有什么统治方式比民主更需要伟大领袖了。”[9]名校集团化战略并非拍脑袋的结果，整个政策过程是以民主化机制为保障、以尊重民意为前提的。
有学者对我国决策精英在政策过程中的角色、行为与作用等做了梳理：“决策层精英的行为方式是圈阅、面谈、会议；行为目标是利益平衡，政治稳妥；行为规则是达成共识；制度化作用是审议并决定政策方案，政策合法化”。[10]对名校集团化的政策过程研究发现，该学者对政策精英在政策过程中的角色、行为与作用的描述是客观、符合中国实际的。中国政策精英的知、情、意、行在政策过程的表现确实体现了一定的“中国特色”。
彼得森认为，政治精英尤其是上层精英群体，充当着判断整体利益，并将其发展为政策的角色。[11]我国省级以下政府的地方党政领导、机构往往成了地方公民利益诉求的聚合对象。“地方性利益结构的地位在中国之所以十分突出，是因为中国社会利益表达的渠道比较少，而且没有形成广泛的专业性利益团体和政治输入结构，民众只能把自己的利益要求寄托于直接的‘父母官’”。[12]尤其在我国基础教育领域，地方政策精英在教育决策上的自由裁量权与我国实行的“地方管理，分级负责”基础教育办学体制密不可分。
可见，简单套用精英模式来理解有中国特色、有地方特色的教育政策过程是不合适的。但无可辩驳的事实是，名校集团化政策的确又是在精英主导下制订的政策。因此，为了有别于以往的精英理论，本文提出“政策精英理性主导”的概念来区分以往的精英理论，进而分析名校集团化战略。一方面，“理性”暗合了通盘考虑、科学把握之意，强调精英并非只从自己的利益出发来进行政策决策；另一方面，“主导”代表了精英的主要影响力，但又并非武断、专制式决策，有顺应民意实情的一面。如大岳秀夫形容的那样，“一个政策提案发挥‘影响’，往往不是通过政治压力，而是依靠观念自身的说服力”。[13]具体到名校集团化办学战略的政策过程，一方面它深刻烙上了政府领导等政策精英自下而上的理性决策精神；另一方面，又凸显了地方政要在政策决策中自上而下的主导色彩。从名校集团化战略的政策过程中不难看出，它是杭州市适应社会经济社会的快速发展，为解决人民群众日益增长的教育需求，由当地政策精英主导，合目的性、合理性地科学决策的结果。可以说，对名校集团化战略政策过程的案例分析本身，也昭示着中国教育政策过程特别是地方教育政策过程研究的本土化转向。