公有制框架内农村土地制度改革评析，本文主要内容关键词为：公有制论文,制度改革论文,农村土地论文,框架内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现阶段农村土地制度存在着土地产权不明晰、土地使用权有期限、土地流转缺乏市场机制等三个方面的缺陷。农村土地属于集体所有，原来的公社、大队、生产队的集体形式已不存在了，农村土地所有权现归乡镇、村组所有。乡镇是基层政府，而村组是自治组织。均不属于经济组织。这些组织自己都不清楚所有权到底是指哪一级集体，因此很难真正代表农民的利益，关心土地。农民土地使用权从15年调到了30年，但仍未得到真正的长期化保证。农村土地承包制度的不完善限制了农民对土地的投入，难以从根本上解决土地经营的短期行为。土地流转没有形成制度，土地市场发育不全，土地作为重要的生产资料难以正常流转，作为稀缺资源利用率不能最大化。上述原因导致了农村土地经营管理中出现大量的无序现象，尤其是工业化、城镇化建设中出现的圈地现象最为突出，不少农民面临失业失地的双重威胁。一些地方的基层政府或村级组织越俎代庖，操控土地流转，有的基层干部仗着土地所有者的身份和行政权力，以“兴办开发区、科技园区、工业园区”、推行“农业产业化”、“土地规模经营”等为借口，以“反租倒包”等手段，低价强行“租用”农户承包地，剥夺农户土地流转决策权，同时剥夺农户土地的应得利益。还有一些农村干部以集体经济组织代表的身份剥夺农民依法享有的承包地经营权、使用权、收益权。土地的集体所有权变成了“官有”。显然，现行的农村土地制度不适应市场经济发展的要求，也不符合广大农民的致富愿望。农村土地制度改革势在必行。
一、现有对农村土地制度改革的几种思路
实践呼唤理论和新的构想，在实践中人们提出了一些农村土地制度改革的新思路，概括起来主要有三种：1.修改完善。持这种思路者主张完善现行农村土地制度，认为改革重点是通过一系列政策来强化农户经营的主体地位；维护农村土地公平分配原则；有限度地按照效率原则配置农村土地；培育农村土地使用权市场；促进使用权和经营权的分离，推动农村土地使用权流转。具体做法分为：（1）“政府模式”。即农民承包土地30年不变，“增人不增地、减人不减地”；（2）“两田制模式”。即农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，以作为农民生存的需要；“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。这种做法最早发端于山东省平度市，以后在一些地方得到推广。2.推翻重建。持这种思路者基本否定农村土地的集体所有制，主张重建可刺激投入、促进流转、提高效率、适应市场经济要求的农村土地制度。具体做法分为：（1）“国有个人制”模式。即将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家，后者归农户，从而取消土地的集体所有制。认为这样做既可确保国家拥有从宏观上调控土地资源进行开发利用的权力，同时又坚持了农户对土地拥有永久所有权。这实际是一种“准私有制”；（2）“国有租佃制”模式。就是把目前农村集体所有的土地收归国有，然后再依法分给农民使用，依法纳税，形成国家所有、农民经营的土地制度。3.改良更新。持这种思路者坚持农村土地的集体所有制，但主张更新变革农村土地集体所有权的实现形式。推崇“土地股份制”，即在集体所有制基础上，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、土地租佃者享有土地使用权。认为这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。实施土地股份制的具体操作为：一是经济主体换位。即拥有所有权的集体经济组织和掌握经营权的农户这两个经济主体换位，这是土地股份制实施的关键。通过股份制改造，把土地价值资产量化为股权，均等地分配给每个农民，使农民成为土地所有者，完成集体所有权的量化任务；同时，把置换出来的农民对土地实体资产的经营权，交给集体经济组织，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，从而形成集体经济组织经营和农民所有的新双层产权制度。二是引入权力制衡机制。通过建立股东大会，负责决策重大经济事宜，保证农户所有权的行使；同时，也利用决策的多数票原则，保证所有权的共享性；成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常土地经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向，以效益为目标，实施规模化经营。土地经营权既可由集体经济组织掌握，也可出租给原经营的公司或农户，股东农户有优先租赁权。四是农户分享土地经营收入。农户作为股东可通过股份和分红的形式，每年分享土地经营的收入，也可在条件允许的时候，在集体组织内部或市场上转让股权，变现资产。
二、各种改革思路的优劣分析
上述农村土地制度改革的几种思路各有优劣。这里先排除“国有个人制”，因为“国有个人制”是在国有的旗号下实行土地私有制，它否定了公有制与市场经济结合的可能性，使人陷人只有私有制才能发展市场经济的误区，不符合现阶段我国的基本国情。
1.在修改完善思路中，“政府模式”的优点是：（1）可以在一定程度上适应农民求稳怕变的思想，保证政策的延续性。（2）在农民能够承受的限度内调整承包政策，可以适度促进土地流转和规模经营，减少社会动荡。（3）通过权力的规范和分解，有助于农村土地市场的发育。“政府模式”的弊端主要是：（1）承包地频繁调整，土地细分化突出。不少农户欢迎承包期30年不变，但不同意“增人不增地，减人不减地”。（2）没能解决好土地流转的问题，农户不愿转包或放弃土地，土地难于向种田能手、种田大户集中。（3）由于土地流转和集中问题没有解决， 影响了土地规模经营和农业产业化经营；“两田制模式”的优点是：（1）在一定程度上体现了公平与效率，使责任田能适度规模经营。（2）使土地的经营权和使用权分离，提高土地的利用效率。（3）有助于缩小土地细碎化的趋势。“两田制模式”的弊端主要是：（1）没有真正解决公平与效率的问题，因为人口变化会影响口粮田的分配，进而挤占责任田。（2）强化了集体经济组织对土地的配置权，弱化了农民的经营权。（3）在非农产业不发达的情况下，它的实施会受到限制。
2.在推翻重建思路中，“国有租佃制”的优点是：（1）有利于国家对土地的整治、规划、管理。（2）国家可以借助地租来调节土地的流转，有利于土地向种田能手集中，促进农业产业化经营。（3）国家可以收取地租作为农业发展基金完善积累机制。“国有租佃制”的缺陷主要表现为：（1）国家要把集体的土地所有权收归国有，若以“没收”方式，意味着绝对地租和级差地租都由集体所有变为国家所有，这就意味着农民的部分经济利益被国家无偿剥夺，农民必然反对。若以购买方式，资金从何处来？即使有能力购买，也只能是一种非市场化的强制行为， 容易激化矛盾，影响社会稳定。（2）“国有租佃制”要有人来代表国家行使土地所有权职能，若仍用乡村自治组织，那与现在的土地集体所有制不会有本质区别。（3）国家如果新建立一个农村土地所有权代理机构，具体办理土地租赁和经营，把国家的土地所有者与管理者职能分开，不仅花费多，而且不一定比集体经济组织干得好。
3.在改良更新思路中，“土地股份制”的优点主要表现在以下几点：（1）能够实现公平与效率的结合。在土地股权分配中，每个农民都能获得一份股权，体现了公平的原则；在土地资产经营上，可以搞规模经营从而能增加效益，体现了效率。这样，不仅可满足农民拥有资产的要求，又能追求效益的最大化。（2）能够形成激励与约束相结合的机制。农民作为股东为获得最大化红利必然关心土地资产的运营；经营者为了利益和声誉与经营效果直接挂钩，必然精心经营土地资产；土地使用者更是直接关心土地资产的投入产出效率，从而形成有效的激励机制；与此同时，农民作为股东为了自己的权益会监督约束经营者的行为；经营者与使用者会依据合同互相制约，从而形成有效的约束机制。（3）能够实现低成本与高效率的结合。土地股份制是对现行制度的改良更新，在不损害各经济主体利益的情况下，反而使其各自获得最大收益。土地股份制保持了制度的延续性，实现了农民的土地所有权，奠定了集体经济组织存在和作用的基础，可以避免不必要的折腾，减轻可能引起的震荡。（4）土地股份制能使制度的延续性与超前性结合起来。土地股份制的制度延续性，表现在它能够保存农民和集体经济组织的主体地位，实现农民的土地所有权，又奠定了集体经济组织存在和作用的经济基础。土地股份制具有制度的超前性，表现在它能实现对现有土地制度的“三化”（即农民所有权的股权化、集体经济组织的公司化、土地使用权的租佃化）改造。它有利于资源的合理流动和配置，促进农村市场经济发展。农民所有权的股权化，有利于农民持股转移或变现股权带产转移，可避免出现西方国家农民无产转移的悲剧。集体组织公司化，有利于引进专业人才经营土地资产，提高资产效益。土地股份制与使用权租佃制结合的产权制度，有利于促进土地股权市场和使用权市场的形成，从而有利于土地使用权的流转。土地股份制目前主要存在以下问题：（1）需要明确农民股权以什么时期的农民承包权作为折股的基期，这直接关系到农民股权的多少。如以承包制初期为基期，出嫁妇女也应享有股权；如股权分配是一次性完成，股权就不能因人口变动而增减；如按实有农民人数来分配，农转非者的股权是否要收回？（2）需要明确农民股权的法律效力的问题。目前农民的土地股权实际上没有受到法律的承认和保护，很难用以向银行抵押贷款或到产权市场变现。（3）需要理顺土地股份制中经营土地资产的集体经济组织与村民自治组织即村组组织之间的关系。作为经营农村土地的集体经济组织不能同时又行使农村社会管理者职能。经营者与管理者的职能应当分开。
三、对改革完善我国农村土地制度的思考与建议
1.改革中应当高度重视农民所期盼的土地所有权问题
应当看到，随着市场经济的发展，我国农村土地不再仅仅是农民的生产资料，而更是关系到农民生老病死的社会保障资料。因此，农民不仅仅只满足于拥有土地经营权，而是要求土地集体所有权能具体量化到每一个农民身上，由于我国农村土地所有权是一种集体共享权，无法具体分割，所以农民本能地要求探寻一种所有权的实现形式。在没有找到这种形式以前，只能把土地经营权当作所有权的唯一体现。但是农民拥有的土地经营权只是土地所有权的派生权利，它是一种不完整的有期限性的权利。它目前在法律上不被承认和保护，比如不能以农村土地经营权向银行抵押贷款或到产权市场将其变现等。尽管农村土地承包经营权从15年延长到了30年，但无论再延长多少年，总有到期日。因此，农民很难有效运作农村土地承包经营权，这就决定了他们对农村土地所有权的期盼。农村土地制度改革对此应给予充分的重视。
2.改良更新思路中的土地股份制是一种较好的制度安排
第三种改革思路，即改良更新农村土地集体所有权实现形式，实行农村土地股份制应是一种较好的制度安排。这种思路有着较多优点而存在的问题主要是在操作层面上。操作层面的问题相对容易解决，只要决策者认真加以对待，在照顾农民既得利益的前提下，制定一个经过各方协商都可以接受的办法，适时出台必要的法规和相关政策，农村土地股份制是能够纳入到规范、统一、合法的轨道上的。当然，这里有个改革时机把握的问题，在不同的经济发展时期，土地的功能是不一样的。当土地发挥生产资料功能时，农民用土地安身立命，此时改革为时过早；当土地成为资产发挥保值增值功能时，农民用土地增值发财，此时改革为时已晚；只有在土地从生产资料向社会保障资料转化时，正是改革的好时机。因为此时的农民不再完全依靠土地，土地仅仅只是一种保障手段而已。
3.“政府模式”的“一步到位”是一种省心明智的选择
修改完善思路中“政府模式”作为现行的农村土地承包经营制度，是历史做出的选择。但它比较突出的问题是存在期限性，就算承包期再延长50年，给人的感觉还是暂时的，迟早要到期。既然农村土地承包经营是我国农民创造的、是受农民欢迎的、是历史做出的选择、并且适合现阶段我国的基本国情。是否可“一步到位”——让农民永久承包经营土地呢？“永包”也就是赋予农民土地的永久性经营使用权。这样做，既不涉及终极所有权，也不涉及意识形态问题，又能解决土地的保护、使用和效益等问题，在理论上也不存在太大的障碍，在具体做法上也不需花费多大成本。只要把原来的“土地承包证书”改为“农地永久承包证书”就可进一步完善“政府模式”，减少许多不必要的麻烦和折腾。“一步到位”，意义深远：（1）它有利于农业可持续发展。农民有了土地永久承包经营权，就会真正爱惜土地，放心大胆地增加对土地的投入，为保护土地的生态而操心，使土地得到最有效的保护和使用，促进农业可持续发展。（2）它有利于再度激发广大农民积极性。过去实行家庭联产承包责任制，调动了广大农民的生产积极性，农业获得大丰收。现在，如果农民有了土地永久承包经营权，土地可永续使用，必将再度激发农民的劳动积极性，从而精心经营土地，提高土地产出率，增加农民收入。（3）它有利于农村社会保障制度建设。土地不仅是生存资料，也是社会保障资料，如果农民有了土地永久承包经营权，就有了一份永久的保障资料，无论在家务农还是外出务工，终身都有了养老的保障。（4）它有利于促进农村土地流转。过去乡村干部以所有者代表身份，随意调整农村承包地，控制着农村土地的流转，农民权益受到过损害。如果农民有了土地永久承包经营的权利，无疑也就拥有了土地流转的决策权。农村土地市场就会活跃起来，从而促进农村土地流转机制的形成。因此，“一步到位”——让农民永久承包经营土地是省心明智的选择。当然，“政府模式”“一步到位”后，也还有一些需要从理论上加以研究、做出解释和界定的问题。比如，土地的集体所有权与土地的永久承包经营权之间是什么关系？按理说，承包权是所有权派生出来的，“永久性”承包经营权是否可以超越所有权？如果不能超越，说明改革还没有真正“一步到位”；如果能够超越，农村土地永久承包经营条件下的土地集体所有权还有什么意义？集体所有权的代表到底是谁？是乡镇？还是自然村？或是村民小组？这些问题都需要明确地做出科学的解释和界定。
4.改良更新与修改完善的思路可以兼容并不相互排斥
土地股份制是农村集体土地产权制度的改良更新；而农民永久承包经营土地是政府模式的修改完善。“一步到位”让农民永久承包经营土地没有改变家庭联产承包责任制的性质，它仍是一种集体土地的经营形式。实行土地股份制，不会改变以家庭承包经营为主的多种经营形式，只会促进经营形式的多样化发展。比如，作为种田能手的农民仍可以家庭为基本单位去向掌握土地经营权的集体经济组织承包或租赁若干股份的土地经营，或者若干农户联合租赁若干股份的土地实行规模经营，这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择，让那些经营有方的能人优先获得土地经营使用权，从而确保土地这个农业中最基本的生产要素经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起，最大限度地发挥土地的效用。
今年三月“两会”期间，国务院总理温家宝在记者招待会上就美国记者关于“三农”问题提问作明确回答：“我们在改革开始的时候就实行了家庭承包经营的基本经济制度。就是说农民拥有对土地的生产和经营的自主权，以后这个权利不断得到延长，现在我可以直接回答你：农民对土地的经营、生产自主权长期不变，也就是永远不变”。总理的回答明确表示了国家将允许我国农民永远承包经营使用现有的农地。对此，笔者欣喜地提出如下建议：
1.应尽快确立“农地永久承包经营权”的概念。土地承包经营权是我国立法政策使用率较高的词汇，它涉及到一整套的政策法律制度，已被我国广大农民群众所接受，经过长期实践博弈，农村土地承包经营权已约定俗成有了特定的含义，它的物权性已非常明显，可在此基础上进一步完善其内容。不宜使用别的名称来更改它，否则就有更改有关政策和法律的嫌疑，有可能导致农民心理的不稳定从而危及社会稳定。由于物权法具有固定法的特点，它注重反映本国的社会实践与经济生活条件，体现本国的历史和民族的生活习惯、基本的良性政策精神，因此，应明确“农地永久承包经营”的提法。待其内容完善、条件成熟时可用“农地永久承包证书”更换原来的“土地承包证书”。
2.建立农地永久承包经营权的行权体系和配套法规制度。农地永久承包经营权人既可以自己实际占有、经营、使用土地，进行农业开发和利用，也可在农地永久承包经营权上设立其他物权，即可依法对农地使用权进行出租、入股、设定抵押权乃至转让，促进农地资源提高利用效率和效益。同时，为确保农地永久承包经营权制度的正确有效实施，还需要建立相应的配套的法规制度。重点是建立农地永久承包经营权流转制度，要特别解决好三个问题：一是实行有限放开和全面放开流转相结合。总的原则是应突破现有法律对农地使用权转让的限制。对经济落后、工业化、城市化水平较低的地区，受让对象可先在本集体经济组织内考虑，以后再逐步放开；对经济发达地区，允许全面放开。二是实行流转登记制度。建议尽快制定农地永久承包经营权流转法，设定管理机构，建立登记制度，明确流转的禁止性规定，强化农民对农地的财产观念。三是划清政府、村级集体组织在农地永久承包经营权中的权力。各级政府对农地使用权流转的管理，应以土地用途管制为核心，包括土地利用方向管制、土地用途转用管制、土地利用程度管制、土地利用效益管制等等，村级组织只协助管理监督，以避免超越职权和不当干预，实现职能转变。
3.建立农地永久承包经营权制度的司法救助机制。应着眼于构建一个对行政部门、农地永久承包经营权人及其他相关人的有效法律责任约束机制。对农地永久承包经营权制度运转中出现的各种违法犯罪行为，必须使责任人承担严格的法律责任。同时要畅通权利救助渠道，健全司法救助机制，使受害者的权益真正得到及时有力的法律保护。应从法律上确认对土地征用纠纷的司法审查权，只有这样，农地永久承包经营权制度才能真正落到实处。也才能使广大农民群众真正、长期、有效地从农地永久承包经营权这一制度中获得实惠。
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