竞争性选拔干部的绩效评价，本文主要内容关键词为：竞争性论文,干部论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3 文献标志码：A 文章编号：1007-9092(2016)02-0045-007 作为对干部委任制进行改革的重要举措，公开选拔和竞争上岗等竞争性选拔干部方式，从上世纪80年代中期自发性萌发和局部试点，到党内法规规范、扩大范围以及近两年的调整，已经走过了近30年的发展历程。如何看待这一人才选拔任用新举措，如何完善竞争性选拔干部方式，是现阶段竞争性选拔干部方式调整期需要研究的一个实践课题。为了更好地了解不同群体对于竞争性选拔干部的认知与评价，我们“完善竞争性选拔干部方式”研究课题组于2013年10月至2014年6月通过随机抽样的方式在上海、江苏、浙江、湖北、甘肃等地分别面向公众(含参加过竞争性选拔干部的竞聘者)和从事竞争性选拔工作的组织部门干部进行了一次中等规模的问卷调查。调查共发放问卷1508份，回收有效问卷837份，其中，公众和竞聘者所作答问卷636份，组织部门干部所答问卷201份。被调查者中，任职于国家机关和事业单位者占80.5%，其中，政府机关、党群机关、人大政协机关等国家机关占47.5%；事业单位占33%；在年龄分布上，26-35岁占74.2%，其中，26-30岁占44.2%，31-35岁占30%；36岁以上占24%；在学历分布上，本科占67.6%，硕士研究生占30%，博士研究生占1.4%。本文以该问卷调查的统计数据为依据，对竞争性选拔干部方式的若干问题作一评价分析。 一、对竞争性选拔干部方式的总体评价 提高选人用人公信度，是党的“十七大”、“十八大”以及《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》所提出的深化干部人事制度改革，尤其是党政领导干部选拔任用制度改革的总体要求。公开选拔和竞争上岗等竞争性选拔干部方式，被《党政领导干部选拔任用条例》确认为党政领导干部选拔任用的方式之一。①那么，公众、参与过竞争性选拔干部的竞聘者以及实施这一活动的组织部门干部如何评价这一选拔任用方式，是我们本次问卷调查所关注的主要问题。为此，调查问卷中设计了4个相关问题进行调查。 (一)竞争性选拔干部的公信度评价 所谓公信度通常是指社会公众对某种特定事物或者现象的信任程度。选人用人公信度是党政领导干部选拔任用制度改革的基本要求，它反映公众对干部选拔任用工作结果和过程的公认程度，②是评价干部人事制度改革成效的一项重要指标。作为旨在提高选人用人公信度的一项举措，中共中央组织部从2008年起曾连续五年在全国范围开展“组织工作满意度民意调查”，2008年至2012年五年的全国组织工作满意度民意调查结果显示，满意度各项指标连续全面提高，其中选人用人公信度提高了11.36个百分点。我们认为，2008年以来连续五年全国组织工作满意度逐步提高与加大力度推进竞争性选拔干部方式直接相关。2009年颁布的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，要求加大竞争性选拔干部工作力度，甚至要求到2015年，每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔方式产生的不少于三分之一。③事实上，2008-2012年期间，正是各地推行公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部的高峰阶段。尽管硬性规定竞争性选拔干部比例的要求不太合理，各地在竞争性选拔干部活动中也出现一些需要进一步研究与解决的问题，但竞争性选拔干部方式在干部群众中确实产生了比较广泛的积极影响。问卷调查统计结果表明，无论是公众和竞聘者，还是组织部门的干部，都较一致认为采用竞争性方式公开选拔干部可以在不同程度上提高选人用人的公信度(见表1)。
(二)竞争性选拔方式与常规委任方式的比较性评价 党政领导干部的选拔任用有选任制、委任制等不同形式。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，依法选举和任免的党政领导职务属于选任制，非选举和依法任免的党政领导职务属于委任制。竞争性选拔方式属于委任制范畴，确切说是区别于常规委任制的一种干部选拔任用方式。因此，可以将其与常规干部委任制进行比较性评价。调查结果显示，公众和竞聘者、组织部门干部都认为竞争性选拔干部方式不同程度上优于常规干部委任制。其中，公众和竞聘者的积极评价高于组织部门干部，近21%的公众和竞聘者认为很大程度上优于委任制和大大优于委任制，33%的公众和竞聘者认为一定程度上优于委任制。同时，有23%的公众、竞聘者和47%的组织部门干部认为常规委任制与竞争性选拔方式各有所长，组织部门干部对这一选项的认同度高于竞聘者和公众。这说明组织部门干部基于实践工作经验和体会，更清楚竞争性选拔方式和常规委任制的各自优势和不足，而一般公众由于对传统委任制弊端的直观认知，对委任制的评价相对较低。 (三)竞争性选拔方式的主要优点评价 竞争性选拔干部方式一定程度上优于常规干部委任制，有利于提高选人用人的公信度，是基于竞争性选拔干部方式具有某些优于常规干部委任制的优点。调查结果显示，公众、竞聘者和组织部门干部对这一问题的认同比较一致，民主参与的面广、程序的公正性、过程的公开性、选拔范围的广泛性被认定为竞争性选拔干部方式的主要优点。而结果的公正性、制度的科学性、测评方式的有效性并没有被认为是竞争性选拔干部的明显优点(见表2)。
这一结果从某个侧面说明，竞争性选拔干部方式能够更充分体现党的“十七大”、“十八大”、《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定的选拔任用党政领导干部的“公开、平等、竞争、择优”方针或原则，更充分体现了这些党内法规文件提出的扩大干部工作民主、提高民主质量、拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道的要求。④而结果公正性、制度科学性、测评方式有效性选项之所以不被认为是竞争性选拔干部方式的主要优点，因为程序公正本身属于价值准则，并一定能够保证结果公正；制度的科学性是一种工具性要求，并不是制度本身的价值要求。至于测评方式的有效性，恰恰是影响竞争性选拔干部结果公正性的一个问题——即一定程度上存在“高分低能”现象。 (四)对竞争性选拔方式的合目的性评价 长期以来，党政领导干部选拔任用中存在两大比较突出的问题。一是选人用人范围狭窄，存在“由少数人在少数候选人中选拔干部”的情况，不利于优秀人才脱颖而出；二是干部任用中存在不正之风及腐败现象，跑官要官、买官卖官、行贿受贿、带病提拔、讲关系、凭好恶、任人唯亲等用人上的不正之风还没有从根本上得到遏止。作为党政领导干部选拔任用制度改革的一大举措，推行干部竞争性选拔的预期目的，在于试图从制度上解决这两个结症性难题。那么，通过干部竞争性选拔是否有利于选拔出优秀干部和避免任用干部中的不正之风？问卷调查的统计结果显示，公众和竞聘者、组织部门干部都相对集中地认为通过竞争性选拔干部，有利于选拔出优秀干部和避免任用干部中的不正之风。但在公众和竞聘者中，既有39.43%的人认为有利于避免任用干部中的不正之风，亦有近27.76%的人认为难以避免任用干部中的不正之风；而组织部门干部中只有8.33%的人认为难以避免任用干部中的不正之风(见表2)。这种认知分歧表明，虽然不同调查群体对于竞争性选拔干部方式的积极效用给予了相当的肯定，但由于各种复杂因素的影响，干部选拔任用中的不正之风依然或多或少存在，且在公众中造成的负面影响容易产生放大效应。
二、竞争性选拔干部的主要问题及其原因 任何一项制度变迁都会经由问题动因驱使的改革、再改革而逐步达到相对完善的螺旋式发展路径，即为解决问题而进行改革，改革中产生了的新问题或老问题的变相问题，为解决新问题又进行再次改革。公开选拔和竞争上岗等竞争性选拔干部方式，在经历了近30年的发展之后，尤其是2011年至2013年上半年的“高潮”期间，也显现出一些需要研究和解决的问题。为了解公众、竞聘者以及组织部门干部对竞争性选拔干部实践中所存在问题、难题及其原因的认知性看法，问卷设计了若干相关题目进行调查。 (一)竞争性选拔干部中存在的主要问题 调查问卷在“竞争性选拔中存在的主要问题是什么”方面，设定了9个可多项选择的选项，即程序和规则不规范、存在高分低能现象、测评技术不够科学、存在“开后门”现象、选拔方式缺少分类、存在“作秀”的现象、适用范围太广、选拔过程成本太高以及其他。调查显示，组织部门干部、竞聘者与公众对于竞争性选拔中存在的主要问题的看法并非完全一致。公众和竞聘者认为其中存在的较突出的问题依次是：“作秀”现象(19.98%)、“高分低能”现象(18.47%)、“开后门”现象(16.81%)、测评技术不够科学(16.76%)。而组织部门干部认为其中存在的主要问题依次是：高分低能现象(25.18%)、测评技术不够科学(20.79%)、选拔过程成本太高(18.89%)等。但无论是公众和竞聘者，还是组织部门干部，都比较一致地把“高分低能”现象认定为主要问题，尤其是组织部门干部将其视为最突出的问题。 (二)竞争性选拔干部中面临的实践难题 问题与难题是两个存在交叉关系、却又不完全相同的概念。问题是现实存在、需要解决的矛盾或非期望的状况，问题有易解之题、难解之题之分，难题是指难以解决的问题。本问卷设计时，除了“竞争性选拔干部中存在的主要问题”之外，追加了“竞争性选拔干部所面临的主要难题”一题，以进一步了解所存在的问题中的难题是什么。统计结果显示，解决“高分低能”现象、对竞聘者的“德”的评价、对竞聘者岗位匹配度评价三个问题，被公众和竞聘者、组织部门干部三个群体比较一致地看作为竞争性选拔干部所面临的主要难题(见表4)。结合以上“竞争性选拔干部中存在的主要问题”的问卷调查结果，可以明显地看出被调查者的一个基本看法：“高分低能”现象既是竞争性选拔干部中存在的一个突出问题，也是一个难解之题。这一看法在从事竞争性选拔实际工作的组织部门干部中反映得更为明显。
(三)竞争性选拔考试是否能测试出竞聘者的实际能力 竞争性选拔干部方式区别于常规委任制的一大特点是竞争性考试，包括笔试、面试以及其他形式的测试。选拔任用中的“竞争”集中体现于考试的竞争，考试成绩作为评定竞聘者并决定是否任用的一个主要甚至是唯一的依据。如同公务员录用考试以及高等教育招生选拔考试一样，这事实上也成为以考试方式选人的合法性基础。这种合法性基础的假设前提是考试及其成绩能够对应考者做出客观、公正评价。但长期以来人们存在的质疑是：考试及其成绩是否能够或多大程度上能够对应考者做出客观、公正评价？或者说考试成绩多大程度上能够反映出所要评价的考生的实际状况？就竞争性选拔的考试而言，其目的是测试职位工作所需要的竞聘者素质，包括知识、能力、品行、特质等。竞争性选拔干部中的考试是否能够或在多大程度上能够测试出竞聘者的素质，这是研究竞争性选拔干部中所存在的“高分低能”问题的核心论题。为研究这一问题，本课题研究的调查问卷中，对笔试、面试分别设计了“考试成绩是否能够反映出竞聘者的知识和能力”的题目，并以“知识”和“能力”为素质要素，列出四个选项，以了解公众和竞聘者、组织部门干部对这一问题的看法。 对于竞争性选拔干部方式中的“笔试”是否能测试出竞聘者的潜在能力的问题，公众和竞聘者、组织部门干部都比较接近地认为其一定程度上能测试出竞聘者的潜在能力，分别占两大调查群体的66%和59%。但认为在很大程度上能测试出竞聘者潜在能力的被调查者仅占两个调查群体的7%和4%。可见，对于竞争性选拔干部中的“笔试”能否测试出竞聘者的潜在能力问题，人们给予了有保留的谨慎评价。相比较而言，组织部门干部给予的评价更低于公众和竞聘者的评价。对于竞争性选拔干部中的“面试”是否能测试出竞聘者的潜在能力的问题，公众和竞聘者、组织部门干部也都比较一致地认为一定程度上能测试出竞聘者的实际能力，分别为66%和69%。其中，认为很大程度上能测试出竞聘者的实际能力者分别为15%和14%。进一步把笔试、面试两种考试形式的调查问卷统计结果作一比较，无论是竞聘者和公众，还是组织部门干部，都对面试给予了相对较高的效度评价，组织部门干部对笔试的效度评价低于公众和竞聘者评价，而对面试的效度评价略高于公众和竞聘者的评价。 (四)面试难以测试出竞聘者能力的原因 如前所述，组织部门干部、公众和竞聘者均比较一致地认为，笔试和面试都只是一定程度上测试出竞聘者的实际能力，因为笔试更适用于测试一个人的知识，但旨在考察应聘者多种能力的面试为何难以在“很大程度上”测试出竞聘者的实际能力？为此，问卷设计了对面试难以测试出竞聘者实际能力之原因进一步追问的题目。调查结果显示：对于面试难以测试出竞聘者的实际能力的原因，公众和竞聘者、组织部门干部选择频次最多的是“考官评分的主观性”，分别为28%和27%；其次，公众和竞聘者选择人次较多的是“面试存在‘开后门’情况”(24%)、“面试同样可以通过有针对性的‘应试’复习而获高分”(19%)和“面试试题设计不科学”(16%)，组织部门干部选择频次较多的是“面试同样可以通过有针对性的‘应试’复习获高分”(26%)和“面试试题设计不科学”(24%)。 在我国，应试文化既有源远流长的历史传统，也是当今普遍存在的一种社会现象，竞争性选拔干部的考试亦不例外。有备而考的考前应试复习无疑是影响竞争性选拔考试效度的一个重要因素，或者说是导致“高分低能”的一个重要原因。本课题的调查问卷中，专门设计了了解竞聘者应试信息及应试效果的若干题目，调查参加过竞争性选拔考试的竞聘者，是否获取复习资料、花费复习准备的时间、考前复习对笔试和面试的效果如何等问题。问卷调查的统计结果显示：在参加过公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部的被调查竞聘者中，60%以上的人进行过考前复习。对于考前复习对考试成绩的效果，64%的竞聘者认为考前复习对笔试有不同程度的效果，其中，认为有一定效果者占近50%，认为很有效和非常有效者占近15%；约60%的竞聘者认为考前复习对面试有不同程度的效果，其中，认为有一定程度效果者占49%，认为很有效者占近11%。相比较而言，考前复习的效果，笔试效果高于面试。如果把在竞聘者中被任用者与落选者之间作一比较，又发现存在效果评价上的差异，即被任用者对考前复习的效果的评价，较大比例地高于落选者，这进一步说明应试复习与考试成绩的相关性。 三、完善竞争性选拔干部方式需要解决的问题 (一)合理规范竞争性选拔方式的适用范围 在竞争性选拔干部活动的高峰年份，公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式的应用范围明显走向扩大化，几乎各类组织的所有委任制职位类别、职位层级以及部分选任制职务，都或多或少地采用了竞争性选拔方式。2013年6月的全国组织工作会议上，习近平总书记在谈到竞争性选拔干部中存在的问题时指出，不能把竞争性选拔作为主要方式甚至唯一方式，公开选拔和竞争上岗的范围和规模要合理。⑤2014年1月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第九章“公开选拔和竞争上岗”的第五十条中要求，从实际出发，合理确定选拔职位、数量和范围。本调查问卷对竞争性选拔方式中的公开选拔适用范围从适用哪些组织、哪些类别以及哪些层级的干部选拔任用问题进行了调查。结果显示，被调查的公众和竞聘者、组织部门干部认知比较一致。对于公开选拔的适用组织类别，比较一致地认为其更适用于政府机关干部、事业单位干部和国有企业干部三类组织，而不太适用于党群机关、人大政协机关两类组织的干部；对于公开选拔更适用哪些干部类别，比较一致地首选紧缺人才类干部，其次是聘任制干部；对于公开选拔的适用职位层级，绝大部分被调查者认为更适用于单位的副职领导和单位内设部门的副职领导，不太适合单位的正职领导。 另外，本调查对组织部门干部有关“公开选拔中最终被任用者来自本地党政机关之外的竞聘者比例是多少”问题的调查结果反映，在被任用者中，来自于本地区以外竞聘者人数低于30%的占被调查组织部门的五分之四，高于50%的只占20%。也就是说，公开选拔中最终任用者绝大部分来自本地区，跨地区的公开选拔难以招募到大量的外地区的优秀人才。如果说公开选拔干部实践活动的初期某一地区还能够从其他地区选拔出一定数量的优秀人才，但由于地区的人才总量相对确定，后续的公开选拔中从外地招募到优秀人才的数量将会递减，这又是一个面向外地或社会的公开选拔干部的可持续性问题。再者，跨地区公开选拔，由于存在优势地区与劣势地区的差别，可能会导致人才非合理流动，出现人才集聚的马太效应。基于此，笔者认为，竞争性公开选拔的空间范围，既没有必要、也不应该随意扩大到本地区之外，对于发达地区的公开选拔来说更应如此，以避免导致高成本、低收益的选拔行为，避免人才非合理流动的社会效应。 (二)处理好竞争性选拔与常规委任制之间的关系 与一般的制度变迁规律不同，竞争性选拔方式作为对传统委任制的突破，不是前者逐步替换后者，而是部分替代或补充，即公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。这可以说是由社会主义制度和党的领导这一基本国情所决定的。再者，常规委任制尤其是经过党政领导干部选拔任用制度不断改革后的委任制，有其自身的诸多优势，例如，党组织领导班子、分管领导和组织部门比群众和一般干部更熟悉选人用人的党内法规政策，更知道什么样的干部适合做领导，某种程度上也更了解干部的德才、实绩等基本情况。假如选人用人制度进一步完善，选人用人上的不正之风得到有效整治，常规委任制的优势将会得到更好的发挥。因此，在党政领导干部选拔任用制度的后续深化改革和实际工作中，需要研究和处理好竞争性选拔与常规委任制的关系。 本问卷调查中，有关“如何处理竞争性选拔与常规委任制的关系”问题的调查统计结果也表明，竞聘者和公众、组织部门干部普遍认同“委任制与竞争性选拔之间相互取长补短”这一观点，高度认同“规定委任制和竞争性选拔的各自适用范围”。相反，竞聘者及公众，尤其是组织部门干部，对于“扩大竞争性选拔方式的适用范围”之选项的认同度并不高；对于“逐步以竞争性选拔取代委任制”这一试探性选项，在组织部门干部的调查中几乎没有人认同，在竞聘者和公众群体中的认同度亦比较低(见表5)。这说明，常规委任制与竞争性选拔方式之间相互补充这一应然性认知已经成为上下之间的共识。当然，如何处理好竞争性选拔与常规委任制之间的关系、常规委任制与竞争性选拔方式之间如何相互补充，这是一个党政领导干部选拔任用的制度再设计问题，同样也需要完善竞争性选拔干部方式的系统工程过程中进行理论研究和实践探索。
(三)竞争性选拔干部方式的实践难题有待破解 笔者在前期研究中，尤其是在与组织部门主管竞争性选拔工作的干部进行访谈、交流和研讨过程中初步了解到，各地在竞争性选拔干部实践中有不少具有创新意义的做法，而探索性运用这些创新举措的动因往往是试图破解实践难题。课题组根据前期调研中对难题的预判，列出5个难题选项，即确定选拔干部的具体标准、对竞聘者岗位匹配度的评价、对竞聘者的“德”的评价、解决“高分低能”问题和竞争性选拔的分类方法。问卷调查统计结果反映出，解决“高分低能”现象、对竞聘者岗位匹配度评价、对竞聘者的“德”的评价这三个问题，被组织部门干部、竞聘者和公众比较一致地视为竞争性选拔干部所面临的主要实践难题。其中，“高分低能”现象，既是竞争性选拔干部中存在的一个最主要问题，也是竞争性选拔干部中需要研究和破解的难题，这一看法在从事竞争性选拔实际工作的组织部门干部中反映得更为明显。 然而，这三个难题又是不易破解之题。在人力资源管理和应用心理学界，测评反映能力的情商的理论及技术落后于智商的测评技术，选拔人岗匹配度的理论及技术落后于选拔优秀人才的方法，而评价一个人的“德”的理论和方法更是有待于开发。正因为如此，发达国家公共部门的人才选拔评价中以及知名企业的人才招聘中，都会不同程度面临类似困境，一定程度上可以说这是世界性难题。目前，解决这些难题还缺乏有效的技术方法及手段，只是发达国家、大企业所用的方法更先进一些。为此，解决这些难题的路径在于，应用目前相对比较先进的测评方法技术与提炼各地在竞争性选拔实践中采用有益做法相结合，在对相关理论进行深入研究的基础上，进一步在后续的竞争性选拔的实践探索中逐步解决诸如此类的难题。 (四)竞争性选拔干部方式需要与相关干部制度的衔接 制度变迁过程中，制度系统中某一项制度变革会牵涉到其他相关制度，引发出新的问题和矛盾，这就需要在制度变革和制度再设计时统筹兼顾，对相关制度进行协同性调整或变革，逐步实现新制度的系统再平衡。竞争性选拔干部的有效运行同样如此。它作为党政领导干部选拔任用的一种新方式，或多或少地会与现有的其他干部制度发生关联，存在与其他相关干部制度的衔接问题。据课题组在调研中了解的情况，竞争性选拔干部的实际工作中已经碰到了这些问题，也在实践中探索性采取了一些与相关干部制度衔接的措施。 本课题研究在面向组织部门干部的调查问卷中，根据前期调研中所初步了解的情况，设定了“竞争性选拔干部方式需要与哪些干部单项制度衔接”问题，预设了后备干部制度、干部交流调配制度、干部考核制度、干部晋升制度、公务员相关制度等5个选项。在这些选项中，组织部门干部认同度比较高的是后备干部制度、干部交流调配制度、干部考核制度三项制度。干部考核制度与竞争性选拔方式的相关性，主要体现于常规平时考核和年度考核结果能够为竞争性选拔中对竞聘者的评价提供基础，但与考核本身与竞争性选拔方式之间的制度安排上似乎不存在多少衔接问题。后备干部制度、干部交流调配制度与竞争性选拔方式之间，无论是在现行法规文件规定上，还是在实际操作中，都存在一些相互脱节的矛盾和问题，需要针对问题进行细致的研究，形成相互对接的制度规范。 ①《构建科学管用的选人用人机制——中组部负责人就修订颁布〈党政领导干部选拔任用工作条例〉(修订)答记者问》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/16/c_119003900.htm. ②习近平：《深入贯彻落实党的十七大精神，在新的历史起点上开创党的建设和组织工作新局面——在全国组织工作会议上的报告》，党建读物出版社2008年版，第31页。 ③《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，《人民日报》，2009年12月19日。 ④胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2012年11月9日。 ⑤习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-06/29/content_2437094.htm.
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