加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，本文主要内容关键词为：经济社会发展论文,城乡论文,新格局论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届三中全会的《决定》，深刻总结了30年农村改革发展的实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，明确提出了推进农村改革发展的指导思想、目标任务、基本原则，是新形势下推进农村改革发展的行动纲领。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是《决定》的重要内容和基本要求，对于实现全面小康目标和推进现代化建设具有重大意义。以下就这个问题谈几点学习体会。
一、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重大意义
（一）城乡经济社会发展一体化新格局的基本内涵
20世纪50年代，发展经济学家提出二元经济结构理论，这是西方经济学中关于工农两大产业关系的有代表性的理论。这一理论认为，发展中国家普遍存在传统农业部门与现代工业部门并存的二元经济结构。随着现代工业部门的不断发展，传统农业部门的劳动力会被吸纳过去。这种情况一直延续到“刘易斯拐点”，农业剩余劳动力被现代工业部门吸纳完毕，工资水平上升，二元经济结构变为一元经济结构。需要指出的是，这里所说的二元经济结构是产业差别的伴生现象，并不是专指城乡二元结构。国内学者认为，我国不仅具有一般发展中国家的二元经济结构，而且具有因制度因素而形成的城乡二元经济社会结构。
消灭城乡差别一直是共产党人的追求。早在130多年前，马克思在《哥达纲领批判》中就勾画了消灭工农差别、脑体差别的共产主义社会蓝图，恩格斯还提出了“城乡融合”的概念。经过马克巴主义经典作家不断完善，把消灭城乡、工农、脑体三大差别作为共产主义社会的重要标志。我们党在革命、建设和改革的各个历史时期，坚持把马克思主义基本原理与我国具体实践相结合，始终高度重视“三农”问题，也始终高度重视城乡、工农差别问题。毛泽东同志在党的七届二中全会上就告诫全党：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的”。1984年，邓小平同志指出，“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。翻两番，很重要的是这百分之八十的人口能不能达到”。世纪之交，以江泽民同志为核心的第三代领导集体审时度势地提出要逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出树立和落实科学发展观，明确提出统筹城乡发展方略，党的十七大进一步提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的任务，我国城乡协调发展进入了一个新时期。
党的十七届三中全会对形成城乡经济社会发展一体化新格局做出了新的概括和升华，思想内容更加丰富，基本思路更加清晰，重点任务更加明确。三中全会《决定》指出：“推进农村改革发展具备许多有利条件，也面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”，这就指明了城乡二元结构是阻碍农村发展的基本矛盾。从这一认识出发，《决定》强调，新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，进而提出到2020年“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”的奋斗目标。《决定》在有关制度建设部分，进一步阐明了建立促进城乡经济社会发展一体化制度的基本内涵，这就是：“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”《决定》还以“五大统筹”部署了重点任务，即统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理。最后，《决定》强调了县域经济的作用，强调了坚持走中国特色城镇化道路。《决定》的这些论述完整而深刻，对于推进形成城乡经济社会发展一体化新格局有着重要的指导意义，我们要认真学习，深刻领会。
（二）加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是新形势下推进农村改革发展的根本要求
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，不仅事关农村改革和发展，而且事关全局，有着重大的现实意义和深远的历史意义。
1.加快形成城乡发展一体化新格局是深入贯彻落实科学发展观的重要任务
统筹城乡发展，是“五个统筹”的首要任务，是科学发展观的重要内容。贯彻落实科学发展观，必须努力形成城乡良性互动、工农业协调发展格局。从产业发展看，当前我国农业基础仍然薄弱，农业发展方式依然粗放，农业支持保护体系尚不健全，加强农业基础的任务十分紧迫。农业是安天下的基础产业，如果没有强大的现代农业，就难以支撑整个现代化进程。从经济增长看，保持国民经济长时期又好又快发展，必须改变目前主要依靠投资和出口拉动的增长模式，形成依靠消费、投资和出口协调拉动的增长格局。我国农村人口多，市场潜力大，是增加消费、扩大内需的重点，为此必须加快农村经济发展，增加农民收入，开拓农村市场。从城乡产业互动看，农业与非农产业、农村经济和城市经济相辅相成，互为支撑，两者的良性互动是推动国民经济增长的基本前提。只有农业生产搞好了，农村经济发展了，农民收入上去了，才能有力地拉动和促进工业和城市经济的发展，否则，即便工业和城市经济一时上去了，也不能持久。这一点已为历史经验所证明。
2.加快形成城乡发展一体化新格局是构建社会主义和谐社会的重大举措
构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务。我国的大多数人口在农村，农民安居乐业、和睦相处，农村安定有序、充满活力，是构建和谐社会的基础。当前，我国工业化、城镇化加速推进，国民经济处于重要的战略机遇期，也是各种社会矛盾的凸显期。国际经验表明，在这个阶段，城乡差距往往呈扩大之势，农业、农村、农民往往容易被忽视。如果广大农民群众不能分享改革发展成果，不仅发展生产的积极性会遭受挫折，而且极易引发各种矛盾，造成社会的不稳定。因此，把基础设施建设和公共服务的重点放在农村，保障农民权益，改善农村民生，维护社会公平，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，是我们在国民经济高速增长时期必须始终高度关注的问题，也是促进社会主义和谐社会建设的工作重点。
3.加快形成城乡发展一体化新格局是完善社会主义市场经济体制的内在要求
目前我国城乡统一的大市场尚未形成，城乡之间土地流转、资本流动、就业转移、人才交流、技术转让等要素流动还很不充分，既受到农村基础设施落后的制约，更突出的问题是存在着体制障碍。城乡之间的体制壁垒，降低了资源配置效率，是阻碍建立完善的社会主义市场经济体制的突出问题。还应该看到，农业是弱势产业，任何国家的政府都要对农业进行支持和保护，而我国的农业支持保护体系还很不健全。由此可见，进一步破除城乡分割体制，加快形成以工补农、以城带乡机制，是建立完善的社会主义市场经济体制的重要任务。
4.加快形成城乡发展一体化新格局是建设全面小康社会的必然要求
我们讲的全面小康社会，是惠及十几亿人口的小康社会。实现全面小康，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。我国农村有8亿人口，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。目前农村还有4320万绝对贫困人口和低收入人口，城乡居民收入差距还比较大，而且呈继续扩大之势；城市的面貌日新月异，而农村的面貌依然落后，这是建设全面小康社会必须要解放的问题。另一方面也要看到，亿万农民群众中蕴藏着致富奔小康的极大热情和不竭动力，只要我们把广大农民群众的积极性调动好、保护好、发挥好，就会大大加快小康进程。因此，全面建设小康社会，就要把工作重点放在农村，把工作的着力点放在打破城乡二元结构、加快形成城乡发展一体化新格局上来。
总之，正如胡锦涛总书记在十七届三中全会第二次全体会议上的讲话指出的那样：“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡协调发展的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径，必须作为根本要求认真落实。”
（三）我国已进入形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期
三中全会《决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。这是对总体形势的重大判断，是我们认识问题和制定政策的基础，也指明了当前和今后一段时期推进农村改革发展的基本方向。
是否进入工业反哺农业阶段是判断破除城乡二元结构条件是否具备的重要依据。根据有关研究，一个国家是否进入工业反哺农业发展阶段有以下几个标志：一是人均国内生产总值达到3500美元以上；二是非农产业产值占国内生产总值的85％以上；三是非农业部门的劳动力占60％以上；四是城市化水平达到40％以上；五是工业部门已建立了相对完整的体系。2007年，我国人均GDP达到2500美元，按国际货币基金组织的购买力平价（PPP）方法核算，已远远超过3500美元；非农产业增加值比重88.7％；非农劳动就业比例59.2％；城市化水平44.9％。以上指标表明，我国总体上已经进入工业反哺农业阶段。再从综合国力和财政收入看，2007年我国GDP总量比五年前增长了65.5％，从世界第6位上升到第4位；国家财政收入从2000年的1.34万亿元增加到2007年的5.13万亿元，年均增长21.1％。我国综合国力明显增强，财富积累日益雄厚，已经基本具备了形成城乡经济社会发展一体化新格局的经济基础。
更重要的是，党和国家已经明确了发展战略和政策方向。党的十六大以来，中央坚持以科学发展观统领经济社会全局，连续发出5个1号文件，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本要求，明确了统筹城乡的基本方略，作出了我国总体上进入以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，规划了建设社会主义新农村的基本任务，为推进城乡一体化发展创造了良好的政策环境。近年来，各地、各部门在统筹城乡的政策体制方面进行了大胆探索，为推进全国城乡一体化发展积累了宝贵经验。
另一方面，也要清醒地认识到，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是一项长期、艰巨的任务。这是因为，我国仍处于社会主义初期阶段，生产力发展水平不高，破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展，归根结底取决于经济社会的发展水平，这是不以人的主观意志为转移的。例如，扭转现阶段我国城乡收入差距扩大的趋势并逐步缩小，必将是一个伴随从工业社会向后工业社会的转换和经济发展水平不断提高的长期过程；又如，我国人均耕地经营规模小、农业物质技术装备低，在这一国情条件下探索中国特色农业现代化道路，需要付出长期艰苦的努力；再如，作为城乡二元经济体制产物的现行户籍制度，背后实质上是城乡两种不同的福利体制，改革城乡福利体制，提高农村福利水平，并使之融合，也不是短期内可以做到的。还要看到，我国正处于体制深刻转换、社会深刻变革的历史时期，形成城乡一体化新格局，不仅涉及农村内部利益关系的调整，而且涉及工农、城乡之间利益关系的重大调整，改革越是深入，改革的难度越大。因此，推进城乡经济社会发展一体化新格局，必须牢牢把握基本国情和当前的阶段性特征，既要抓住机遇，乘势而上，又要对可能遇到的困难和挑战做好充分的准备。
二、推进城乡经济社会发展一体化的改革进程和面临的主要问题
我国城乡二元经济结构和体制的形成不是偶然的，是我国传统经济发展战略和体制的产物。新中国成立之初，我国在一穷二白的基础上推进工业化，只能依靠农业、农村来完成原始积累的任务，逐步形成了以统购统销、城乡分割和人民公社为支柱的行政性分配资源的城乡管理体制。通过统购统销，对农产品低价收购，降低工业原料成本和工资成本，同时抬高工业品价格，形成了源源不断的工业化资金积累；通过户籍管理制度，限制了城乡人口流动，保证了城市低价福利分配的可行性和有效性；通过人民公社体制，把农民纳入集体管理，实行平均分配，保证了农产品的统一收购。据专家估计，1952～1978年，通过工农业产品不等价交换的“剪刀差”，农业注入工业的资金达3917亿元，相当于同期国有企业固定资产原值的73.2％。正是在这一体制下，我国在较短的时间里建立起了比较齐全的工业体系，农民做出了很大贡献。但是在我国工业体系逐步建立之后，高度集中的计划体制的弊端暴露得愈来愈明显，不仅造成了微观上的低效率与宏观资源配置失当，而且将众多的农村人口排除在工业化、城镇化进程之外，束缚了生产力的发展。30年的改革首先在农村突破，农村改革使经济体制发生了深刻变革，城乡分割的体制逐步打破，极大地解决了生产力，有力地推动了整个发展战略的转变和整个城乡经济体制的变革。
（一）30年推进城乡一体化发展的改革进程
30年农村改革发展的历史，就是城乡分割的樊篱被逐步拆除、朝着城乡经济社会发展一体化方向不断迈进的历史。
第一阶段：上世纪70年代末至80年代中期。重点是废除人民公社体制，确立农户生产经营的主体地位。在短短的几年里，农村家庭联产承包制改革如星星之火，从局部地区迅速扩展到全国各地。1983年起，中央决定撤社建乡，宣告了人民公社体制彻底废除；同年，家庭联产承包制写入政府工作报告，被确立为中国农村基本经营制度。农户成为农村经济中的经营主体，标志着农村微观经济基础发生了本质变化，为要素流动和重新组合提供了条件。
第二阶段：上世纪80年代中期至90年代初。重点是改革统购统销制度，开放农产品市场。134种统派购农产品陆续放开，多渠道流通，价格由市场决定。粮食先由国家统一收购改为合同定购和市场收购的“双轨制”，继90年代初国家两次提高粮食收购价格，解决了粮价倒挂问题后，粮食流通体制改革的步伐大大加快。国家鼓励农民发展多种经营，农村个体私营经济蓬勃兴起，同时，区域性农产品批发市场和各种类型的农贸市场快速发展，市场机制逐渐被引入农业，并发挥越来越大的作用。
第三阶段：上世纪90年代中期至新世纪初。重点是农村劳动力大规模向非农产业和城镇转移，城乡分割的局面进一步被打破。早在80年代中期，乡镇企业异军突起，农村劳动力“离土不离乡”，向非农产业转移，农村经济结构开始多元化；到90年代中期，农村劳动力大规模向城市流动，“民工潮”成为社会关注的一大热点。国家对农民工采取了“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的政策，启动了中小城市和城镇户籍管理制度改革等。随着我国加入WTO，农业对外开放程度日益提高。城乡之间、国内国外之间的互动进一步增强。
第四阶段：新世纪初以来。重点是统筹城乡经济社会发展，逐步形成新时期强农惠农政策体系。2000年开始试点，到2006年国家全面取消了农业税。2004年，中央作出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断，首次对农民实行直接补贴，并对重点粮食品种实行最低收购价政策。国家还相继提出并实施社会主义新农村建设、把国家基础设施建设投入重点转向农村、对农村义务教育实行“两免一补”、建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度、加强农民工权益保护等一系列重大政策措施，初步形成了统筹城乡发展的工作局面，有力地推进了城乡一体化进程。
（二）推进城乡一体化发展面临的主要问题
尽管我国在破除城乡二元结构方面已经取得了明显进展，但长期形成的城乡失衡状况并没有得到根本改观。集中表现在以下几个方面：
1.农业对国民经济的支撑能力不强。一是农业基础设施依然薄弱。农田有效灌溉面积仅占耕地总面积的46％，中低产田还占2／3，靠天吃饭的局面没有从根本上改变。二是农业物质技术装备落后。耕种收综合机械化率仅为41％。农业科技进步贡献率仅为49％，大大低于发达国家70％～80％的水平。灌溉水有效利用系数0.46，只有国际先进水平的60％。三是农业生产经营规模小，组织化程度低。户均经营耕地不到0.5公顷，参加农业产业化经营和农民专业合作社的农户仅占35％和13％，小规模生产与农产品大市场的矛盾依然突出。四是农业资源与环境约束增强。1996～2007年我国耕地面积减少1.25亿亩，目前人均耕地面积仅有1.38亩，为世界平均水平的40％，人均淡水资源相当于世界平均水平的1／4，生态脆弱、环境污染加剧的矛盾日益突出。随着人口增长和生活水平的提高，农产品消费需求加快升级，对保障农产品总量平衡、结构平衡和质量安全提出了更高要求，迫切要求加强农业基础，提高农业综合生产能力。总之，农业依然是国民经济的薄弱环节。
2.城乡收入和经济发展水平差距仍在拉大。从收入水平看，1978～2007年，农民人均纯收入从133.6元增加到4140元，年均实际增长7.1％，但城乡居民收入的差距不断扩大，城乡居民收入之比从1978年的2.57∶1扩大到2007年的3.33∶1。从消费水平看，占2／3的农村居民只购买了不到全国1／3的消费品，城乡居民消费水平总体上相差10年左右。从劳动生产率水平看，2007年，第一产业从业人员人均创造国内生产总值仅为二、三产业从业人员的18.4％，两者劳动生产率的差距为5.4倍。从固定资产投资来看，农村投资占全社会总投资的份额连年递减，已从1996年的23.3％下降到2007年的14.4％。
3.城乡基础设施和社会发展的差距十分明显。与城市日新月异的变化相比，农村基础设施建设明显滞后。目前全国还有2.3亿农村人口饮水未达到安全标准，近100个乡镇不通公路，4万个行政村不通沥青路和水泥路，约1000万农村人口用不上电。2006年全国村庄内部道路、供水、排水、环卫、绿化、公共活动场所等人均建设投资仅70元左右，只相当于城市的1／14，县城的1／7。在教育领域，同前农村15岁及以上人口平均受教育程度仅为7.28年，比城镇低2.4年。小学、初中每百名学生拥有计算机台数，城市分别为农村的2.32倍和1.45倍，师资水平的差距也很大。在卫生领域，占总人口约2／3的农村人口所占有的公共卫生资源不到全国的1／3；每千人拥有的卫生技术人员数，市、县分别为5.35人和2.13人，而农村仅为1.06人；监测地区孕产妇死亡率、新生儿死亡率和5岁以下儿童死亡率，农村分别是城市的1.64倍、2.33倍和2.42倍。在公共文化领域，全国财政对农村文化的投入仅占全国投入的28.2％。
4.农业支持和保护体系不健全。一是近年财政支农投入总量虽然增加，但占财政总支出的比重一直低于10％，与农业对国民经济的贡献、农村人口在全国人口中的比重很不相称，财政支农资金稳定增长机制尚未建立。二是国家对农民的补贴虽然增长较快，但补贴标准仍较低，覆盖范围有待扩大，补贴方式有待进一步完善。三是支农资金管理和使用分散，难以形成合力，特别是县乡财政困难问题突出，投资配套能力弱，影响项目实施。四是农村金融体制改革滞后，农户贷款难、农村中小企业融资难和农业保险发育迟缓等问题尚未得到根本解决。截至2007年末，全国有2868个乡没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7％。而在市场利益驱动下，农村土地、劳动力、资金等生产要素大量流向城市，形成新的“剪刀差”。
5.城乡社会管理制度不适应形势发展的需要。随着城镇化、工业化的发展，农村社会结构深刻变动，农村利益格局深刻调整，农民的思想观念深刻变化。有的地方因建设征地、水库移民、环境污染等引发的纠纷大量增多，群体性事件时有发生。农民参与社会事务管理的知情权、监督权等民主权利也尚未得到充分保障。这些都对农村社会管理和基层组织建设提出了新挑战、新要求。从体制上看，一是农村征地制度有待改革，更充分地体现和保护农民利益；二是户籍制度改革滞后，大量农民虽已进城务工，但难以落户；三是统筹城乡的就业制度有待进一步建立。2004～2007年外出农民工实际工资年均增长7％左右，增幅比同期城镇职工实际工资年增长率低3～4个百分点，同工不同酬的现象比较普遍；四是统筹城乡的社会养老保险制度远未形成。2007年，农民工参加养老保险的比例仅为10％。农村养老保险的覆盖率低。
加快形成城乡经济社会一体化新格局，既需要中央加大强农惠农的政策力度，也需要各地积极探索，大力推进农村制度创新。改革开放30年的实践充分证明，农民群众最富有创造性，是推进农村改革发展的原动力。在推进城乡一体化的进程中，县级党委和政府责任重大，要始终坚持从群众中来，到群众中去的工作路线，依靠广大农民的智慧和首创精神，把各项改革不断引向深入。
三、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的主要任务和工作重点
《决定》提出，到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推进。为了实现这一目标，重点是要加快农业和农村发展，关键是进一步消除城乡二元结构体制障碍。根据《决定》精神，当前和今后一个时期内，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的主要任务和工作重点是：
（一）进一步调整国民收入分配格局，完善农业支持保护制度
党的十六大以来，按照统筹城乡发展的要求，国家显著加大了对“三农”的投入力度。2003～2008年中央财政用于“三农”的支出累计达到2.1万亿元，其中2008年达到5956亿元，是历史上增长最快、总量最多的时期。与此同时，国家把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，2003～2008年中央预算内投资（含国债）用于农业和农村建设的总量3800亿元左右，占当年中央政府投资总规模的比重不断提高，已接近50％。按照初步确定的方案，2009年中央预算内投资中用于农业和农村建设投资比2008年增长9.5％，农村社会事业投资增长10.4％。今后，要进一步调整国民收入分配格局，继续加大对“三农”的投入力度，尽快完善对农业的支持与保护制度。
一是健全农业投入保障制度。要进一步调整财政支出和固定资产投资结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。进一步明确各级政府的农业投入责任，推进支农投资整合，改革农村“小而广”建设项目的管理方式，强化地方责任，加强投资监管，提高使用效益。要创新农村金融体制，加强政策扶持，综合运用税收优惠、财政贴息、财政补助等财税杠杆，以及存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策工具，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。要落实各类金融机构支农责任，放宽农村金融准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构，大力发展小额信贷和农村各种微型金融服务，促进农村经济发展。健全政策性农业保险制度。拓宽农业投入渠道，探索财政性支农资金与信贷资金结合的有效途径，引导社会资本参与农业基础设施和农村公益事业建设。加快农业投入法制化进程。
二是健全农业补贴制度。近年来，中央出台了一系列农业补贴政策，初步形成了生产性补贴与农民收入补贴相结合、综合性补贴与专项补贴相配套的政策框架。2008年仅良种补贴、农机具购置补贴、农民种粮直补、农资综合补贴的规模就达到1028.6亿元，比2007年翻了一番，是2006年的3.32倍。今后，要以促进粮食等主要农产品生产和提高农民收入为基本目标，按照扩大范围、提高标准、完善办法的要求，进一步加大农业补贴力度。特别要立足于促进粮食增产，逐年较大幅度增加农民种粮补贴，做到政策公开、公平，操作简便、公正，确保农民得到实惠。完善与化肥、柴油价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制，加大对粮食、油料、生猪生产大县的奖励力度。健全农业生态环境补偿制度。目前国务院有关部门正在研究2009年增加农业补贴的具体方案。
三是健全农产品价格保护和市场调控制度。2004年以来国家实行了稻谷、小麦最低收购价政策，对稳定农民收入预期、促进粮食增产发挥了重要作用。2008年国家分两次提高稻谷最低收购价9％～10％，提高小麦最低收购价4％～7％。根据近期粮食、生猪等主要农产品价格下行压力大、生产成本上升较多的实际情况，为引导市场粮价合理上升，国家已决定2009年再次提高小麦最低收购价格13％～15％，即每50公斤提高10～11元，稻谷最低收购价也将有较大幅度提高。在农产品价格主要由市场形成的条件下，国家将继续通过储备、进出口等措施对农产品市场进行间接调控。要完善粮食风险基金政策，优化粮食等农产品进出口和储备吞吐调节机制，保持农产品价格合理水平。要继续完善农产品市场体系，充分发挥市场形成价格的机制，积极研究其他主要农产品价格保护办法。完善化肥价格形成机制。逐步理顺不同农产品之间、农产品与农业投入品之间、国内外农产品之间的比价关系。
（二）统筹城乡规划，促进城乡发展合理布局
规划是推进城乡产业布局、基础设施建设—体发展的基本依据。《决定》要求，统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。与统筹城乡发展密切相关的规划，从横向看，既有综合性规划，如国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、城乡建设规划和土地利用规划，还有以特定领域、特定行业为对象的专项规划；从纵向看，有国家、省、市、县、乡（镇）等不同层级的规划。统筹城乡规划，核心是建立健全城乡一体的规划体制，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，土地利用规划、城乡建设规划、各级各类规划相互衔接、功能互补、定位清晰的规划体系。健全规划编制、审批和实施程序，提高规划制定的公开性、透明性，推进规划编制实施法制化进程，增强规划的约束力。
这里我想强调三点：一是突出主体功能区规划在统筹城乡发展中的战略性、基础性作用。当前国家正在组织编制主体功能区规划，主要是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇建设，以推动形成人口、经济和资源环境相协调的空间开发新格局，促进区域、城乡协调发展。地方政府要以主体功能区规划为基础，合理确定本区域城乡功能分区，明确具体主体功能定位，改变一些地方城乡居民区与工业区、农业区相互混杂的状况。二是加强各级各类规划之间的衔接。专项规划要服从综合性规划，下一层级规划要符合上一层级规划，避免规划相互“打架”或各行其是，使各类规划既能充分发挥指导作用，又能形成合力，增强规划的操作性和约束力。三是要按照城乡一体化的目标，加强县域规划工作。统筹编制好县城内城镇发展规划、新农村建设规划、乡村建设规划等。《决定》明确，今后要把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村。因此，要重点抓好县域内农村基础设施建设和社会事业发展规划的编制和完善工作，明确总体思路、基本原则、建设目标、区域布局、政策措施等，并做好与国家相关专项规划的对接，为项目实施创造条件。
（三）着力发展现代农业，保障粮食等主要农产品供给
要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，大力发展现代农业，不断强化农业基础地位，特别是要加强粮食生产能力建设，为城乡经济社会又好又快发展提供坚实的支撑。一是要把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，确保国家粮食安全。抓紧实施粮食战略工程，加快编制并组织实施全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划，加大对粮食主产区的投入倾斜力度。强化扶持粮食生产的各项政策，建立对粮食主产区的利益补偿制度，调动地方政府发展粮食生产的积极性。继续扶持棉花、油料、生猪、奶业等发展，保障主要农产品供给。二是加强以农田水利为重点的农业基础设施。继续加强大江大河大湖治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌区和排灌泵站配套改造、水源工程建设和病险水库除险加固。其中大型灌区和排灌泵站配套改造工程，规划对全国408处大型灌区、139处大型排涝泵站进行改造，力争2020年基本完成。病险水库除险加固，规划对全国6240座大中型和重点小型病险水库进行改造，要在2010年底之前全部完成。进一步增加农业综合开发、小型农田水利补助等专项资金规模，实施大规模土地整治，加快中低产田改造，提高农业综合生产能力。三是加快农业发展方式转变。促进农业科技进步，继续推进农业结构战略性调整，推进农业专业化生产、集约化经营和区域化布局。大力扶持农民专业合作组织和农业产业化经营，健全农业社会化服务体系。切实加强农业标准化和农产品质量安全工作。大力发展节约型农业、循环农业、生态农业，继续实施林业、草原、湿地保护和建设重大工程，加快重点流域和区域水土流失综合治理，促进农业可持续发展。
（四）统筹城乡基础设施建设，改善农村生产生活条件
实现城乡基础设施建设和管理一体化，是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要物质基础。要在科学规划、合理布局的基础上，重点加强与改善民生直接相关的农村供水、道路、供电、沼气等基础设施建设。
一是加快解决农村饮水安全问题。2003～2008年，已安排中央投资259亿元，累计解决1.3亿农村人口的饮水问题。按照《决定》要求，要进一步加大农村饮水安全工程实施力度，到2013年解决剩余2.3亿农村人口的饮水安全问题。2009年已初步安排农村饮水安全工程中央预算内投资70亿元。
二是加强农村公路建设。2003～2008年全国共完成农村公路建设投资8000多亿元，其中中央安排国债投资和车购税1528亿元，新建改建农村公路165万公里，取得历史性突破。“十一五”后期国家将继续加大投入力度，到2010年底基本实现东、中部地区油路到村，西部地区油路到乡、公路到村的建设目标。到2020年，全面提高农村公路密度和服务水平，形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的干支相连、布局合理、具有较高服务水平的农村公路网。2009年已初步安排中央预算内投资55亿元用于农村公路改造，并继续安排车购税资金。
三是大力发展农村沼气。2003～2008年国家累计安排中央预算内投资110亿元，支持建设沼气用户1070万户，2007年底全国沼气用户已达到2650多万户。按照规划，“十一五”期末全国农村沼气用户将达4000万户，大中型沼气工程4000处左右。2009年已初步安排中央预算内投资36亿元用于农村户用沼气及大中型沼气工程建设。
四是积极推进农村电力建设。2003～2008年国家累计安排中央预算内投资220亿元，先后实施了县城电网改造工程、中西部农网完善工程、无电地区电力建设工程和农村小水电建设等重点项目，显著提高了农村地区的供电能力和供电可靠性。今后将按照有关规划，继续进行农村电网建设，并通过电网延伸、风力发电、小水电太阳能光伏发电等，到“十一五”期末全部解决现有350万户、1000万左右农村无电人口的用电问题。2009年已初步安排农村电网建设和农村小水电项目中央预算内投资31.5亿元。
农村基础设施建设主要在县及县以下实施。各地在工作中要坚持规划先行，分类指导，加强各类规划之间以及与国家规划之间的衔接。要尊重农民意愿，提高农民的参与度，要调动农民改善自身生产生活条件的积极性，通过投资补助、以奖代补等方式，引导农民对自身直接受益的基础设施投工投劳。要按照有关政策规定，积极整合不同渠道的建设资金，保证项目顺利实施。要坚持建管并重，按照责、权、利相统一的原则，建立农村基础设施管护的长效机制，积极推进农村基础设施产权制度改革。
（五）加快农村社会事业发展，推进城乡公共服务均等化
长期以来，我国经济社会发展存在“一条腿长、一条腿短”的问题，这在农村表现得尤为突出，农村社会事业发展是短腿中的短腿。进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，加快发展农村社会事业，提高农村公共服务水平，是实现社会公平正义的重要举措，是保证广大农民共享改革发展成果的基本要求。
一是提高农村义务教育水平。近年来，国家先后组织实施了农村中小学危房改造、西部“两基”攻坚等重大工程，使农村办学条件明显改善。同时，建立了新的农村义务教育经费保障机制，2008年全国农村已经实现全免费义务教育，并对家庭困难的寄宿生给予生活补助，使1.5亿名学生和780万家庭经济困难寄宿生直接受益。下一步，要按照《决定》要求，巩固农村义务教育普及成果，着力提高农村义务教育经费保障水平，加快普及农村高中阶段教育，特别要加快发展农村中等职业教育。要大力推进教育公平，健全中等职业学校国家奖学金、助学金制度，落实国家助学贷款政策，尽快对农村中等职业教育实行免费。同时，要继续实施“中西部农村初中校舍改造”等重点工程，加强农村职业教育基础能力建设，2009年已初步安排中央预算内投资40亿元。
二是加强农村公共卫生服务。近年来，国家坚持以农村为重点的卫生工作方针，实施农村卫生服务体系建设与发展规划，明显增强了以乡镇卫生院为重点的县、乡、村三级卫生服务能力。到2007年底，全国共拥有8800多所县级（合县级市）医疗机构，近4万所乡镇卫生院，61万多个村卫生室。与此同时，建立并不断完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，截至今年6月底，已覆盖全部有农业人口的县（市、区），参合农民8.15亿人，参合率达91.5％。下一步工作重点是：巩固和完善新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，健全农村医疗救助制度。到2009年全面完成农村卫生服务体系建设与发展规划，健全农村三级医疗卫生服务体系，向农民提供安全廉价的基本医疗服务。扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，促进基本公共卫生服务均等化。进一步加大地方病防治力度，完善计划生育奖励扶助制度。2009年已初步安排农村卫生基础设施及计划生育服务体系建设中央预算内投资32亿元。
三是大力发展农村文化体育事业。近年来，国家通过实施广播电视“村村通”、乡镇综合文化站、文化信息资源共享等重点工程建设，有效提高了农村公共文化服务水平，基本解决了全国所有行政村和50户以上自然村约1亿农村居民收听收看广播电视问题。下一步，要以弘扬社会主义核心价值观为目标，尽快形成完备的农村公共文化服务体系，建立稳定的农村文化投入保障机制。扎实推进广播电视村村通、西新工程等重点项目建设，到2010年实现全国20户以上的通电村全部通广播电视。继续推进农村重点文化设施和乡镇综合文化站建设，到2010年基本实现每个乡镇都有综合文化站。继续实施农民体育健身工程，发展农村体育事业，到2010年完成10万个行政村的健身场地建设。2009年已经初步安排上述重点工程中央预算内投资24.1亿元。
四是健全农村社会保障体系。近年来，我国初步建立了农村最低生活保障制度，截至今年9月底，全国3858万农村居民纳入最低生活保障范围。同时，积极开展了新型农村养老保险试点，2007年底参保农民5000多万人。下一步，要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，完善筹资机制，逐步建立新型农村社会养老保险制度。探索城乡养老保险制度有效衔接办法，逐步建立覆盖城乡居民的社会养老保险体系。要尽快完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到“应保尽保”，不断提高保障标准和补助水平。健全农村社会救助体系，全面落实五保户供养政策。
（六）统筹城乡劳动就业和社会管理，加快建立统一的劳动力市场
农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国发展过程中的必然趋势，也是推进工业化、城镇化和农业现代化的必然要求。近年来，党中央、国务院高度重视统筹城乡劳动就业，制定了加强农民工权益保护、推进户籍制度改革等一系列政策措施，并颁布实施《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》等法律法规，就业制度和劳动用工制度改革进一步深化。目前我国外出务工就业的农村劳动力约有1.35亿人左右，加上在本地企业从事二、三产业的人员，全国农民工总数超过2亿，成为名副其实的新兴产业大军。从发展趋势看，农村劳动力向非农产业和城镇转移仍将持续相当长的一段时期。
按照《决定》精神，统筹城乡就业和社会管理，一是要继续清理、废除针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，以劳动者自主择业、企业自主用工为目标，实行城乡统一的就业登记制度，加快形成城乡劳动者平等就业制度。要切实加强农民工劳动权益保护，尽快实现城乡劳动者同工同酬。提高最低工资标准，建立以贡献和效益为依据的工资增长机制。二是加强农民转移就业培训，完善覆盖城乡的公共就业服务体系。增加政府投入，整合培训资源，提高补贴标准，扩大培训覆盖面，城市公共就业服务机构要向农民工开放。三是完善相关配套法规和政策，扩大农民工参加工伤、医疗、养老、失业保险的覆盖面，建立健全农民工大病医疗保险制度。加快社会保险法的立法进程，将各类劳动者统一纳入强制性保险范围。抓紧研究解决劳动力在地区间转移社会保险的接续问题。四是推进户籍制度改革。目前全国已有13个省份取消“农业户口”和“非农业户口”划分，实行城乡统一的户口登记制度。但总体上看，福利制度没有根本性改变，户籍管理制度仍是形成城乡经济社会发展一体化新格局的主要障碍。要继续实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制，放宽中小城市落户条件。要进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农民工纳入就业地社会管理，使农民工平等享受就业地的各项公共服务，加快农民工就业、医疗、子女教育、社会保障、住房等基本服务和管理社会化。
（七）扩大县域发展自主权，增强县域经济实力和活力
县域既有城镇也有农村，既有农业也有二、三产业，是国民经济的基本单元，是统筹城乡的关键环节，在促进城乡一体化方面具有特殊重要的作用。统筹城乡经济社会发展，很大程度上要在县域来体现，农村改革发展的许多具体工作，要在县一级落实。县域经济社会发展的快慢，县级党委政府的工作成效，直接影响到形成城乡经济社会发展一体化新格局的进程。因此，《决定》把农村改革发展的许多重大任务直接明确到了县一级，并要求县（市）党委要把工作重心和主要精力放在农村工作上。
党的十六大首次提出壮大县域经济以来，我国县域经济发展明显加快，但仍存在不少问题。截至2007年底，除市辖区外全国共有2003个县级行政单位，县域总人口超过9.62亿，约占全国的73％，县域经济实现的国内生产总值占全国的60％。总体上看，县域经济产业结构层次偏低，经济活力亟待增强；各地县域经济发展极不平衡，特别是中西部地区县乡财政困难问题突出；市县财政体制、行政体制不顺，县级政府经济调节和公共服务的能力不足。为促进县域更好更快发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，要重点抓好以下工作：
一是探索改革市管县体制，扩大县域发展自主权。目前全国70％的县均实行市管县体制。鉴于这种管理体制存在的矛盾日益突出，在前几年一些省份已经开展试点的基础上，《决定》要求进一步推进省直接管理县（市）财政体制改革，并明确优先将农业大县纳入改革范围，体现了对农业大县的支持。在增加县级财政管理权的同时，应适当下放其他经济管理权限，从财政体制入手，扩大县城发展自主权，探索省直接管理县（市）的体制。这是减少行政管理层次的一个重大改革举措，涉及面广，要统筹考虑，先行试点，大胆探索，稳妥推进。
二是增加对县的一般性转移支付，促进财力与事权相匹配。目前我国中西部地区县乡财政普遍比较困难，特别是“农业大县、财政穷县”的现象比较突出。近年来国家较大幅度增加“三农”投入，实行产粮大县、生猪大县和油料大县奖励政策，发挥了一定的积极作用。为保障县级政府履行基本职能，今后要逐步完善省以下财政体制，增加中央财政和省级财政对县的一般性转移支付，提高政策性资金用于县域的比例。按照《决定》要求，国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性建设项目，将逐步取消县及县以下资金配套。
三是积极探索符合当地特点的县域经济发展道路。要在摸清县情、科学规划的基础上，加快县域工业化、城镇化和现代农业发展步伐，推进经济结构和劳动力就业结构升级，增强县域经济实力和活力。要立足当地比较优势，发展壮大支柱产业，积极培育主导产业，提升产业素质。重点发展农产品加工、运销、储藏及各类农村服务业，引导龙头企业与农民建立更加紧密、合理的利益联结机制，推进农业产业化经营。要着力优化县域投资环境，加快民营经济发展，吸引大中城市资金、技术、人才、管理等生产要素向县域合理流动，与大中城市形成合理的产业分工。小城镇是县域经济发展的重要依托，要强化小城镇产业基础，引导劳动密集型产业向小城镇转移和扩散，引导乡镇企业向小城镇集聚。对于县域内经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，应依法赋予相应的行政管理权限，充分发挥其沟通城乡、促进城乡一体化发展的作用。要大力发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，做好“三农”工作，打牢县域经济发展的基础。农业大县要积极承担保障国家粮食安全和主要农产品供给的责任。按照《决定》要求，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为地方特别是县（市）领导班子政绩考核的重要内容。
推进农村改革发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，意义重大，任务艰巨。国家发展改革委作为国务院的宏观经济调控部门，将按照《决定》要求，结合自身职能，认真抓好各项政策措施的落实，积极推进农村体制机制创新，主动加强与各地区、各部门的沟通配合，努力把农村改革发展推向一个新阶段。
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