国民粮食生产不确定性的分散化对策研究，本文主要内容关键词为：不确定性论文,分散论文,粮食生产论文,国民论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文立足微观层次粮食生产不确定性的分担与转移，探讨各种可能的风险控制的制度安排和技术选择，并相应为政府宏观调控政策的制定提供合理化建议。
按照风险控制的基本原理，粮食生产不确定性控制的基本途径是风险分担。具体内容应包括如下几个方面：（1 ）粮食生产不确定性的识别；（2）粮食生产不确定性的分担；（3）粮食生产不确定性的损失补偿。
一、粮食生产不确定性识别
不确定性的识别是对潜在风险及其危害的认识和了解过程。这是实施粮食生产不确定性系统控制的第一步。包括粮食生产供求关系在内的社会经济信息的系统导入是政府和生产者及时识别风险进而合理选择避险措施的基本保证。这里社会经济信息是指与粮食再生产活动有关的一切消息、情报、数据与资料的总称。如政府宏观经济政策，粮食收购计划与收购价格，化肥的品种、价格与供应量，良种的供给渠道等等。由于无知是不确定性的温床，信息的导入将非常有助于对粮食生产不确定性的识别、消除与控制。当然，信息也是一种资源，信息的获得通常需要经过搜寻（Search），而且搜寻次数越多，信息越完善，不确定性就越小（乔治·J施蒂格勒，1961）。但是，搜寻本身是要代价的。 有关粮食生产的社会经济信息的信源分布广泛，内容庞杂，且在当前中国其经济效用的外部性还较大，就单个农户而言，有关信息的搜寻成本比较效用来说总是太大以致于不得不放弃搜寻努力。因此有关粮食生产的信息搜寻、供给与传播工作一般需政府来担当。
对粮食生产者的社会经济信息的供给是中国当前薄弱的信息产业中最薄弱的一个环节。人们习惯于嘲笑农村的愚昧无知和迷信，殊不知这正是一国信息产业政策失败的传统标志。因相关信息的残缺、滞后、失真而使国民的粮食生产依然蒙受着盲目性的驱使。
信息的系统导入不仅可以降低甚至免去粮食生产者的信息搜寻成本，提高信息的覆盖利用率，而且可以促进农村信息传播走上正规化、现代化道路，进而保证信息的及时性、准确性、有用性和针对性。
粮食生产中社会经济信息的系统导入有赖于政府大力投资。应针对不同的信息内容开发适用对口的传播渠道和工具。已有大众化传媒系统如电视、广播和报纸等也应增加刊发针对农村和农业生产的公益性广告。包括粮食生产信息在内的中国农村信息公路网络的建设无疑是一个有待深入研究的重大课题（徐兴林，1995）。
粮食生产的经济预警体制（Economic Earlywarning System）建设是我国农村经济信息网络走向现代化的重要步骤。经济预警具有参照（度量标准）、纠错（追踪决策）和超前控制（预防准备）等三大功能，因而可以作为识别不同层次国民粮食生产不确定性的关键措施加以运用。粮食生产预警体制是一种专门针对国民粮食生产供求风险隐患而设置的预测警报系统。它通过精心选择的一整套指标体系来定量测试粮食生产的不确定性状况及其对供求关系所构成的威胁程度。
例如，关于我国粮食安全的警限指标，有学者认为应以国 内年产量增长不低于2.1%为限（陶骏昌，1994）。一般说来， 一国粮食供求的安全状况宜采用一组指标来综合反映：（1）粮食对外贸易依存度X（要求X≤5%），（2）国内粮食储备率β（要求β≥20%），（3）粮食产量变异系数r（要求│r│≤2%）和（4）低收入阶层最低的口粮保障。
又如为揭示粮食生产的警兆，可用粮食播种面积增长率、有效灌溉面积增长率、种植面积受（成）灾率和粮食收购价格指数等指标来反映。
在农业预警体制中有关农业自然灾害的监测预报对微观层次的粮食生产不确定性的识别具有重大的实践意义。因此，政府应在现有基础上加强对农业气象灾害和作物病虫害监测预报的资本和科研投入，因为这是农民识别和预防自然型不确定性的基本信息来源。
系统导入粮食生产社会经济信息的基本功效在于为粮食生产者提供充分的决策依据，并以此奠定合理收入预期的基础。当然，信息的导入还有赖于信宿（这里不妨说农户）的反应接受能力。提高农户文化素质、增强商品风险意识也应作为农村信息引导的配套措施。
二、粮食生产不确定性的分担
不确定性分担是粮食生产不确定性控制的核心。其含义为通过一定的制度安排让他人来分享某一经济主体特定的意外变异可能产生的经济后果。
依据国民粮食生产不确定性控制的政策目标，从稳定粮食生产主体合理收入预期的立场出发，政府作为风险承受主体，一般需要分担以下若干种类的粮食生产风险。
（一）自然型不确定性的分担
中外粮食生产历史表明，让粮食生产主体单独承受来自自然的风险压力就政府来说是不明智的，至少从稳定粮食国内供给能力而言也是不可取的。不幸的是许多发展中国家的农民至今仍要孤独地承受几乎是全部的自然风险。政府分担自然风险的基本途径是开办政府性农业保险，其中包括大田粮食作物保险。
粮食作物栽培是人类最古老的产业之一，而粮食作物保险则年纪轻轻，正处于学步行走阶段。美国是财产保险最发达的国家，其历史上最好年份（1994年）的农作物保险投保率也仅为38%（鹿生伟，1996）。我国的农作物投保水平则更低，低到要以十万分之一来衡量。这种反差从一侧面反映了粮食生产的艰辛。
正像许多学者已经指出的那样，我们有很多理由证明政府开办政策性粮食作物保险以分担农业生产自然型不确定性的必要性，如农业保险的高赔付率，高交易成本，低有效需求，低经营效益等等。但是，我们认为被忽略了的也是最重要的理由是粮食生产价值的多重性和粮食作物保险的经济外部性。前者是指粮食商品作为全民必需品，具有公共产品的某些特性，其生产的意义不仅仅局限于经济价值，而且还体现在政治价值和社会价值上。后者是指粮食作物保险所创造的宏观效益。粮食作物保险的全部经济价值远远超过保险公司自身所能统计和核算的盈亏。这一点是不难理解的，因为粮食作物保险稳定了粮食再生产过程和粮食商品供给，从而对宏观经济稳定和社会政治安定作出了贡献。所以，我们支持粮食作物保险要由政府主办的建议。当然，政府主办保险不等于政府独揽风险，这是两个不同的概念。世界农业保险的经验也说明，让农民和政府共享风险，不仅是政府减轻财政支出负担从而减轻纳税人负担的需要，而且也是提高保险制度运作效率的需要。当然，政府分担的风险比例至少要在75%以上。
几乎人人都同意这种观点，即当前我国农民有效需求不足是制约粮食作物保险发展的主要原因之一（彭剑良，1996）。笔者以为，供给创造需求在这里可能是对的，因为就稳定我国粮食生产的迫切需要来说，单靠有效需求增长来诱发和推动保险制度供给是滞后和缓慢的。政府推动的粮食作物保险供给可能更符合我们经济形势发展的要求。就是说，在实际不损害农民利益的原则下，粮食作物自然风险分担制度安排的创新可以先行一步。具体建议如下：
第一，尽快建立中央一级的中国农业保险公司，由农业部管辖，属完全的政府职能机构，不以盈利为目的，服从于政府的粮食生产政策。在它之下，根据全国不同的生态条件和作物布局规划（不按行政规划）设置7—8个分支机构。中国农业保险公司主要职能包括：1.保险政策的制定，如哪些地区的哪些作物需要开展保险，保险责任、保险费率及赔付比率的制定等；2.与地方商业性保险公司签订农作物保险代理合同，确定相互的责权利，监督有关业务，并为它们提供分保服务；3.调查研究工作，如建立作物损失档案，记录积累农户有关信息资料；4.公关服务，如协调同财政、银行、代理公司及政府有关部门的关系。
第二，制定落实农业保险法规，以法律为依据开展农业保险的系统工作。农业保险法规主要应解决这样几个问题1.农业保险的原则；2.农业保险的财务保证；3.农业保险公司的性质、地位与职能。
第三，鼓励和扶持民间和商业性农业保险组织与业务的发展。如鼓励各地开办农业保险合作社、农业相互保险社和各种合资性农业保险组织，以优惠措施引导各地商业性保险公司积极参与农业保险安排，等等。
（二）价格型不确定性的分担
价格或市场风险是任何商品所共有的。粮食消费的连续性、生产的季节性（间断性）结合粮食需求价格弹性小的特殊性，使粮食商品价格的不确定性容易导致生产的过剩或短缺以及过剩和短缺的周期性交替。换句话说，粮食生产的价格不确定性的破坏力超过其它任何商品，以致严重时会带来蝴蝶效应和政治风险。抑制粮食国内价格风险是世界各国政府共同努力的方向。
价格风险主要是通过对粮食生产这一环节的影响而发挥其破坏作用的。如果通过某种安排能使这种风险对生产环节的破坏性影响作用得到有效抑制，那么粮食市场过剩或短缺的矛盾就比较容易解决。政府分担粮食市场价格风险被证明为以上类似安排中最富成效的一种。当然，政府分担大宗农产品（含粮食）价格风险也是政府干预经济不可多得的借口。这方面既有成功的例子，也有失败的典型。关键在于风险分担的方向和程度的把握。
总起来讲，比较流行的政府分担粮食生产价格风险的做法主要有以下几种：
（1）有下限的政府价格边际分担。
政府以最低保证收购价形式承担粮食边际差价风险。当额外的粮食供给引起粮食市价下跌时，产生的差价（设△P为边际差价，△P＝Pmin－Pm，其中Pmin为政府承诺的最低收购价，Pm为市场均衡价）风险由政府承担。在这里，政府承担风险的大小最终还取决于其收购粮食的数量。如果是无限收购，它所承担的风险就比较大；如果是限量收购，它所承担的风险就比较小。当然，对于稳定粮农收入来说，前者的保障性更好。
（2）有上限的政府价格边际分担。
粮食比价比粮食单价对粮食生产的作用关系更为密切。因此，除了粮食自身的价格以外，凡能改变粮食相对价格的相关产品的价格变化也都影响粮食生产（姚明龙，1996）。其中最典型的要数农业生产资料的价格变化，如种子、化肥、农药和地膜的价格变化。在许多发展中国家，这部分商品的价格风险通常也列入政府分担计划。政府一般以最高零售价形式承担相关产品价格的边际风险。当额外的生产需求引起生产资料市价上涨时，产生差价（△P，△P＝Pm－Pmax，其中Pmax为政府承诺的最高零售价）由政府承担。有上限的边际价格分担实践上常以国有农资专卖（专营）或委托零售商业限价代理方式实现。
当然，重要农资的最高限价风险有时并不直接由政府承担，而是让农资生产厂家“自行消化”，如我们对国内重点化肥企业实行的限价不补贴政策，这种做法相当于政府通过向农资生产厂家征收浮动税收而把差价风险给转移了。
然而，农资限价销售也许能暂时稳定粮食生产，但长期看似乎不应过分提倡：农业生产资料毕竟不同于粮食，它们应当是普通工业品家族的一员，其相对短缺的问题最终只能依靠市场竞争来解决。政府专卖或代理专卖容易造成垄断，而垄断滋生的生产低效率终将铸就农资生产的滞后发展，进而形成农资有效供给的长期性不足，并构成对粮食生产稳定增长的长期性威胁。以我国近十五年来的化肥和农药生产为例，长期的国有垄断经营（对主导性厂家）和出厂价格限制政策不但未能迅速地增加国内的自给能力，使国内供求自我平衡缺口不断扩大，而且化肥和农药的实际零售价格水平逐年连上新的台阶，粮肥比价、粮药比价趋于恶化。此类政策犹如饮鸠止渴，最终却是增加了粮食生产的价格不确定性。
（3）政府浮动利率风险负担。
资金是粮食生产的一个重要的生产要素。几乎所有发展中国家都实行不同程度的粮食信贷低利率政策。显然不断变化的市场利率不利于粮食生产环节吸纳信贷资金，并引起粮食生产成本的波动和粮农实际收入的变异。相对固定的低利率政策被设计出来并付诸于实践。这里的固定利率相当于农资的最高限价，政府承担了市场利率浮动过程中超过固定利率以上部分利息负担。但是，这项旨在分担信贷风险的政策的实际执行结果被证明为与决策者早先的预期和愿望有较大差距（ J· DVonpischke,etc,1983）。 主要问题在于这部分低息贷款的有效供给总是满足不了有效需求，进而引起分配的严重不公（贷款较易集中到少数较富有的农户手中）、幕后交易与挤占挪用等问题。因此，政府分担浮动利率风险的制度安排对于稳定粮食生产的作用可能是微不足道的（这里不包括对流通领域的粮食信贷安排）。许多地方的农户至今仍倾向于以农村非正规融资渠道取代银行信用社正规渠道借款的现实或许是我们这一观点的较好佐证。
应当指出，政府市场风险分担的政策效果在很大程度上取决于基准价格（目标价格）的制定方式和水平。我国政府粮食收购价（统购价、定购价及定议双轨价）制度就历史而言不具备政府分担价格风险的机制与功能。因为一般情况下我国政府所分享到的是负的价格风险（即粮食市场价格高于政府所支付的价格）。在这里，目标价格只起到了为政府锁定浮动利润的作用，或者说起着向农户开征浮动税收的作用。所以它实际上发挥了增加粮食生产风险导致农户再生产价格失衡和合理收入预期失效的制度功效。
当然，最近几年有时也偶尔出现市场价与定购价倒挂的现象，政府此时的计划性收购价格意外地充当起稳定农户收入的作用。
为更有效地分担粮食生产价格风险，有关价格计划的制定者必须重视和提高其定价效率。定价效率有双层含义，第一层含义是指为了能在最短时间里对价格信号作出反应，而对生产方法和有关资源在销售体系中的分配作必要调整的程度（即用以衡量生产行为和销售行为对商品价格的反应能力），所作必要调整的程度越大，则定价越合理越有效率；第二层含义是指某种产品在不同时间空间和形式的市场上各种价格之间的关系。就后一种含义来讲，具有定价效率的市场必须能使：（1 ）某种产品的当时价格最高不超过前段时期的价格加储存成本；（2 ）某种产品在不同市场上的差价不超过产品在不同市场间的运输成本；（3 ）产品加工后的价格与原料之间的差价不超过加工成本。就以上大多数标准来衡量，我国粮食的政府定价还比较地缺乏效率。比如定购价在不同地区几乎一刀切，定购价与市场价50%左右的巨大落差，定购议购价缺乏季节性弹性（柯炳生，1995）以及指导性价格的滞后颁布等。定价效率的提高是市场风险合理分流的前提。这方面存在许多值得进一步研究的问题。
（三）粮食生产流通型不确定性的分担
对农业生产者来说，作为商品的粮食的变现是其生产的基本目标，也是其预期收入的基本保证。在市场化背景下，粮食生产不可避免地遭遇来自流通环节的不确定性（或流动性风险）的袭击。相对于价格的不确定性，粮食生产的流动性风险危害也许更大。特别在丰收年景，极易出现粮食一级市场有价无量（即有国家收购价，但缺少实际的收购、仓储和调运能力与行为的现象）。进入八十年代以来我国粮食产品已经完成了二次“卖难买难”的循环（张留征，1996）。据农业部96年底调查，1996年度又出现了全国性卖粮难的困境，而且卖粮难的主体已由农民一家扩大到农民和粮食经营企业两家。卖粮难的重点对象是东北的玉米和南方的早稻。卖粮难的资金困难形成强有力的“倒逼”机制，并对货币流通计划构成威胁（骆友生等，1996）。当然，在歉收之年，粮食生产的流动性风险会以另外一种相反的形式出现，即局部地区以政府名义对歉收农户实行强制性粮食征购。这种做法的危害是不言而喻的，它极易激发农户的消极对抗情绪，从中异化而来的可能结果之一是导致粮食供给品种结构选择的高产低质倾向（朱明芬、金松青、Scott·R，1995）。
粮食生产的流动性风险会强迫粮食再生产过程的间断和收缩，从而引起粮食生产的剧烈波动。政府分担此类风险一般被认为是责无旁贷的选择。
目前政府分担粮食生产流动性风险的中心工作应是进一步深化粮食流通体制和农业生产资料流通体制的改革，提高粮食及其生产资料交换产品的流动性能力。
建立和健全国内统一的粮食自由贸易市场是消除和根治国民粮食生产流动性风险的基础。因此，在我们进入世贸组织、实现大宗农产品市场与国际接轨之前，应当首先推行国内粮食贸易的自由一体化政策，以打破地方垄断，实现粮食经营全局化多样化。目前中央政府应大力支持粮食跨区域批发市场发展，积极试行和规范粮食期货市场，健全国内粮食贸易立法体系。
全国统一粮食流通市场的立市之本是粮食生产比较经济利益的根本性好转，在此之前，建立中央财政转移支付制度以平衡粮食产销地区的经济利益关系不失为一种权宜之计。粮食供求的“米袋子省长负责制”在如何削弱或防止地方贸易保护主义倾向方面无疑存在进一步完善的需要。
从农业生产资料是粮食生产关联和上游产品这一基本关系来说，国家稳定农资生产和流通就是稳定粮食生产。因此政府支持农资生产经营特别是其中的化肥生产与经营实际上也就在分担粮食生产的不确定性风险。粮食生产源于生产资料供给方面的不确定性的根本在于生产资料的有效供给不足。“七五”以来粮肥比价、粮药比价的恶化趋势直接导源于化肥农药等生产资料流通环节的普遍寻租。例如，1995年国内生产的尿素1150元／吨的出厂价几经转手到农户手中已变为2200元，流通环节加价幅度达91.3%！
鉴于目前化肥供给的实际状况，我们主张应放松化肥生产管制，同时紧缩化肥经营环节。这是提高我国粮食生产化肥供给保障程度的最现实的途径。放松化肥生产管制，有利于增加化肥产出，消除化肥供给不确定性根源；紧缩化肥流通环节，可减少化肥交易成本，进而抑制化肥价格振幅。
（四）政策型不确定性的消除
从某种意义讲，政策风险是粮食生产的最大风险。农村经济体制改革之前的左倾错误政策曾经是粮食生产的最大障碍和桎梏，改革之后价格和购销政策的变异，已上升为粮食生产不确定性的首要来源。当然，目前来自包括乱集资、乱摊派、乱收费 在内的农民税费负担政策，耕地承包政策，农业投资政策等的变异对粮食生产不确定性的影响作用也不容忽视。
作为政策制定者和执行者，政府对政策风险应负100%的责任。 当然实际情况可能正好倒过来，即基层粮食生产者几乎包揽了来自政策变异的全部损失。政府分担政策风险的最佳途径是政策不失误，包括政策目标要正确合理、政策措施和工具要行之有效并富有弹性。政策多变实际上是政策风险的代名词。长期的实践反复证明，粮食生产的政策目标不能过于近视，政策目标动不动就调整，会导致粮食生产主体失去合理预期的方向；政策手段或措施也应保持相对稳定，并应提高政策工具的传导弹性，以避免粮食生产波动出现政策周期。
立足中长期的农业和农村发展，我们认为以下几个方面可能构成为未来国民粮食生产政策型不确定性的主要来源：
（1）工农业发展比例关系的协调政策， 其中尤以农村工业化过程中粮食生产的政策偏好最为关键。世界各国的工业化过程极大多数都伴有牺牲农业（含粮食行业）的政策取向。我们实际上也已模仿了几十年，以后还有必要和可能继续实行这一政策吗？回答是不确定的。我国已经到了以工补农的历史门槛吗？即使经济上衡量是该进行农业保护了，政治上能同步协调吗？至少现在还看不出两者协调统一的迹象。
（2）由第一条延伸而来的未来粮食生产投资政策的不确定性。 建立在缺乏粮食生产投资激励基础上的粮食公共投资政策、信贷投入政策和科研投入政策等的目标和手段多半是飘忽不定的，从而粮食生产的物质基础建设、资金来源保证和技术进步等仍带有较大的不确定性。
（3）有关农村基本要素市场的政策演变也同样令人担忧。 农村土地产权的模糊为土地分配的政策变异播下了种子，城乡分离的户籍制度和二元经济结构给农村劳动力的角色转变蒙上了阴影。粮食生产的土地规模经营、农户的收入增长以及农业劳动生产率的提高等等，都直接与农村基本要素市场的发展程度密切相关。
（五）粮食生产结构性不确定性的分担
一般地说，品种结构的调整总是有利于粮食平均产量和总产的增长，因为农民偏好单产量更高的粮食新品种。因此品种播种结构调整的减产风险可以不予考虑。但是地区播种结构变异可能引起全国平均单产和总产的负波动。当中高产地区粮食播种面积下降速度快于低产地区时，结构性变化的减产效应就会发生。
因此，分担结构性粮食生产风险的关键在于稳定相对高产地区的粮食播种面积，以及改造相对低产地区生产条件提高其单产水平并缩短与相对高产地区的土地生产率差距。实施中低产田改造政策和优质高产商品粮基地巩固发展政策是控制粮食生产结构性风险的两条基本途径。政府要承担的基本任务是制定中低产田改造和商品粮基地建设的总体布局规划工作，并提供相应的资金技术和产品销售配套支持系统以及税收利率等优惠措施。
三、粮食生产不确定性的损失补偿
不确定性损失补偿或风险损失补偿，是指通过一定的制度安排对某一经济主体所意外遭遇的实际损失进行补给和偿付。风险分担是手段和前提，损失补偿是目的和结果。因此，风险损失补偿是国民粮食生产不确定性控制的另一个基本方面。
风险损失补偿依赖于风险分担基金制度。根据政府参与的粮食生产不确定性分担的具体制度安排，政府一般通过基金制度，粮食储备基金制度，价格风险平准基金制度和财政贴息制度等来建立粮食生产价值补偿后备。
风险损失补偿方式取决于风险类型和风险分担方式。按不同标准可以把风险补偿方式分为直接补偿和间接补偿，实物补偿和价值补偿，明补和暗补，投入（成本）补贴和产出（收入）补贴等等。补偿方式的具体选择要符合简便易行和节约补偿制度运行成本的基本要求。