行政裁量的本质论与运行论，本文主要内容关键词为：本质论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007—8207(2006) 07—0091—05
所谓裁量，即裁度考量，是指主体对于作出何种决定有一定的自由余地，是人们对于事物考虑的心理过程。赋予其法学上的意义，具有如下基本特质：以自己的个别性，对于具体事项依据过往经验信念为考量的标准，而作出具有法律意义的决定，是一种心理意识过程而非结果。根据权力分立原则或国家权力作用、功能分配的目的，裁量又可以分为立法裁量、行政裁量和司法裁量三种类型。仅就行政裁量而言，它是行政权力依据不同情况而采取不同措施的自我选择、自我决定的自由。行政裁量的意义有广义和狭义之分，广义的行政裁量是指行政机关基于本身的自由意志所作出的行为，这种行政裁量并不适用于法律保留原则，只要行政活动或行政权力没有受到法律的完全拘束，那么行政机关就享有行政裁量权；而狭义的行政裁量是指行政机关经法律授权，并在已确定事实要件的情况下，可以决定是否使有关的法律效果发生，或者选择发生何种法律效果。[1](p56—58) 我国行政法学大抵采用的是狭义上的行政裁量概念。此种意义上的行政裁量是建立在行政裁量与不确定法律概念之交错和综合上的，其主要特征在于法律效果的开放性以及个案决定权的授权上，从而有助于达成个案的妥当性。[2](p25—35) 换言之， 就是承认行政机关在法律效果方面具有选择权，强调裁量对于追求个案正义的重要性。而且，行政裁量作为国家权力与国家职能的交会点，几乎涉及了所有法治主义的基本要求，诸如权力分立、行政合法性和合理性以及基本权利保护等问题。
一、行政裁量的授权目的与授权形态
行政裁量产生有着深厚的客观性及社会基础。行政任务和行政功能变化的动力来自于现代化浪潮的巨大冲击。现代化导致人与自然、人与人之间关系的复杂化，社会分工的细密化，社会生活的专业化和技术化以及社会价值的多元化。随着行政任务和功能的变化，行政法的功能定位也必须加以调整。因时代要求，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大。行政功能和权限范围的扩大，在很大程度上也意味着行政裁量权的扩大，甚至可以说，现代行政主要是“裁量型”行政。具体说来，现代社会的急速发展，使得立法机关很难预见到未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能的情况酌情处理。同时，也由于规范事实的多样性和复杂性，立法机关无法在事前予以明确规定，只能运用模糊性的手段，在法定范围内留给了行政机关一定的作出决定的自由空间。“议会文件起草者竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措词形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量。”[3](p55) 现代行政的专业性、技术性较高， 而立法机关往往缺乏制定专业性、技术性法律的能力，只能规定需要完成的任务或目的，而由行政机关采取适当的执行方式。而且，立法机关是由具有不同价值观念和利益倾向的人员组成的，制定一部立法往往要涉及不同的价值判断，而且可能会遭遇利益冲突，立法机关有时很难协调各种利益和价值观念，进而在立法上体现为多数人接受的共同认识。有鉴于此，立法机关可能授权行政机关，根据公共利益和行政任务的需要，可以采取必要和适当的措施。总之，迫于社会客观需要的压力，立法机关不得不赋予行政机关大量的行政裁量权，其结果是行政裁量广泛存在于行政管理的各个领域。
立法机关在对行政机关授权时，只能制定一些空洞的标准和原则，而无法针对于行政机关的具体执行行为进行明确、细密的规定。“无固定内容的标准和一般性条款”导致了行政裁量向“目的性或政策导向”的转变。[4](p158) 行政机关的裁量行为必须接受其设立目的的拘束。行政机关在行使行政裁量权时，首先必须探求法律授权裁量的目的。从行政任务和功能的变化以及现代行政的特点来看，行政裁量的授权目的主要体现在以下几个方面：（1）减少立法成本。 倘若一个法律规定对法律构成要件和法律效果都作出清楚明确的规定，而行政机关就法律构成要件不享有判断余地，就法律效果不享有裁量余地，行政机关的任务仅仅在于对事实的认定上，那么该法律规定就是一个严格规定，有着较高的严格性。如果一个法律规定行政机关对法律效果享有裁量的余地，甚至以不确定法律概念为其构成要件，使行政机关享有判断余地，那么该法律规定即为衡平规定，法律严格性较低。严格规定与衡平规定在成本上有着明显的区别，一般来说，法律的严格性越高，规定越精确，其探求的成本越高。反之，法律规定的严格性越低，规定越空泛，其探求的成本就越低。（2）提高行政效能。效能是指能够迅速地产生某种期待的效果和结果。行政裁量的授权目的之一就是希望在行政任务的执行过程中通过增加行政机关处理个案的灵活性来提高行政效能。现代国家中，由行政权来主导国家基本政策的形成的情形十分普遍，行政机关实际担当了国家任务第一执行者的角色。由于现代社会关系的复杂性，要求行政机关能够随时随地地根据具体情况迅速地作出决定。如果过于强调遵守标准的运作程序，强行要求行政机关每一个具体执行行为都要寻求其明确的法源依据，虽然增强了决策的正当性，但是也会产生行政过程的僵化迟缓和“目标错置”（goal displacement）等弊端。因此，为适应行政权追求公益的需要，并兼顾行政效能，立法机关往往透过便宜原则，根据涉及人民权利义务的程度，赋予行政机关裁量权，使行政机关的决定与手段选择有自由形成的空间。正如德国著名公法学者恩斯特·弗罗因德（Ernst Freund）所言：“裁量常有这样的功能，法律和法律僵化的控制中抽取关系当事人利益的敏感裁量事宜，转由行政适用灵活的手段处理”。[5](p58) （3） 追求个案的正当性。“真正的裁量乃是为了追求个案的正义。”[6](p95) 裁量的实质恰恰在于根据立法的目的，来审查个案的情况。行政机关在进行裁量时，既要考虑到法定目的，又要考虑案件的具体情况，从而找出适当的、合理的解决办法。立法为社会提供的是一种统一的规则，追求的是一般正义和普遍公平，但现实情况的纷繁复杂、形态各异，如果立法为行政机关提供详尽无遗的具体执行方案，不给行政机关一定的裁量空间，可能使行政机关无法发挥自己的能动性，对于本来应该区别对待的不同情况却给予同等看待，从而造成现实的不公正。行政机关通过行使行政裁量权，对具体案件进行个别考虑和对待，使得立法上的普遍正义能通过行政裁量转化为个别的、现实的正义。设定行政裁量的合理理由就在于“它能使对私人利益的公权力的行使个别化，可以使它适应不同的环境，避免不可取的限制的统一化、不适合和条件的特别化。”[7](p352)
行政裁量权的发动，必须得到法律的明确授权或者默示授权。从立法技术来看，法律明确授权在多数情况下表现为，法律在法律效果部分规定有“得”、“可以”、“有权”等术语。如果法律没有明示授予行政机关裁量权，仅仅以法律没有诸如“可以”、“得”、“有权”得规定，就断然否定行政裁量权发动的可能性，也不切实际，因此以下情形仍应认为有裁量权存在：（1）在法律效果部分有上限或下限的数额有待确定的；（2）不发生法律效果的行政事实行为， 与不具有干预性质的给付行为，在法律优位原则的支配下，仍应使其有行使裁量权的空间，对于干预权的行使，如果没有被授权行使裁量权，则不属于裁量权的行使范围；（3） 在法律明示规定与没有规定之间，仍可以从法律条文的含义或法律规定的立法目的中探求是否有法律“消极默许”裁量权存在；我国台湾地区学者根据德国的行政法院的判决归纳了八种被承认为裁量规定的形式：（1）“得为”规定；（2）数额之选择规定；（3）法规未有规定之事项；（4）追求公益；（5）特许或许可事项；（6）训示规定；（7）“认为必要”规定；（8）行政释示之例外办理。[8](p179—180) 综上所述，究竟是否属于裁量权发动的授权形态，首先要看法律是否有“可以”、“得”、“有权”等明示性规定，如果没有，则要看法律有无裁量权授予的特征，对于这两种情形，都应从法律的整体关联性角度来进行考察，并妥当地运用法律解释方法加以检视。
二、不确定的法律概念与行政裁量的关系
行政裁量往往与不确定的法律概念联系在一起。行政裁量的实质在于行政机关在作出行政行为时具有一定的选择余地。就大陆法所流行的狭义行政裁量而言，行政机关之所以具有选择余地的情况主要分为两种：一种是在法律规范的假设部分或在实施的条件部分存在不确定的法律概念，在不确定的法律概念下行政机关可能会有某种选择的余地；一种是法律规范的处分部分存在着选择余地，而只有这种情况才存在着行政裁量问题。这种理论争议由来已久，自耶林内克开始就未停止过。要真正厘清行政裁量与不确定的法律概念之间的关联，并说明行政机关对于构成要件方面是否也享有裁量权，须从不确定法律概念的内涵说起，而这在理论上和实践中都尚未明确。
法律概念，以是否确定为标准，可以分为两类。一类是确定的法律概念，如自然人、法人等。这类法律概念已相约成俗地涵盖所描述对象的一切有意义的特征，因而定义清楚，外延确定，在适用时可单依逻辑推理操作。[9](p286) 一类是不确定法律概念，是指内容特别空泛、不明确的法律概念，如公共安全、公共利益、社会秩序、显失公平等，这类法律概念或法律用语，必须藉由个案适用于具体事实之上，其内涵才能得以具体化。在法律领域，确定的法律概念在全部法律概念中所占比例较少，而大多数法律概念或多或少都具有不确定性，属于不确定的法律概念。不确定法律概念可分为不确定的经验概念与不确定的规范概念两种。经验概念是指法律适用者在具体事件中，可以根据单纯的知觉加以理解，或者根据一般经验法则或社会普遍知识即可确定的概念，例如夜间、不动产、雨天等。而规范概念则是指须借助法律适用者个人主观的价值判断方能确定的概念，例如公共利益、重大事由、合理使用等。就经验概念而言，经验概念的解释和运用，并不须要价值判断的介入，只要将事实加以确定，然后将其涵盖于概念之下，因而再原则上只有一个正确答案。然而，就规范概念而言，除了具有坚实的“概念核心”外，还具有自“概念核心”边缘起的广大模糊的“概念外围”。而且越接近其边缘，对这一概念判断的可靠性就越弱，在解释层面就会面临着不确定的难题。而且，规范概念适用于个案时，还得经由价值判断形成一个“中间概念”，才能实现“上位概念”（价值概念）与“下位概念”（具体案例事实）有效连结。例如，《中华人民共和国合同法》第52条第1项确认“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，合同无效；第2项确认“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，合同无效。现有一国有企业因对方当事人欺诈、胁迫行为而与之订立了合同，是否因国有企业的利益受损，从而违反了损害国家利益导致该合同绝对无效呢？我们无法经过逻辑推演，直接得出该合同行为并不违反“国家利益”的结论。在法律适用时，它须要借助适用者自己的价值判断，形成一个“国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益”的中间概念，避免了国有公司在自身利益受损时，因认定其利益属于“国家利益”，导致上述合同绝对无效，使国有企业以及国家控股、参股公司丧失灵活调整利益关系的可能，在市场竞争中处于不利地位，从而违背法律增进实现国有财产增值保值初衷的情况出现。规范概念不可能如经验概念一样存在着一个正确答案，因为规范概念须透过适用者的价值判断，在当下多元化的社会中，欠缺一个共同价值，标准因人而异，这就增添了不确定的规范概念解释上的困难，又因为规范概念必须透过个别事件的适用才能得以具体化，故对概念的解释与适用实际上很难分清。
在传统的行政裁量理论看来，不确定法律概念与裁量并无区别，往往把不确定法律概念的适用也完全以裁量来说明。[10] 持这一观点的典型代表是耶林内克（W.Jellinek），贝纳泽克（Bernatzik）等人。在耶林内克等人看来，裁量的本质就在于“法律所意欲的多义性”。行政机关是否具有裁量余地，或者行政机关的行政行为是否是裁量行为，首先要根据法律是否明确规定了构成要件来判断。就法律用语而言，不确定法律概念与裁量二者都属于弹性、模糊的用语。就本质上来说，法律授权裁量时，行政机关虽有选择的自由，但法律存在着不确定概念，或者法律对要件没有作出任何规定时，实际上就是赋予了行政机关自行判断的权力。因此，不确定法律概念与裁量并无区别。该理论把裁量看作是行政机关对于行政行为依据的法律要件是否满足拥有选择的余地，因此又被称为法律要件裁量论。这种观点实际上是受民事诉讼、刑事诉讼的影响，将民事诉讼和刑事诉讼中法官对罪刑的斟酌、法律要件的认定视为法官的裁量问题，并将其沿用到行政裁量的论述上来。法律要件裁量在讨论“需要”、“诚实信用”、“可靠性”等不确定法律概念时，无不将其看作是行政裁量范围内的问题。法律要件论在战前的德国、奥地利等大陆法系国家颇为盛行。战后，随着行政裁量理论的深入发展，自赫尔曼·鲁伊斯（Hermann Reuss）伊始，才逐渐将整个不确定法律概念从行政裁量理论中划分出来。鲁伊斯提出了法律效果裁量论来替代法律要件裁量论。[11] 根据法律效果裁量理论， 在不确定法律概念与裁量之间存在本质上的差异，不应混同。裁量仅限于法律效果层次，而不确定法律概念则为构成要件事实，不容有选择或裁量的余地。不确定法律概念与裁量可以看作是行政机关作出行政行为的两个阶段，行政机关在作出法律效果选择之前，首先必须要对不确定的法律概念进行解释和认识，再将经解释和理解的法律规范适用于具体情形中，如果法律规范授权行政机关可以对法律效果进行选择，就进入了行政裁量阶段。如果法律规范没有相应的授权，行政机关则无选择权。就行使方式来看，不确定法律概念是指在法律构成要件中常常使用不明确和模糊的概念，在适用于个案中可能会出现不同的意义，但只有一种符合立法本意而为正确，法律不可能存在多种目的。只要通过法律解释就可以消除其不确定性，使概念得以精确化，从而获得正确的答案。因此，不确定法律概念在适用上始终都只有一个正确答案。行政裁量是在法律构成要件具备的情况下，行政机关就各种可能的行为的自由选择。例如，假设存在着某种法律事实，与之相对应的合法效果有数种形态，行政机关被赋予了从中选择一种合法效果的权力，所选择的任何一种行为都将是合法的。一般来说，行政机关所作出的效果选择行为不存在违法与否的问题，仅仅存在是否合理或适当的问题。假设存在着某种法律事实，与之对应的合法效果只有一种形态，那么行政机关只能采取导致该效果的行为，这时，行政机关无选择可言，也就无裁量存在的可能。从这个意义上说，行政裁量只能是法律效果的裁量，而对法律的构成要件则没有裁量的余地。举一个例子来说，如法律规定，在紧急情况下，行政机关采取限制公民言论、出版、结社、集会等基本权利的措施。在这里，“紧急状况”是一个不确定的法律概念，然而，到底什么是紧急状况，哪些情况是紧急状况，它有着由“概念核心”所决定的特定含义，行政机关对该概念仅仅有判断权，而对于什么是“紧急状况”不享有决定权。行政机关对不确定法律概念的判断必须符合法律原意，不可恣意行使。如果法律规范或者社会上普遍认为这种情况不属于“紧急情况”，那么行政机关实际上不能采取任何相应的措施。在法律规定的“紧急情况”要件得以满足时，行政机关采取什么样的限制措施则属于行政裁量的范畴，行政机关具有选择权和决定权。对于不确定的法律概念，行政机关实际上不具有任何的判断余地，对概念的解释和理解决定于行政机关本身以外的因素，如法律的规定，社会上的一般观念等。行政机关的解释和理解是否正确则应接受司法机关的严格审查。而对于行政机关对法律效果的选择行为（即采取何种限制措施）不产生违法问题，只有合理问题，司法机关原则上应该加以尊重，受到的审查较不确定法律概念也要松弛得多。
三、行政裁量的本质——意思表示
在私法领域中，民法的编制体系是以请求权为中心构成的，并以法律行为作为贯穿其间的核心概念。而所谓法律行为，即是指“私人的旨在引起某种法律效果的意思表示。此种效果之所以得依法产生，皆因行为人希冀其发生。法律行为之本质，在于旨在引起法律效果之意思的实现，在于法律制度以承认该意思方式而于法律世界中实现行为人欲然的法律判断。”[12](p142) 法律行为制度的基础要素就是行为人的“意思表示”，它是行为人“基于意思表示而设定、变更、终止权利和义务的行为”。因此，意思表示在民法领域居于核心的地位。行政法的发展，长期以来囿于意图摆脱民法影响的观念以及行政法理论未臻完善，始终停留于传统行政法学说所建构的行政行为态样上（行政行为论），意思表示的概念及其相关问题，在行政法领域一直未受到重视。德国行政法学者柯俄曼（Kormann）受拉班德（Laband）的影响，试图用民法上的理论，来解决公法问题，将“意思表示”概念引入到了行政法领域，以“行政法律关系”重新构筑行政法理论。柯俄曼的观点引起了行政法学界极大的共鸣，意思表示也成为了横贯行政法理论的核心概念。
行政法上的意思表示，就是指行政机关或人民以直接发生行政法上法律效果为目的所为之表示行为。意思表示可以采取明示的方式或默示的方式作出，相应地区分为明示的意思表示和默示的意思表示。明示的意思表示，即以语言或文字所为的意思表示。人与人之间，除了语言与文字以外，还有其他表征意义的欣慰，可以作为传达意思与说明的手段。默示的意思表示就是指未形诸于语言或文字，而以具有一定的表示内容或规制内容的行为所为的意思表示。由于行政机关透过各种行政程序作成行政裁量而发生各种法律效果，因此行政裁量实际上就是以直接发生行政法律效果为目的所为的表示行为，其实质就是一种意思表示。在法律构成要件齐备的情形下，行政机关可以通过自己的主观意志活动来确定特定的法律效果（权利义务关系）。如《治安管理处罚条例》第十九条的规定，对于扰乱公共秩序的行为人，可以处以一元至二百元的罚款。当行政相对人涉嫌扰乱公共秩序时，行政机关欲对其处罚，但仅仅凭据实体法的规定，具体的权利义务内容很难确定，因为法律对“扰乱公共秩序”这一行为的法律后果设定了多种可能性。为了确保行政目的的实现，在“扰乱公共秩序”这一法律构成要件具备时，行政机关可以根据主观意思来确定给予行政相对人多大幅度的罚款。但是作为行政机关的意思表示行为，行政裁量并非是随意的，而是有其基准和目标，因此与毫无准则限制的恣意不同。“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之逻辑法则之约束，而在国家行政目的之大前提下，得有较大意思活动之自由。”[13](p44) 如前所述，柯俄曼的行政法律行为理论的建构即是以“意思表示”为基点的，并借用民法上的“主观法效意思说”将行政行为界定为，依行政机关单方之意思表示而发生法律效果的行为。[14](p301) 相应地， 行政裁量就被看作是行政机关在法定范围内透过自身的主观意志而产生法律效果的行为。
那么这种基于民法的意思表示理论来讨论行政裁量到底有多大空间呢？实际上，与私法上的意思表示相比较，行政法上的意思表示还是显示出其局限性来。在私法领域，基于私法自治原则，私法上的法律主体，除法律强制与禁止规定的事项外，当事人可以自由决定其法律行为的目的和内容，因此当事人真实意思的认定就显得至关重要。《德国民法典》第一百三十三条即规定：解释意思表示，应探求真实意思，而不得拘泥于所用词句。体现了对当事人自由意志的尊重。而在行政法领域，基于依法行政原则，行政机关并无自然的意思，其意思由法律所赋予。行政机关并不能通过意思表示像民事主体那样自由地选择、创设行为对象。而对于行政法律关系的客体和权利义务内容，行政机关的意思表示仅能在法定范围内裁量选择。在裁量的范围内，行政机关的裁量选择也并非绝对的自由。在行政法中，强行法对行政机关的裁量选择（意思表示）设置了一系列的规则，这些强行法的规定集中体现为行政法的合理性原则或比例原则，它要求行政机关在法定范围内作出意思表示（裁量选择）时，不得背离决定的目的、不得考虑不相关的因素、不得违反可行性原则、不得违反均衡原则、不得违反平等对待原则、不得违反惯例原则等。[15](p126—127) 此外，行政法上意思表示的局限性，还体现于默示意思表示的限制上，在行政法律关系中，基于行政裁量行为的明确性要求，以及避免行政相对人因行政机关默示意思表示的不明确而遭受不利，只有在例外情形下，才可以采用默示的行政法意思表示，明确性原则构成了默示意思表示的界限。
四、行政裁量运行的规则
行政裁量意味着行政机关在执行行政行为之时具有凭借自身主观意志作出选择的权力。因为行政裁量所包含的“主观意志性”非理性因素，增加了行政裁量的不可预测性，如果运用不当，极有可能成为行政怠惰、滥权的工具，蜕变为腐败滋生的温床。传统的法治行政主义要求行政合法，即要求行政活动在法律范围内进行。但是行政裁量行为只要在法律授权范围内，其斟酌选择的任何行为都是合法的。因此，传统法治行政主义的合法性控制对于行政裁量权的拘束来说变得难以为继了。现代法治并非要消除广泛的行政裁量权，而是着眼于如何将行政裁量权控制在法律的范围内，使其在不违背法律原则下，发挥行政正义、维护社会公益以及保障人民基本权利的功能。于是，人们设计了各种制度和原则来规范行政裁量行为，以此来实践具体社会公平。
（一）明确性原则。明确性原则对于行政裁量的意义在于要求行政机关在作成行政行为时，方式和内容都应具体明确，具备可预测性、可衡量性和可审查性。在程序上，行政裁量行为必须公开，接受人民和司法的检验。在内容上，行政裁量权的获得必须具有明确的法源依据，其行使的标准应为人民了解，通过这种外在的机制使行政裁量权能够控制在合理的范围内运行。
（二）差别待遇禁止原则。这一原则是宪法平等性原则在客观法秩序内的功能表现，其基本涵义是“恣意的禁止”，且要求对相同情况同样对待，对于不同情况则不同处理。它并非要求不得差别对待，而是要求不得恣意为差别对待。当然，如果本质上应为差别对待的不同情况，却予以相同对待，也属于对此原则的违反。
（三）比例原则。较其他法治原则而言，比例原则更能起到规范行政裁量的法治运用的功能。比例原则是指行政机关采取某一项措施以达成目的时，所使用的方法须适当、必要与合乎比例，即要求方法与目的的均衡，其本质上是一种利益衡量，即不应采取一个总成本高于总利益的行为。[16](p335) 所谓适当性原则是指行政机关所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成。它针对的是行政手段与行政目的之间的客观联系，要求实现目的的手段必须适合于达成行政目的。所谓必要性原则是指在能同样达成行政目的的多种方法与手段中，应选择相对人权益损害最小的方法与手段。所谓合乎比例原则是指行政机关所采取的为达成行政目的所必要的手段，不能给相对人权益带来超过行政目的之价值的侵害。行政机关的选择裁量行为属于法律许可的范围，原则上不会出现违反适当性原则的问题，但是对于必要性原则、比例性原则的要求，行政机关并非可以自由裁决，而是要尽可能适合法律授权裁量的最终目的，即运用行政机关的专业知识，追求个案正义。在宪法的基本权利理念的支配下，行政机关所行使的行政裁量权，实际上是一种“合乎义务的裁量”。
（四）信赖保护原则。所谓信赖保护原则是指行政机关的行为应保护人民正当合理的行为。信赖保护原则强调行政机关行为的可预测性，当行政机关的行为一作出，不论是抽象行为还是具体行为，只要形成某法秩序后，人民出于对该法秩序的信赖而对自己生活有所安排，行政机关便不得恣意行使行政裁量权来破坏该法秩序，损害人民权益。行政裁量并不意味着行政机关选择裁量行为的随心所欲，变化无常，而是要具有其确定性，维系人民的信赖利益。行政机关在行使行政裁量权时，还需要衡量行政机关的裁量行为带来的公益与相对人的信赖利益，最后作出适当的决定。
（五）不当联结禁止原则。不当联结禁止原则的基本涵义是指行政机关在行使行政裁量权时，只应考虑合乎事物本质的要素，不可将与行政裁量不相关的因素考虑在其中，行政机关的选择裁量行为与所要达成的目的之间必须存在正当合理的关联，这就要求行政机关进行裁量时，应慎择手段，使目的与手段有合理关联。
（六）合目的性原则。行政机关在行使行政裁量权时，必须首先探求法律授权裁量的目的，而法律授权之目的无非就是追求社会公益和实质正义、维护人民合法权益。当行政机关具有高度的判断、裁量的空间时，除了要充分考虑社会公益，还必须接受宪政基本价值和原则精神的拘束，并参酌普遍社会观念来实现行政正义，达成公益与私益最大限度的一致。行政裁量是否符合法律授权裁量的目的，必须斟酌此选择裁量行为的各种可能性，如果在各种可能的手段和措施中可用另一个更为适当的手段予以替换，或者其他更好的裁量行使可能性，则该手段不合目的。
（七）行政机关自我拘束原则。所谓的“行政自我拘束原则”是指行政机关行使行政裁量权时，对于相同或具有同一性的情况，如果没有正当理由，则应受“行政先例”或“行政惯例”的拘束，而为相同的处理。行政先例或惯例是关于行政上相同或具有同一性的事项，经过长期的、反复的施行，便形成了约定成俗并为后来行政机关予以尊重的行政习惯。行政裁量的意义在于在个案上实现法律的价值和目的，虽然法律赋予了行政机关裁量的空间，法律对行政机关没有直接的拘束，但行政机关在裁量时仍不得恣意，而应自我抑制。
（八）行政伦理原则。伦理实际上是人类生活中，人与人之间的正当关系以及正当行为准则的一种规范秩序。其与人们认识和区别善恶的过程相关，并通过这个认识过程选择正确的行为而从之，或者透过理性的作用，来决定正确的行为举止，寻求道德的标准。行政伦理也就是行政机关及其成员在执行行政事务所应该具备的伦理与道德规范，包括消极的有所不为而无害于人，不玩忽职守，或者积极的有所为而有益于人，使行政符合公平正义的准则，也就是行政机关及其工作人员在执行具体事务所应有的道德意识和道德自律。行政机关及其工作人员在裁量时，应诉诸道德伦理，摒弃个人私益，作出符合公众利益和精神的最佳选择。伦理原则还要求行政机关及其工作人员在行使裁量权时应遵循“反省式选择原则”，即凭据有限理性，深思熟虑后，将事实与价值连结，以道德伦理为基础，作出公正的裁量。
收稿日期：2006—03—07