义务教育实施“一费制”的经济学分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,经济学论文,一费制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本着为治理教育乱收费、减轻农民负担而出台的“一费制”（注：教育部、国家计委、财政部于2001年2月13日下发了《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》，规定自2001年起各省、自治区、直辖市要结合农村中小学实际，在贫困地区实行“一费制”收费办法。具体内容是，在全面清理农村中小学乱收费，严格核定杂费和课本费的基础上，综合考虑两项收费，核定一个最高收费标准，只向学生收取一项费用，不再向学生收取任何其他费用；其最高限额标准由教育部、国家计委、财政部核定。）自2002年试行至今，已有两年多时间。虽然“一费制”在一定程度上减轻了学生及家庭的负担，但同时也暴露出许多问题，引起了诸多学者的关注和讨论。然而，大多数研究者都是从现象出发来考察“一费制”对农村教育产生的影响，如《中国教育学刊》2004年第8期刊载王世忠等人的《“一费制”对贫困地区中小学的影响——以湖北省英山县为例》一文，就是以英山县为个案，考察并提出了“一费制”对教育的负面影响及存在的问题。综观近年来的一些研究，未见有人对“一费制”问题提供理论分析和归因。本文试图转换视角，利用经济学的相关理论对“一费制”的合理性进行重新审视。
一 “一费制”中的矛盾
“一费制”在实施过程中之所以引起了很多讨论和争议，主要原因是其中的收费项目和收费标准存在矛盾。这些矛盾既体现了“一费制”制度建设的不完善，也反映了它并不能成为维护各方利益的万全之策。如果不采取相应的措施和配套的制度来解决这些矛盾，它终究是一项“顾此失彼”而仅为应一时之需的权宜之计。
首先，“一费制”对学校原先的各种收费项目进行了严格的核定，其“新标准”只包括杂费、课本费和作业本费，不含住宿费、借读费、考试费，以及学生自愿参加的课外教育活动、防疫体检、课余时间上网学习、毕业班补习、蒸饭、校服等服务性收费。实行“一费制”就意味着学校只能一次性向学生收取“新标准”中的收费项目，而对“新标准”之外的其他服务性收费采取学生自愿缴纳的原则。问题就在于以自愿选择为原则的一些服务性收费项目实际上仍然是学生的必需支出，学生难以拒绝缴纳诸如校服费、军训费、防疫体检费、考试费这些必要的支出。因此，“一费制”实际上只是将几项常规的收费项目合并，而其他各种名目的收费照常可以存在，这与其“一次性收费”的规定相矛盾。但是，如果不设立这些服务性收费，又无法满足部分学生享受教育服务的需求。可见，二者的矛盾在一定程度上反映出“一费制”收费项目的非合理性。既然服务性收费不包括在“一费制”的收费标准中，而且对之缺乏统一的标准和有效的监督，那么乱收费问题就无法根治。
其次，“一费制”没有在科学测算生均成本和学校办学成本的基础上来确定收费标准。就目前的标准来看，政府对学校确定了一个收费上限，这实质上是政府利用行政手段对教育服务产品进行的一项价格管制。且不论这种管制是否有效，我们首先需要看这个标准是否科学。从“一费制”先期试行的情况来看，按“新标准”收费的学校经费缺口进一步扩大，许多学校入不敷出，教学条件和质量急剧下降。可见，现行的收费标准并没有考虑学校的办学成本，而是单方面地侧重考虑学生家庭的承担能力。
以上两方面的因素必然派生出一系列次要矛盾及不良后果。例如，有的学生愿意交钱享受更多更优质的教育服务，学校教育就应该满足这种市场需求，关键在于如何解决由此可能产生的学校盈利性和教育公益性之间的矛盾。如果为维护一方利益而进行的制度选择要以有损另一方的利益为代价，那么，我们认为这就不是一项最佳的制度选择。
二 “一费制”的理论解析
1 政府管制与价格控制
供求规律支配着一种物品的价格与该物品的销售量，同时供给与需求也受到某些因素的影响而发生移动，从而改变物品的均衡价格和数量。在诸多影响因素中，政府管制(regulation)是影响最大的一种因素。管制，是政府为了规范自由竞争市场带来的负面“外部效果”而采取的强制政策。即使在市场经济发达的国家，政府管制也无处不在，其中对价格的控制是较常见的方式之一。政府通过对某种商品实行价格控制来调节买卖双方的利益冲突，其目的主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害。政府的价格管制分为价格上限(price ceiling)（注：“价格上限”是指可以出售一种物品的法定最高价格。）和价格下限(price floor)（注：“价格下限”是指可以出售一种物品的法定最低价格。）两类，二者均会对产品的供求产生影响。这里我们以图1、图2为例，仅就价格上限进行讨论。
图1 没有限制作用的价格上限
图2 有限制作用的价格上限
图1、图2显示了政府采取价格控制可能产生的两种影响市场的结果。在图1中，
为价格上限，
为均衡价格，即市场价格。当
时，由于使供求平衡的价格即均衡价格低于上限，此时价格上限就没有限制作用，市场力量自然会使经济向均衡变动，形成产品的均衡数量Q。这说明该产品的供给量与需求量能够达到一致。
当价格上限＜均衡价格，也就是移至
，时（如图2），由于使买卖双方同时满意的均衡价格（原来的不变）高于政府规定的价格上限，价格上限对市场便产生限制性约束，供求力量趋向于使价格向均衡价格变动。但当市场价格达到上限时，不能再上升，此时市场价格就等于价格上限。在这种价格时，该产品的需求量
超过了供给量
之间出现的差额，即为产品供给数量的短缺。
价格控制理论让我们了解到价格上限影响市场的两种结果：当出现如图1的结果时，说明价格上限无损买卖双方的利益；而一旦政府对市场实行限制性价格上限时，就可能产生物品的短缺，卖者必然会给大量潜在买者中的部分买者配给稀缺物品，使得大多数买者不能享受到该物品。这不仅造成了配给机制的无效率，也违背了政府实行价格控制的初衷。与此相比，一个自由竞争市场中的配给机制既有效率又客观公正，当该物品数量在市场上达到均衡时，任何一个想支付市场价格的人都可以得到该物品。管制看起来是维护消费者的利益，但如果过多或忽视市场本身的供求关系，就会最终在“保护社会利益”的美好愿望下使整体经济失去活力和效率。因为对市场价格进行限制，必然会在一定程度上限制产品的市场竞争力，从而导致某些占明显优势地位的利益主体形成市场垄断。事实表明，垄断会严重阻碍市场资源的有效配置，影响市场机制功能的正常发挥，抑制企业的创新精神，助长官僚主义。具体到教育市场，其影响也类似。那么，规定学校收费的价格上限究竟会给义务教育带来什么影响呢？
2 教育产品的价格管制
用“一费制”来规范中小学校的收费，实质上就是政府对教育服务产品实行价格控制。“一费制”规定了学杂费收取的最高限额，因此属于价格上限类。
(1)讨论前提
探讨教育产品的价格管制问题其实隐含了一个前提，即教育服务作为一种产品，与市场上其他商品一样，可以并且需要以一定的价格在买卖双方之间进行交换。只有接受了“教育产品有市场价格”这一前提，我们才能够用经济学的相关原理来分析教育领域的问题，才有可能讨论其定价以及价格管制的问题。因此，承认“教育产品的价格在一定程度上受市场调节”是讨论的首要前提。
免费义务教育是世界各国都普遍实施的一项基本教育制度，然而我国的特殊国情决定了我们的免费义务教育有其特定的含义。原国家教委、原国家计委、财政部1996年12月16日颁布的《义务教育学校收费管理暂行办法》第三条规定“接受义务教育的学生免收学费、只缴杂费”。这说明我国的义务教育并没有实现真正意义上的完全免费，学生或家长必须依据成本分担的原则缴纳一定的杂费。此“杂费”恰恰表明了义务教育产品同样具有价格，只不过它是标识在教育这样一个特殊产品上的特殊价格，是一种特殊的价格存在。
从经济的角度看，教育能为社会培养出各类具有知识和技能的劳动者，并使这些受教育的劳动者在今后的工作中获得相对较高的货币收益和精神享受。教育的经济价值既然有一部分为受教育者本人或家庭所获得，它便可以成为个人或家庭的追求目标并通过市场的自发调节得以实现。另外，由于优质教育资源的稀缺与学生及其家庭对教育的期望之间存在的差异，决定了义务教育产品同样具有竞争性和排他性，因此我们把义务教育视为“融合产品”(fused goods)（注：“融合产品”(fused goods)，即融合了私人产品要素和公共产品要素于一体的产品。）在市场经济环境下，义务教育服务作为市场需求的私人消费品，其价格理应受供求规律的制约。通过供求双方的协商决定其产品的价格，这样才能实现义务教育资源的优化配置。与此同时，又由于公共产品的特殊性，其价格又不能完全由市场来调控，因而政府在考虑公共利益的同时对它进行价格干预。对义务教育产品实施价格控制，是政府为了确保义务教育服务产品人人都能“买”得起，这是政府依法普及义务教育的重要条件。如前所述，在市场经济中，当决策者认为一种物品或劳务的市场价格对买者或卖者不公平时，就会实施价格控制。为了治理学校乱收费，避免受教育者的利益受损，政府便对义务教育的杂费制定了一个价格上限，规定学校只能在此范围内收取费用。这是非常必要的。
(2)具体分析
最高限价往往对政府有吸引力，因为它似乎是一种确保每人都能买得起某种具体产品的简便方法。对教育，尤其是对义务教育而言，使人人都能够享受义务教育服务产品是政府的职责和所要实现的教育目标。基于这个目的，作为全民公共利益代表的政府对教育服务产品进行最高限价是无可非议的，这种干预的动机是可以理解的，在短期内也是有效的。但是，这种限制市场发挥作用的行为长期下去最终会带来不良的后果，因为它实质上在破坏教育市场的自然供求规律。“一费制”在实施过程中引起的种种矛盾和问题就充分说明了学杂费的价格上限是具有限制作用的。尽管教育产品具有一般商品的性质，可以用经济学的理论工具来加以分析，但它所兼具的公共产品身份也决定了其分析过程及结果中的特殊性。因此对义务教育而言，应从成本价格（生均培养成本）和均衡价格（市场价格）两方面来分析“价格上限”的作用。首先我们以维持学校基本运转的成本价格的定价来分析“价格上限”对学校的限制及影响。国家规定的“一费制”收费标准2002年为每个学生每学年农村小学160元，农村初中260元，各地可根据实际情况适当浮动收费标准，但上浮的比例范围不得超过20%。我们以重庆市开县岩水乡小学为例，该校依据重庆开县教委[2003]55号文件，对小学每生每年收取190元书杂费。但据学校当年数据统计，实际每生支出课本费141.4元，加之学校其他正常生均公用支出96.6元，2003年该校维持正常运转的生均成本为238元，比政府规定的价格上限超支48元。如图3所示，学校的生均培养成本高于杂费的价格上限。这就意味着，当“一费制”收费标准不能补偿学校最低生均成本时，学校就失去了提供教育服务产品的能力，结果是学生及家长的需求增加而学校教育服务产品的供给量却在减少，形成
（供给量）与（需求量）之间的短缺。
图3 “一费制”后教育服务与价格的关系
从理论上说，有限制作用的“价格上限”会引起产品的短缺。但是，对国家强制实施的义务教育而言，由于政府采取了一系列措施保证人人都能接受义务教育，因而在义务教育产品的供给总量方面，排长队的现象几乎少有发生。这是因为义务教育是强制性的，不允许出现供给不足，必须保证适龄儿童入学。另一方面，教育服务产品的供给方又要受到“价格上限”的约束，唯一的办法就是尽量减少成本，使成本价格等于甚至低于“价格上限”，而降低成本的代价必然是牺牲教育质量。我们在西南地区调查的几个试行“一费制”的农村学校，情况便是如此。
实行“一费制”后，学校经费来源减少，入不敷出。比如，以前培养50个学生需要500元，而现在培养50个学生就只有400元，许多农村中小学无法按标准配齐基本的教具、实验仪器和图书资料；学校教学设备陈旧、设施简陋，连最基本的桌子、板凳都无法保证。重庆城口县全县11所中学，除县职中有学生食堂、坪坝中学有简易学生食堂外，其余学校只有一个约40平方米的简陋食堂。小学的情况则更糟，学校住宿条件、教师办公用品的使用情况更是让人不忍目睹。学校为降低成本，用黑白教材代替彩色教材，如一本彩色页面的英语课本为7.70元，而黑白页面的课本仅为3.60元，学校因此节约成本4.10元。由此我们看出，“一费制”对书杂费实行“一刀切”的做法，导致了教育资源的不足和教育质量的下滑。这与以规范教育行为、促进教育发展和提高教育质量而出台“一费制”的初衷相去甚远。
另外，义务教育产品虽然更多地具有公共产品的性质，但在优质教育资源竞争激烈的地区，为了满足消费者对优质教育资源的需求，实现教育资源的优化配置，一定程度上也存在由市场调节的市场价格。由于优质教育资源的稀缺，在某些时候，学校对教育产品的定价高于成本价格，而有的家长也愿意出更多的钱享受更优质的教育服务，学校对优质教育服务产品的供给S不变（如图3所示），但教育需求增加，需求曲线由D移至D′，形成了教育产品的新的市场价格，即均衡价格
。对供给方学校来说，均衡价格下的新均衡数量Q′与成本价格下的均衡数量Q之间的数量差表示学校以均衡价格出售教育服务产品能够比成本价格销售更多的产品。这时，学校可以获得更多的生源，且不损害其他人的利益，同时又满足了消费者的教育需求，即达到了“帕累托效率”(Pareto efficiency)（注：“帕累托效率”源自意大利经济学家、社会学家维尔弗雷多·帕累托(1848-1923)。）最优。
经济制度的效率，是指通过不同生产单位、不同区域或不同行业分配有限的经济资源而达到的效率。这种效率使每一种资源都有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。如果一个经济能合理地运用和分配资源，达到不使某人的状况差一些就不能让另一个人变得更好一些的程度，那么，这个经济就是具有“帕累托效率”的。换句话说，“帕累托效率”就是资源的配置已经达到了无论做何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损的状态。进而可以说，当经济运行达到高效率时，一部分人进一步改善处境就必须以另一部分人的处境恶化为代价。反之，如果资源配置是低效率的，那么通过改变资源的配置方法，至少一部分人可提高福利水平，且没有任何人境况的恶化。从图3可以看出，高于
的均衡价格一旦受到“一费制”价格上限的约束，造成的结果将是教育服务产品数量短缺的进一步扩大，
。很显然，当学校提供的教育服务完全受“一费制”价格上限的制约而无法以使双方境况改善的成本价格或均衡价格出售时，这种资源配置实际是无效率的。既然一部分消费者愿意以学校的成本价格或均衡价格购买优质的教育资源，而教育资源又能够因此得以充分利用，我们为何置之不理呢？
由此可见，价格管制并不像预期的那样，让所有的消费者都受益。由于管制压制了竞争，那些在市场上有竞争实力的优质学校就有可能受到损害，最后也会影响一部分有能力和意愿购买优质教育产品的消费者的利益。
三 启示与建议
长期的经济和社会发展表明，无论是市场还是政府，在经济活动中都可以发挥有利作用或正面影响，也可能存在失灵状态。如果政府完全掌控具有商品性质的教育服务产品的定价权，其对教育服务产品的负外部效应终究会显现出来。尽管政府的价格管制有合理性的一面，但也要把握好尺度。有鉴于此，为规范义务教育服务产品而出台的“一费制”还有待进一步完善。
1 灵活确定“一费制”收费标准
有限制作用的“价格上限”是引起“一费制”受益悖论的根本原因。为此，确定科学的“一费制”收费标准是解决问题的关键。不同地区、不同类型的学校应有不同的收费标准，农村学校与城市学校、一般学校与重点学校应区别对待。具体而言，对个人承担能力较弱的地区，“一费制”收费标准应与学校成本价格一致，即把生均成本价格作为定价底线。这样既可以做到对贫困地区的政策倾斜，又能保证学校维持基本运转。而对经济较发达的地区，“一费制”的收费应适当放宽，由市场定价，尊重教育服务的市场规律。这样才能满足供求双方各自的需求，既保证有支付意愿和能力的消费者享受优质教育服务，又能激励学校进一步改善办学条件，提高教学质量。对经济特别困难的学生，政府可以采取对学生直接资助和补贴的方式，以保证其受教育权利的实现。
2 制订政府投入的“下限”指标
政府实施“一费制”对义务教育收费制定价格上限，必然导致学校教育经费来源的减少。为保障学校教学的正常开展，政府增加投入是首要前提。事实上，在市场经济体制下，政府对教育的投入规模应当有一个“下限”指标。这就是，至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证教育机会均等化目标的实现以及教育事业的稳定发展。若用公式来表示，则为：政府教育投入的下限＝全社会对教育投入的需要－（家庭的教育投入＋企业的教育投入）。公式的内涵在于：政府应是整个教育投入资金来源的最后保证人和调节人。由于经济发展水平和市场化程度的不同，尽管各国对于政府教育投入的下限要求有所差别，但政府的教育投入规模终归要与其作为整个教育投入来源的最后保证人和调节人的身份相称。
3 为价格管制提供法律依据
发达国家的管制根植于深厚的法制传统的土壤中，其管制基于立法提供的法律依据，管制部门需要得到国会的特别授权，受管制的一方可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。也就是说，管制也要受到监督和约束，而不是简单的不经科学论证的强制性行为。用法律法规来规范政府的价格管制，能够减少政府管制的盲目性，使管制行为更趋科学、合理。
我们在利用经济学分析“一费制”的合理性时，虽然较多地考虑了市场因素，但是，完全用市场来定价也会有一定的风险，市场失灵亦会损害教育的公益性。市场经济只能从一个方面来解释“一费制”的非合理性，如何用政府管制和市场机制双重手段来有效地调节教育这一特殊产品的价格，仍需要人们从多方面进行研究和论证。