户籍制度改革的政治经济学思考，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,户籍论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、户籍改革的政治经济学命题
我国在很长时期内形成了二元的发展模式，而户籍制度成为这种模式和体制的基础。我国户籍制度从建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，而这些功能又在过去几十年的发展过程中不断地被强化和放大。户籍制度上所负载的利益和权力已经远远超过户籍制度本身，并成为户籍制度改革难以推进的根本原因。如果说户籍制度作为一种“社会屏蔽”制度，是我国计划体制下特殊的工业化发展战略选择的结果，在当时是一种不得已而为之的策略，那么伴随着社会环境的变迁和各种要素的积累，户籍制度改革已是大势所趋。自20世纪80年代中期以来，从中央到地方，从农村到城市，户籍制度改革受到社会各界的广泛关注。人们更多的是把户籍制度改革与中国城市化进程和城乡二元社会结构的破解联系起来。①②③
中国户籍制度改革的进程表现为由中央政府、地方政府、外来流动人口和城市市民多个利益集团组成的多方博弈过程。当前，政府对户籍制度改革的目标主要表现在两个相互冲突的方面：一是工具性目标，即通过户籍制度所表现的城乡分割和流动人口权利的缺失为发展的工具，以追求经济的快速健康发展和实现资源的优化配置，保证城市居民充分就业，乃至保持国家政治、经济、社会的长期稳定。二是价值性目标，即以促进和保障流动人口的权利及其福利为导向的，通过缩小城乡差距，从而最大限度地促进不同群体的公平为首要目标。在社会经济发展难以提供充裕的就业机会和公共服务能力的情况下，地方政府特别是城市政府必然要在流动人口权益保护与地方户籍利益之间进行权衡和取舍，但一般都会倾向于工具性目标，即优先考虑城市人口的既得利益并以经济、社会的稳定为执政的主要出发点。
关于户籍改革的政治经济学命题是改革决策者的主流意识形态的转变，即政策目标的优先序应当从工具性目标向权利和平等的价值性目标的转变。④ 转变的方式是以渐进式改革为基调的，对原制度有强烈的路径依赖性。首先，户籍改革的本质是决策者必须放弃以限制人口自由迁徙的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标。为此，决策者需要将流动人口的权利保障以及社会公平纳入自身的社会总福利函数之中，并赋予其权利价值在政策目标序中的优先地位。其次，近年来户籍制度改革的实践表明，改革的路径以一种循序渐进的适应内外压力的形式出现，表现出对原制度的强烈依赖性。通常，渐进主义作为一种社会行动方法，具有成本低、代价小的特点。如果说原有户籍壁垒刚性的下降，得益于市场化和工业化的推进，而现有城镇户籍利益的存在，却是由转轨时期的相关制度重新赋予的。⑤ 目前我国教育、卫生、劳动就业、社会保障与社会福利等社会经济政策的主体依然以城乡分割和行政区分割为基本特征，因此改革的成败在很大程度上取决于教育、就业、社会保障等相关的社会经济政策的配套改革是否成功。户籍制度改革的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利，使户籍管理和户籍登记功能回归本位。当然，这是一个需要周密设计和谨慎对待的长期过程。将福利从户口上剥离不等于取消福利，福利体制是可以脱离户籍管理体制而独立运行的。
二、户籍制度的历史价值及其权利限制的政策后果
户籍制度的历史价值典型地反映了一种发展工具主义的特征。无论是在改革开放之前的计划经济时期，还是在20世纪80年代之后向市场经济的过渡时期，户籍始终充当了国家社会控制与经济发展战略的一项重要工具。其工具性作用主要体现在维持社会秩序、控制城市发展、保障国家粮食和其他生活消费品的供应，以及提高经济竞争力等方面。建国之初，户籍制度建立的最直接的目标一般被认为是为了维持社会的秩序，即新政权试图通过一种有效的制度安排，以便营造一种“人工维持的秩序”，确立新兴民族国家的安全与稳定。⑥ 户籍制度建立的初衷只是为维护社会治安与保障公共安全，其开始实施阶段并没有形成强制性。⑦
随着1953年12月全国粮食统购统销制度的实施，粮食生产和分配问题开始与户籍制度联系起来。为了增加粮食生产和供应，政府决策者期望能够把农民留在土地上，以确保农村有足够多的劳动力。1958年出台的《户口登记条例》改变了户口迁移登记手续，规定户口的迁移不仅需要迁出地政府机关的审批意见，更重要的是需要迁入地的政府机关或主管部门的审批意见。由此，户籍真正开始作为一种管理工具限制了城乡人口的迁移，成为在很长时期内中国城市化进程缓慢的主要制度原因之一。在短缺经济条件下，户籍成为有计划地配置包括劳动力在内的各类生产和消费要素资源的有效载体。粮食作为最稀缺的农产品和最直接的生活必需品，其数量和规模在很大程度上成为地方政府选择严格或宽松的户籍控制政策的最主要的制约因素。⑧
20世纪80年代农村改革之后，户籍制度的历史价值则主要体现在为中国的工业化与低成本出口战略的经济增长模式所作出的贡献。发轫于20世纪70年代末的农村改革，极大地提高了农村的劳动生产率，也使得农村剩余劳动力被释放出来，并最终成为史无前例的人口流动大潮。传统户籍制度的存在和以户籍为基础的城市社会保障和福利体制使得大量流动人口成为没有长期劳动合同，又未被城市社会保障体系所覆盖的生存于正规体制之外的就业群体，其主体是大量的非正规就业者。让如此众多的农村劳动力工作、生活在传统的城市体制之外是对农村人口的一种剥夺，是一种制度上的不平等。但是，在中国工业化进程中如果将所有非正规就业都纳入正规体制必然会极大地提高社会发展和劳动力市场的管理成本。在中国二元经济的发展格局下，非正规就业在解决中国劳动就业和促进经济发展上发挥了重要的作用。在一定意义上讲，以户籍为基础的城乡二元体制以及由此所产生的一亿多体制外的廉价的流动劳动力的存在，是中国产品得以以低成本占领世界市场、使中国成为“世界工厂”的重要原因，也是中国过去三十年改革开放得以顺利发展、经济得以长期高速增长的最重要的制度因素之一。⑨
但是，户籍制度的上述历史贡献却是以对公民迁徙自由权的限制和社会公平价值的缺失作为代价的。迁徙自由不仅仅是人口自由流动的问题，还意味着公民的自由选择。迁徙自由是一种政治权利，它和别的权利相关联，因而又是一个包容性的、综合性的权利。⑩ 虽然迁徙自由作为一项权利从未被我国宪法和法律所禁止，但是政府在保证迁徙自由和促进社会融合方面缺乏足够的努力。户籍对公民权利的限制是多维度的和多层面的。从户籍制度的权利实质来看，户籍承载着相关的利益分配功能，或者说户籍制度仍然是形成于计划经济体制下的某些特权的基础，并成为阻碍公民行使迁徙自由和居住自由的一个重要因素。(11)(12) 户籍对流动人口迁徙自由与居住自由权利也存在直接限制。户籍制度隐含了深刻的、先天性的身份歧视及不平等。现在造成很多人反感户籍制度的原因，好像并不是因为户籍登记管理制度本身，而是因为户籍制度造成的城市与乡村的差别、大城市与小城市的差别。就个人而言，户籍制度的最大弊端就是歧视，这种歧视并不是根据人的能力，而是根据先天的因素。
当然，户籍制度的工具性目标追求所造成的流动人口权利及其公正价值的缺失还因相关的社会福利政策的推行而不断地被强化了。由于我国的户籍制度不仅仅是一种人口管理制度，它是与一系列成文与不成文的法律制度、政治环境及社会福利紧密结合的。也就是说，在现行户籍制度下，城市人口享有许多与生俱来的福利，这些福利是通过相关社会政策和城市户口结合在一起的。尽管在社会经济转型的大背景下，户籍制度立足的根基已经有所松动，并且近年来在某些领域进行了若干改革的尝试，但迄今为止，以户口为基础的人口管理制度仍然是将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益同户口性质相挂钩的，使城市户口成为“身份”和“福利保障”的象征。与城市户籍人口相比，外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面存在较大差距。户籍制度造成的社会福利壁垒，人为地在城市内部划分出“本地人”和“外地人”两大群体，由此形成城乡二元体制之外的城市内的二元社会结构，阻碍了流动人口对城市社会经济资源和发展成果的分享。(13)
总之，基于户籍的社会福利政策长期以来在客观上不仅强化了对流动人口迁徙自由等权利的限制，而且也强化了对流动人口社会福利相关利益的排斥。这表明以工具性目标为导向的社会政策的维持客观上是以保护城市人口的既得利益、牺牲流动人口权益的平等价值为代价的。
三、限制流动人口权利的社会成本与收益变动：工具性目标的代价
维持户籍制度的工具性目标本质上意味着以对人口迁移和对流动人口权利的限制为手段，来实现政治领导层所期望的社会稳定、工业化和城市化发展战略、粮食供给安全等社会目标。而推动改革的关键在于政府需要对维持原定工具性目标的成本与收益进行结构性评估对比，即政治家必然要判断维持其工具性政策目标的代价是否值得或可接受的。在一个理性的政策决策模型中，只有当维持一项政策的成本超过其可能获得的收益时，政策改变才是可能的。相反，决策者如果从该项政策中获得的收益大于维持其存在的成本时，就必然缺乏修正和变革政策的激励。对户籍制度的决策而言，假设户籍对流动人口权利控制的边际收益和边际成本对决策者而言都是社会性的，即不存在政策决策者个性化的成本收益问题，则这里只需要考察影响政策均衡的社会边际成本与社会边际收益的变动即可。为了解释的便利，本文将边际社会成本曲线移动引起的对流动人口权利控制的放松称为成本挤压型户籍松动模式；而由边际社会收益曲线移动引起的控制均衡点下降或左移的情形则称为收益缩水性的户籍松动模式。
如图1所示，假设初始状态下户籍政策是完全城乡分隔式的人口控制模式。作为参照系，假设该模式对流动人口权利的限制强度为1，即流动人口几乎丧失任何转变为或享有城市居民身份的可能性。于是，从初始状态出发，户籍控制松动的政策变迁将存在两种途径：一是所谓的控制成本挤压型户籍松动，如图1所示的，在不同的边际社会收益曲线上，边际成本曲线向左上方移动，相应地，在边际收益曲线SMR1上，均衡从E0移动到E1，此时，户籍对流动人口的权利控制水平则从1下降到假设为0.8的状态，即控制强度下降了。二是收益缩水型的户籍松动模式，即在边际成本曲线不变动的情况下，户籍控制对决策者的边际社会收益出现了下降，从初始水平E0大幅度下降至E02，此时，户籍对流动人口权利的控制强度从初始的1降到0.6。如果变动的起点不是E0，而是在更高的社会边际成本水平SMC2上，则社会边际收益曲线下降或缩水会引发均衡从E1移到E12的水平位置上，此时，户籍对流动人口权利的控制水平又进一步从0.8下降到0.4。
图1 改革开放以来户籍制度改革的成本收益结构变动分析
（一）成本挤压型户籍松动：E0→E1或E02→E12
对户籍制度的社会成本还缺乏充分可信的测量和研究，已有的文献显然注意到户籍对中国社会所产生影响的深度和广度。从其社会成本来看，户籍不仅深刻地影响了城乡劳动力要素的流动和配置效率、城市化进程以及农民工的心理紧张与压力，而且还对社会政策的正义性、管理控制的成本与社会政治成本等都形成了冲击。(14)
1.道义和社会公正的成本上升
迁徙自由是中国宪法所赋予公民的一项基本权利，也被世界绝大多数国家以及国际组织所广泛接受。户籍政策不仅在事实上限制了公民迁徙自由的权利，而且通过城市户籍以及附加于户籍之上的种种社会福利与权益，在客观上造成了一个地方城市对外来流动人口的排斥，是对其他地区特别是某些弱势群体合法利益的侵犯和剥夺；也造成了城市与其他城市或乡村两种不同户籍身份的社会经济不平等。这种政策对流动人口的权利剥夺及其不断扩大的不平等后果，随着越来越多和越来越深入的有关研究成果的不断出现并引起媒体的广泛讨论和批评，社会公众和舆论对户籍的非正义性就越是不满，而政府为之付出的道义上的代价和公信力的下降也就越沉重。同时，社会福利与收入等方面的城乡和地区差距的扩大与建设和谐社会的目标也存在明显的冲突。如果政府在政治上仍然坚持一项被广泛视为缺乏足够正义或道义的政策，这将不仅引起社会公众的谴责，更为严重的结果是丧失公众对政府合法性的认同与信任。
由于户籍被赋予了福利和权利的功能，户籍在一定程度上就变成了具有价格的商品。20世纪80年代以来，一些地方的农转非工作大多伴随着一些交易活动。有的地方是由政府公开标价，以政府公告的方式公诸于众，向那些要求进入城市的人，征收城市建设费和增容费；更多的地方是实行暗箱操作，那些希望获得城市户籍的人为了改变自己的由户籍制度所赋予的命运，为获取城市户籍而拉关系、向官员行贿等不断发生，成为腐败的重要温床。
2.社会稳定协调发展的政治成本上升
城乡人口的差距扩大与社会冲突的增加将会直接提高户籍管理的社会政治成本。我们不能把城乡人口之间的差距都归罪于户籍制度，但户籍制度至少是加剧了这种差距。如：经济收入差别，城镇居民的年平均收入一般为农村居民年均收入的3—8倍；消费水平差别，城镇居民平均每人的消费性支出约为农村居民平均消费性支出的4—6倍；教育水平差别，由于办学条件、教师素质、教育投资等方面的不同，一般来说大城市优于中小城市、中小城市优于城镇、城镇优于集镇、集镇又优于农村。在目前的教育体制中，以户口所在地为基础招收学生无形中更加强了城镇居民的特权。除了上述几个方面的特权外，城市居民在其他方面也享有农村居民难以比拟的优越性，如生活能源、交通邮电、商品供应、社会服务、文化娱乐以及医疗保险等。
另一方面，社会冲突尤其是流动人口中的青年一代的不满开始增加。越来越多的农村人口流出乡村却又难以被城市接受，往往成为社会管理体系中最薄弱的群体，特别是在宏观经济不景气时期，如果寻找工作失败或失业，他们很容易演变为“游民”，成为社会的“不安定”因素。农民工二代（即进城流动人口的子女）中的很大比例从小就生活在流入地城市，已经对上一代所在的乡村缺乏认同感，却又不被现在生活于其中的城市所接纳，其融入社会的难度比较大。各地城市虽然为义务教育阶段的农民工子女提供教育机会，但普遍都对农民工子女关闭高中及以上层次的教育通道。一些缺乏受教育机会又无正式职业的青年流动人口正在成为城市青少年犯罪的主要人群，其群体行为以及对社会的不满情结更容易成为城市生活安全稳定的隐患。
（二）收益缩水型户籍松动：E1→E12或E0→E02
收益缩水存在两种形式：一种是假设性或预期性的社会收益，另一种是制度扭曲性的社会收益。其中，前者是客观上并不存在或只是一种可能发生的现象，而后者对政策决策者而言则是客观存在的，却并非完全合理与正义的。
1.假设性或预期性收益的减弱
决策者维持户籍制度的假设性收益主要来自对城市发展的拉美化、社会稳定以及粮食安全等的担忧。并将控制流动人口大规模地进入城市，作为实现避免拉美式的过度城市化、确保社会稳定和良好的治安、确保大量农民留在乡村从事农业生产以实现粮食供给安全的重要手段。这些担忧都有一定的道理，但以此作为反对户籍改革的依据则失之偏颇。
首先，对城市拉美化的担忧常常和维护社会稳定目标联系在一起，似乎城市的失业、贫富差距、贫民窟以及环境污染与治安混乱等各种社会问题都是由于对流动人口的控制不力造成的。仿佛只要继续维持现行的户籍制度，就可以远离所谓拉美化的不幸。笔者认为，一方面，拉美过度城市化是有其深刻的政治经济与社会历史根源的，包括拉美土地的私有制、新的国际分工地位以及殖民时期形成的产业资本积累依附关系乃至社会文化传统和政府角色等各种复杂因素交互作用才产生了所谓的拉美化问题。(15) 那种简单地认为控制人口流动就可以避免拉美化问题显然是不切实际的。另一方面，放松人口控制或户籍政策也不意味着必然会产生拉美化问题。放松或取消户籍管制，势必会有一定数量的流动人口进入城市，但只要就业、教育与居住问题还存在一定的市场门槛，就没有理由相信会有大量农民盲目流浪街头。(16)
户籍控制和治安与社会稳定之间也不存在单向的、确定的因果关系。外来人口占多数的城市可以是治安良好、社会稳定的城市，而户籍控制严格的地方也可能社会治安状况不断恶化。应该说不是因为放松户籍控制而造成了治安难题，相反，正是城乡隔离的户籍控制造成了流动人口在城市遭受的不平等待遇以及缺乏就业机会、收入和居住条件，而这些的确也在一定程度上成为刺激流动人口犯罪的诱因。但社会治安显然也是一个类似于拉美化的复杂问题，不是简单地通过对流动人口的控制和排斥就可以解决的。
其次，粮食供给安全有时也被认为是户籍控制的社会收益的重要组成部分。在改革开放之前，户籍制度将农民严格地控制在乡村土地上，以确保有足够多的农业劳动力从事粮食生产，从而维持粮食产量增长与供给安全。但是，随着计划经济时期粮食统购统销体制的解体以及农村改革所引发的农业劳动生产率的提高，粮食安全已经不再仅仅与劳动力的投入数量及粮食产量等问题直接相关，而更多地依赖于粮食贸易以及相关的组织制度因素。这意味着不仅户籍制度对流动人口的控制无助于确保粮食安全，而且粮食安全本身客观上已经也应当能够不构成维持户籍控制的政策理由。蔡昉等人的研究也证明在改革开放之后，粮食紧缺程度对人口迁入率的影响无论是从显著性，还是从系数的绝对值看，都已经是无足轻重了。显然，粮食安全已经不再是支持户籍制度的依据，而充其量也只能是为户籍制度辩护的假设性收益。
2.扭曲型收益的维持
扭曲型收益典型地反映了户籍政策改革的路径依赖及其面对既得利益集团的压力与阻力的状态特征。(17) 一方面，对户籍人口的福利待遇而言，如果要放松对流动人口的控制，或有更多的流动人口享受户籍人口同等水平的福利待遇，则意味着要么城市户籍居民的福利待遇水平会下降，如相关的就业培训补贴、最低生活保障和社会救济，甚至养老金与医疗保障都可能会减少，要么政府为了维持上述保障福利水平不变，就必须承担更多的财政支出压力和提供更多的公共服务。客观地说，无论哪一种情形都会造成地方政府的实际货币收益的损失，尤其是这样的损失是否会形成城市居民的强烈不满或政府无法承受的财政压力，则是政府决定户籍政策改革取向的最为担忧的因素之一。另一方面，户籍制度对政绩考核具有特殊的意义。在日益重视人均指标的大趋势下，外来常住人口虽然在理论上被纳入考核基数，但户籍人口的权重更加提升。对各级政府部门的业绩每年都要依据一系列考核标准进行评价，而某些关键性的指标被认定为具有一票否决的重要性。其中有两个中央和地方政府都高度重视的“一票否决制”指标：计划生育超生率和突发事件发生率。这种考核制度，会使地方政府更加重视当地居民的投票和舆论，也会导致希望进一步减少外来人口以提高各种人均水平的倾向。
在改革开放的三十年间，我们所经历的正是以上分析所揭示的维持户籍制度的社会收益和社会成本此消彼长的变动过程。正是在这样的过程中，决策者日益意识到维持现行户籍制度的好处或收益是不可靠的或根本不存在的，而为之付出的代价和成本在政治上是如此之高，以至于难以承受时，变革户籍制度的时机就水到渠成了。当然，不同层级、地区和部门的决策者对维持户籍制度的成本与收益的理解和趋势判断可能会出现巨大的差异，从而表现出对户籍改革的不同态度，并直接影响到相应的政策措施。
随着政府放松对流动人口权利的限制，原来户籍政策下政府承担的一些社会成本则可能转变为政府的政治收益，尤其是剥夺流动人口权益的道义成本会迅速转化为支持和拥护政府推动户籍改革的社会道义收益，即政府在政治上将获得更多的支持与合法性。而至于其他的社会部门的减少与治安及社会稳定的改善则需要依赖于各地方政府公共管理水平的提高。
四、户籍价值重构与流动人口权利回归
户籍制度的存在无疑是造成城乡分割的主要制度因素，也是使得进城务工的农民被排斥在城市主流社会之外的重要原因。流动人口合法权益的难以保障直接关系到城市经济的可持续发展和社会稳定。流动人口在城市生活、工作、消费、纳税、创造财富，为城市经济增长做出贡献，却不能享受（至少不能与城市户籍居民合理地分享）各种福利待遇、社会公共资源和城市发展的各项成果。尽管与户籍相联系的多种社会福利待遇的不合理附加是一个历史遗留问题，目前的城市人口管理思路也是基于当前人口形势和经济社会发展状况做出的政策选择，但地方政府对户籍人口的地方保护主义倾向和针对流动人口的带有歧视性的政策及管理手段，使正常的管理逻辑遭到破坏，有悖于社会公平目标，也不完全符合“以人为本的科学发展观”和“构建和谐社会”的基本要求。(18)
逐渐消除户籍管理对城乡和地区发展的负面影响无疑是一项从根本上解决城乡分割的二元体制的重要举措。中央政府已经采取了许多措施，希望从制度上加快户籍制度的改革。户籍制度改革对于解决当前流动人口所面临的现实问题具有重要意义。对于流动人口中已经长期在流入地生活并成为事实上的常住人口的那部分人群，解决其户口问题，不仅能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇，更能促进他们积极地融入城市生活。(19) 而对于仍具备一定流动性的那部分人群，户籍改革会给予他们更多的选择机会。如果他们有意愿和能力在城市生活，能够让他们看得见希望，那就更容易规范其行为。
图2 户籍松动改革的政策决策示意图
无论户籍改革沿着怎样的路径，以怎样的步调向前推进，户籍制度改革必然是一个户籍价值重构的过程，其核心问题是权利重新界定和利益调整。改革的方向、形式以及广度和深度取决于行为主体之间的利益一致程度和利益对比关系。从理论上讲，均衡的制度安排和权利界定总是有利于力量支配方。随着各种要素的不断积累，当力量对比关系的变化超过一定临界值，必定导致制度安排和权利界定的变化。同时，改革取得成功的可能性取决于改革所蕴涵的价值理念与作为现行体制基础的价值理念之间的契合度、改革所导致的利益关系的重新协调与相关公共资源的配置，以及管理当局控制改革进程的能力。(20) 当流动人口的权利保障及其正义性本身成为决策者的效用函数的重要组成部分时，政治领导层的边际社会收益函数曲线将会变得更加陡峭起来，这意味着只要对流动人口的福利和权利给予很小程度的改善，就可能取得社会收益的显著增加。这时如果政治价值观念本身就足以促使决策者推进改革进程，即直接将社会边际福利函数SMR1向左移动到SMR2的水平上，决策者的物质收益水平由于需要支付对流动人口的福利保障和其他社会救助性支出而下降，但由于流动人口权利限制得以放松或解除产生了足够多的公众支持性的社会心理收益或正义性价值（MJV; marginal justice value），其实际总的社会边际收益水平并不会下降（R0），而其上升的程度取决于社会公众对社会公平正义的价值判断。因此，户籍改革的政治决策及其进程明显地取决于政治领导人的主观价值观念及其对流动人口权利价值的认识与判断。也只有当这样的价值认识达到足够高的程度，户籍改革才是可能与可行的。“以人为本”和科学发展观的提出和实施，充分体现了我国党和政府对构建和谐社会的理念和发展战略，也是户籍制度改革能够取得成效的最根本的政治保证。
户籍制度改革的终极目标应当是户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。社会转型期城市户籍管理具有明显的过渡性特征。中国人口发展态势和区域经济社会发展差距的客观存在决定了户籍制度改革必须以“渐进式改革”为基调，城市存量人口与增量人口利益调整与协调也是一个逐步推进的过程。城市户籍改革的一个基本要求是逐步缩小流动人口与户籍人口之间的福利差距，实现流动人口与户籍人口管理体制和方法上的平稳对接。在这个过程中必须为流动人口获得市民待遇提供一个合理途径，构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口与社会融合的制度框架，实现户籍价值重构和流动人口的权利回归。
除了通过市场机制的配置途径，我国人口目前所享有的社会福利和相关权利主要来自两个渠道：因身份而获得的福利和权利；因贡献和承担义务而取得的福利和权利。户籍所体现的城市人口与生俱来的福利特权属于前者，而通过缴费参加各种社会保险者属于后者。在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应当按照“权利与义务对等”的原则，逐步减少与身份相关的福利，扩大通过贡献和承担义务所获得福利的通道。可操作性的制度框架尚需进行精细设计，其总体思路可以是：一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就越应当享受更多的城市福利和公共服务。在存在资源短缺约束的条件下，不可避免地由政府承担起宏观调控人口规模和结构的责任，建立起具备一定筛选功能的体制和机制。美国的次贷危机已经证明，完全依靠市场机制配置资源会导致巨大的市场失灵的危机。在制度框架内，调控机制主要发挥引导和驱动作用，由外来人口自主决定去留。
权利（福利）—义务（贡献）—时间门槛是三个基本的要素，对各要素所涵盖的具体内容可以深入地进行探讨，其基本的逻辑关系可以通过图3来表述。(21) 首先是将城市户籍人口与外来人口在福利和权利上的差距分解出来，按照来源（身份和贡献）排序，离图3原点越近表示与户籍可以越早地分离；履行义务（或贡献）从最基本的无犯罪记录到对当地的社会经济有重大的贡献，贡献越大，承担的义务越多，就越应当更多地分享城市发展的成果；如果外来人口的长期居留已成定局，对城市管理和公共服务就变成了长期的硬性需求，依居留时间梯度整合的制度安排（时间门槛的设置）不仅体现了城市社会对外来人口的接纳和包容，也符合公平性和城市发展的可持续性原则。我们试想，如果一个人在城市工作、生活超过20年（一代人的时间），遵纪守法，依法纳税，为城市创造财富，把一生中最宝贵的时间贡献给了这座城市，城市政府就没有理由不给予他平等的市民待遇。
图3 流动人口市民化途径的三维曲面结构示意图
上述思路暗含的一个前提是：在过渡期内，地方政府拥有一定的设立门槛的自主权。一方面，毕竟就目前我国不同区域的社会经济发展状况而言，地区均质化发展是一个在近期内无法实现的目标，只要区域社会经济发展存在差距，人口流动就是必然的；另一方面，在区域社会经济发展参差不齐的情况下，中央政府难以制定全国范围内统一的具有可操作性的制度体系，地方政府拥有更多的自主权就是必需和必然的。
五、结论性评价
本研究表明，户籍制度的改革目标正在经历一个从工具性目标向权利价值目标优先考虑的转移阶段。户籍制度作为国家行政管理的重要组成部分，通过户籍登记证明公民身份、为政府制定经济社会发展规划和各项行政管理提供人口基础性资料的基本功能不会改变。
户籍制度目前仍然是我国政府进行行政管理的最主要的载体，是城市政府能够用以调控城市人口规模、保证城市的健康运行和持续发展的为数不多的工作手段，在引导人口合理、有序流动和城市化过程中还可以发挥重要的作用。中国城乡二元社会的解构，其含义要比户籍改革宽泛得多。我们认为，较为理性的判断是：中国城乡二元社会的解构将是一个长期的历史过程，是包括户籍制度、城乡社会保障制度、劳动就业制度、教育制度、医疗卫生制度等一系列制度改革的过程。其中，户籍制度改革进程在很大程度上取决于农村社会保障制度与城市社会保障制度的对接程度。
近年来，各地的户籍改革方兴未艾，在很大程度上，是对中央出台的户籍改革政策的呼应。经过20余年的探索和实践，户籍制度改革取得了一定的成果，但实际进展仍然非常有限。在技术层面上，改革的成功原则上取决于两个时机：一是劳动力市场需求格局发生根本性变化，即城市经济发展使得城市本地劳动力的就业保障比较确定，而对外来劳动力的需求大幅度提高，可能成为体制转变的契机；二是城市政府公共财政和提供公共服务的能力不断提高，从而能够为所有常住人口提供良好的社会福利和保障。一般来说，如果城市劳动力的就业保障比较确定时，外来劳动力的权利也会相应提高，户籍改革的阻力也会减小。虽然户籍制度改革不能解决与流动人口有关的所有问题，但户籍改革可以使部分流动人口在社会保障等方面受益，有助于社会和谐的实现和城乡差距的缩小。给流动人口完全的市民待遇，是一个非常复杂的问题。比如，对于农民工而言，获得完全市民待遇，需要他们放弃在原居住地的一些权利，如土地经营权、农村社会保障权、计划生育权等。如果既拥有在城市的各项权利，也不放弃在原居住地的权利，对城市居民来讲，也是一种不公平。因此，渐进改革必须把握好尺度，尽量避免在追求一种公平的同时，滋生和引发新的不公平。
笔者认为，既然不能在短期内从根本上消除二元结构，无法大面积地解决流动人口的社会保障等问题，比较现实的做法是，可以按照“权利与义务相对等”的原则，通过政策体系的透明化以及管理与服务手段的不断完善，使流动人口在履行义务的同时公平地享有权利，使得户籍改革成为构建和谐社会的重要途径。
现实的问题是，我国城乡和地区间发展差异巨大，城市政府对公共产品的供给能力总体上是相对不足的。在城市社会难以提供充足的就业机会和公共产品及服务的情况下，急剧的政策变动往往达不到预期的效果，并极有可能造成难以克服的新的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。目前，城市户籍完全放开既不现实，也无必要。特别是像上海这样的特大城市，对人口总量的适度控制是落实科学发展观的必然要求。
发展的历史已经证明，好的施政目标和管理理念必须有与其相适应的政策环境和实施条件才能得到落实和实现。如果操之过急，在条件不成熟之时希望毕其功于一役，反而会产生与政策初衷相反的结果。在城市化的发展过程中，我们正在逐步取消对于农村流动人口的各种歧视并将他们纳入城市发展的主流。同时，我们也必须注意农村人口的城市化是一个长期的过程，需要几十年时间的不懈努力，需要实行非常慎重的社会政策，需要根据各地区不同的社会经济发展水平和各种类型的城市的具体情况作出恰当的制度安排。
［收稿日期］2008-12-23
注释：
① 陆益龙：《1949年后的中国户籍制度：结构与变迁》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2002年第2期。
② 蔡昉、都阳、王美艳：《户籍制度与劳动力市场保护》，《经济研究》2001年第12期。
③ 邹农俭：《进城人口的户籍制度改革》，《经济社会体制比较》2003年第5期。
④ 赵德余：《民主集中制下主流观念与政策变迁的政治经济学》，汪丁丁主编：《新政治经济学评论》，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2007年。
⑤ 李健英：《户籍制度在转轨时期的特点及其路径依赖》，《华南师范大学学报》2005年第6期。
⑥ 科尔曼著，邓方译：《社会理论的基础（上）》，北京：社会科学文献出版社，1990年，第92页。
⑦ 陆益龙描述了这一历史背景：“1950年8月，公安部制定的《关于特殊人口管理的暂行办法（草案）》主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便搞好社会治安和保障安全，为国家施政管理和建设提供人口资料。同年11月，政府又出台了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市的户口登记和管理。这部法规的目的在于建立城市公共秩序，恢复城市经济建设。”
⑧ 蔡昉等人的研究以城市决定计划迁入的人口数量作为衡量户籍控制强度的因变量指标，而以滞后一期的人均粮食产量作为解释变量。研究发现在1978年改革之前，粮食每增加100公斤，城市人口迁入率会增加3‰。该研究的结果表明，粮食生产与供应安全因素对政府选择户籍控制的强度具有决定性的重要意义。
⑨ 这里隐含了一个重要的命题，即流动人口的非正规就业由于低工资和缺乏足够的社会保障权益而恰恰为企业的发展提供了特殊的“制度性收益”。我们可以做一个简单的推算：2004年国务院发展研究中心的一份调查报告显示，珠江三角洲地区的农民工工资在12年间仅提高了68元，而当时全国农民工的工资水平基本上都处于400—600元之间。为了计算的便利，取中位数500元作为一般工资水平，并近似地将68元看成是12年来全国农民工工资的平均增幅，由此假设1992年我国农民工的平均工资为482元。这一水平与当时国有企业职工的平均水平相差不大，可以认为是一个合理水平。从1992年到2004年，我国消费物价指数上升了91.36％。在保证农民工实际收入不变的情况下，2004年农民工的平均工资也应当出现与物价指数相同的升幅，达到922元。以此水平（922－500＝422元）推算，以2004年全国农民工大约为1亿人计算，全年收入损失为422元×10×1亿＝4220亿元（仅以农民一年工作10个月计算）。考虑到城镇职工的工资水平在过去十多年间的增长远超过物价增长水平，2004年的实际工资已是1992年的两倍以上，农民工的实际工资性收入的损失就更为可观。更何况，广大农民工基本上都没有社会保障和其他社会福利，其工资实际上就是其所有的收入。虽然我们还不能精确地推算涵盖所有城市职工和农民工之间的收入差异，但合理的估算应当在1万亿元左右。这样一个简单的匡算也正是中国企业发展因为户籍制度而产生的巨大的制度性收益。
⑩ 王建芹：《人口管理制度的实质是一种宪政文明》，《人大研究》2007年第4期。
(11) 张树义、杜纲建：《迁徙自由：户籍制度改革的终极目标》，《领导决策信息》2001年第15期。
(12) 黄仁宗：《城镇化抑或迁徙自由：反思我国户籍制度改革的价值取向》，《求实》2002年第5期。
(13) 城市内部的二元结构集中体现在“本地人”和“外地人”两大群体的福利差异方面，这不仅表现在附加于户籍上的社会保障（医疗和养老）、教育和就业等方面，而且即使对作为交通事故中受害人的“本地人”和“外地人”的赔偿也出现了“同命不同价”的现象。关于“本地人”和“外地人”两大群体的福利差异，党国英举过一个例子：拥有北京市户口的市民，如果年收入低于2500元，就将被纳入低保范围。而在中国农村，年收入低于2500元的农民估计差不多有两亿。如果允许的话，他们肯定愿意要北京户口——低保可以领，医疗补贴可以领，养老金可以领。没有房住，政府建廉租房。唐勇林：《调查称91.7％的公众认为户籍改革很有必要》，《中国青年报》2007年2月26日。
(14) 限于篇幅，本文不讨论户籍对城乡劳动力要素的流动和配置效率损失、城市化进程以及农民工的心理紧张与压力影响等问题，我们在后续研究中会给予这些问题以足够的关注。
(15) 托马斯．安戈蒂：《拉美的城市化和城市规划》，载于罗纳德．奇尔科特主编：《替代拉美的新自由主义——〈拉美透视〉专辑》，北京：社会科学文献出版社，2004年。
(16) 杨风禄：《户籍制度改革：成本与收益》，《经济学家》2002年第2期。
(17) 宫希魁（2005）深刻地描述了中国户口分类的宝塔式等级结构逐步确立的过程。在这种宝塔式结构中，处于最低层的户口类别是农民户，循此逐级上升，分别是非农户、城镇户、城市户、大城市户、直辖市户。户口自下而上迁移，真可谓“蜀道之难，难于上青天”。宫希魁认为，“从政治上来说，各级政权机构分别设在地位相称的城市、镇、中心村（乡政府所在地）。政权机构为了维护自身的利益和对政治因素的考虑，对所在地的利益不能不有所照顾。从社会因素来讲，城市越大，人口越集中和组织化程度越高，居民群体与政府的谈判能力越强，创始者们的利益越有保证。从思想文化因素来说，越是中心城市，知识分子的比重越大，居民平均文化程度越高，智力优势就越是明显。以上各种因素所导致的利益级差，促使不同等级的市镇形成自我防范和保护机制”。由于层层都在搞阻击和维护自身的利益，严格区分户口等级，强化户口管制，所以，阻碍户口自下而上的垂直迁移就是以上逻辑的必然结果。宫希魁：《消减户口的利益分配功能》，《中国经济时报》2005年4月30日。
(18) 谌新民（2005）也注意到户籍改革的价值目标问题，他认为户籍制度改革不是形式上的创新，最终的目的是要促进社会和人的全面发展，保护全体公民（当然包括农民工）的平等权益，其基本走向将体现自由迁徙、非物质化和配套性的特征。“目前户籍制度改革的关键不在于户籍和允许人口流动本身，而在于外围条件和制度如何适应和保护人口流动的合理有序，改革的关键不完全是有否自由迁徙权，而在于迁徙后能否平等地享受当地相关福利且能够落实在农民工身上。”谌新民：《人口流动推动户籍制度改革》，《南方日报》2005年11月23日。
(19) 《中国青年报》社会调查中心与某网站联合开展的一项有11168人参加的调查显示，91.7％的人认为有必要进行户籍改革。40.7％的人认为现在户口仍很重要，甚至有23.0％的人认为，如果在“好工作”和“解决户口”之间非要选一个的话，自己宁愿选择“解决户口”。对普通人而言，户口的最大作用是“方便孩子上学”（57.5％），列第一位，其次是“能提供医疗、社保等方面的切实保障”（35.9％）。唐勇林：《调查称91.7％的公众认为户籍改革很有必要》，《中国青年报》2007年2月26日。
(20) 而改革的具体内容与相应的制度规范、价值取向具有一定的兼容性，均与施政模式和决策行为有关。政府必须根据中国城乡社会的特点确定施政目标和进行政策设计。
(21) 本图主要为了讨论的方便，是一个示意图，各个要素的具体内容还需要深入细致地研究。
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