关于电子政务建设与我国行政改革的思考，本文主要内容关键词为：电子政务论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，伴随着科学技术尤其是信息技术的迅猛发展，地球文明开始了从物质信息时代向数字化信息时代的过渡，世界正朝着信息一体化、经济一体化迈进。社会经济生活的网络化，使现代市场经济的自我调节力和适应力增强，政府面对新的经济社会环境，需要发挥什么样的作用，如何实践“有所为，有所不为”的方针，已经摆上了议事日程，各国政府，无论是发达国家还是发展中国家，都在思考政府自身的变革问题，这也是上个世纪80年代以来各国政府再造运动的一个重要的时代背景。在各国的政府再造运动中，有一个共同的策略，就是利用现代的信息和通讯技术改造政府，实施电子政务建设。电子政务的出现和发展正在成为当代信息化的最重要的领域之一。
一、电子政务是一种全新的政府运作模式
（一）电子政务是现代信息技术和国际互联网发展的产物
电子政务是国际上一个比较通用的概念，西方国家的政府信息化主要是指电子政务。电子政务能否实现最能说明一个国家政府信息化的建设水平。电子政务的概念源于Electronic Government，是美国前副总统戈尔在1993年提出的。根据《发展中国家电子政务建设指南》的定义，所谓电子政务（E-Government），宽泛地说，是指利用信息技术，来提高政府的效率和效能，使公众更加容易得到政府的服务，让更多的公众可获得信息，促使政府对公众更负责任。电子政务可以通过互联网、电话、社区中心、无线设备或者其他通信系统，为公众提供服务。一般认为，所谓电子政务，即以提高效率和服务水平为目标，实现政府与个人、企业之间相互交流的电子化与网络化，从而实现政府内务的高效化，减少政府与个人、企业之间繁琐的行政程序。其核心是通过信息技术改革政府，从而建成一个精简、高效、廉洁、公平的新的政府运作模式。电子政务是在互联网上实现政府的各项职能，最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”（virtual government），即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。这样的虚拟政府，可以取代政府的程式化管理，最终实现政府办公自动化和社会资源的充分共享。最重要的管理服务职能是为社会提供平等的信息资源，使信息资源得到合理有效的利用，从而优化社会资源的配置，提高国民经济支持的质量和效益。电子政务包括面向“顾客”的公众电子服务、面向资金的电子商务、面向公民的电子民主、致力于提高公共管理水平的电子管理以及加强决策透明性的电子决策等内容，几乎涉及政府行为的各个方面，横向囊括决策、财务、人事、资产等各政府部门共有的业务，纵向贯穿金融、税务、海关、教育、国防等政府职能。电子政务是一个庞大的系统，其中既包括政府内部的办公自动化系统，也包括对外面向公众和企业的政府信息服务网络。根据服务对象（客户）的不同，电子政务可分为政府内的电子政务（G to G）、政府对企业的电子政务（G to B）、政府对公众的电子政务（G to C）。电子政务的物质基础是计算机网络技术，它是在行政管理信息化基础上产生的一场改革，在某些方面甚至是一场革命。我们知道，将信息技术应用于政府的各项业务，实现政府业务过程的计算机化即信息化，在发达国家已经有了近50年的历史。近50年来，计算机在政府中的应用从数据处理（批处理）开始，逐步向管理信息系统和决策支持系统发展，已经取得了相当可观的成就。但是，这还不是现代意义上的电子政务。现代意义上的电子政务出现在20世纪90年代以后。20世纪90年代以来，计算机网络的迅速发展，持续改进的通讯方式的普及，提供了获取信息的新渠道以及前所未有的互动可能性。信息网络使政府成为一个开放的系统，为国家的治理提供了新的手段和思路，为政府管理手段的改进提供了发展空间。政府通过建立信息系统的基础结构，可以全面实现办公自动化、网络化、电子化，实现信息共享。作为面向基于Internet技术的综合信息系统，电子政务的目的正是以网络技术为基本手段，面向政府机构的业务模式、管理模式和服务方式的优化和扩展，将信息技术在政府机构的应用从简单的取代手工劳动提高到工作方式优化的新层次。
（二）电子政务是一种全新的政府运作模式
电子政务是信息网络技术运用于政府管理的产物，电子政务不同于传统政务的地方在于电子政务所赖以存在和运行的环境是虚拟化、信息化和网络化的。与传统政务相比较，电子政务从管理形态、管理区域、决策权限、管理模式、管理幅度、管理层次、运行环境、沟通模式、组织构架、遵循法则、管理方式、管理成本、管理效率等一系列方面均发生了根本性的变化，具有开放性、交互性、一网式、一表制等显著特点。它带来了政府运作的全新方式和管理体系，比如，就政府内部运作而言可以通过电子化渠道广泛而直接地进行相互沟通；就政府实现其管理社会的职能而言，由电子政务带来了电子市场、电子商务、电子招标及采购、电子邮递、电子资料库等很多新的管理方式。电子政务打破了原有的政府办公管理方式，从传统的金字塔式结构改变成平面化、无中心式的网络结构。由于网络没有权威，机关所固有的领导权威性受到严重挑战，其工作机制、工作方法、工作思路都发生了很大的改变，促使政府行政管理转化为服务管理型，加强政府与民众之间的交流。这是由互联网自身的性质和特征所决定的。从某种程度上看，电子政务的特质在于它是服务型政府，即通过电子媒体创新政府的服务。电子政务要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、方便、畅通、直接、公平，具有更高的附加值。作为一种新的服务范式，电子政务是运用网络信息技术来提供公共服务的组织形式。网络信息技术的发展在一定程度上为公共服务的市场化与社会化发展奠定了基础，提供了手段和工具，因为市场化竞争是一个现代信息技术同生产与分配娴熟配合的过程。通过互联网，政府完全可以进行服务的整合，它包括三方面的内容：政府对公众服务的整合、政府对企业服务的整合、政府对政府服务的整合，从而达到方便人民的目的。在这里，数字网络将政府部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众与政府可以通过网络形式、电子邮件或其他互联网媒体交流彼此的需要。一方面，公众通过互联网迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、政策法规、行政规定和政府服务项目等信息，直接表达自己的意志，提出对公共服务的要求或可供政府采纳的建议，并凭籍互联网来实现权利和履行义务，享受政府更具体、更个性化的服务。另一方面，由于互联网本身的特点，使得政府不仅能够为企业和社会公众提供更好、更快的服务，还能够为企业和社会公众提供更多的新服务。政府通过网络来公布信息，直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息，处理公众提出的各类要求，管理公共事务，提供包括网上申报审批、进出口许可证、注册、年检、采购、配额、招标、纳税、招商、投诉、举报和咨询等政府服务。从公众服务的过程机制分析，电子政务实际上被分为前台和后台两个部分，前台即政府网站，是一个虚拟的、统一对外的服务窗口，它承担公众请求的接受和最终服务结果的返回，后台是各个实际的服务流程运作环节，由职能部门（或各职能部门）内的相关执行机构和人员组成，负责具体的服务执行。后台工作其实是关联到整个政府的治理理念、运作方式、组织架构、行政作风以及公务人员的综合素质，体现的是政府的工作效率、政务透明度、百姓满意率和政府的诚信度。
电子政务的本质是“以网络为工具，以用户为中心，以应用为灵魂，以便民为目的”，“公众电子服务”是电子政务的核心职责。因为在电子政务环境下，政府将原有的一些管理职能移交给其他经济实体，或与经济体合作管理，政府有了更多的精力投入到单个经济体无法处理的信息服务和信息管理领域。政府需要更加积极的寻求、提供公共信息，并自动寻求公众的反馈。如果说到管理职能的话，强化对网络活动的法律规范，则是政府的一项艰巨职责。所谓公众电子服务是政府使用创新的交互模式为公民提供服务的方式，它利用信息技术对传统政府服务方式和内容进行改造和创新，以获得对顾客服务的反应速度、效率和准确性等方面的实质性提升。与传统的公众服务模式相比，公众电子服务模式同样追求效率，但关注的焦点已从供给面转向需求面，即从以政府为中心转向以公众为中心，因此具有更高的顾客满意度、更大的服务灵活性和更个性化、人性化的界面等特点。除此以外，政府也获得了传统服务不能提供的收益。如政府能够达到低成本、高产出和更快捷的服务速度，获得高质量和创新的收益。
二、实现电子政务与政府改革（政府再造）二者之间具有紧密的联系
（一）政府改革（政府再造）是电子政务建设的前提和基础
电子政务实现的前提和基础在于政府信息的公开、政府业务的电子化、政府服务的创新以及信息技术与政府再造的整合等。电子政务是现代政府管理观念与信息技术相融合的产物，电子政务建设客观上要求把技术创新与政府管理机制创新结合起来。“政府改革”有助于高层次的电子政务的发展，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是计算机网络技术与新的政府管理理念、服务范式、价值目标有机结合对政府行政进行调整和改进的结果。其本身就是一个管理创新的过程，也是一场政府管理领域的革命性变革。过去的政府部门无论是从职能上，还是从机制上，都需要重大变革。如果离开信息技术与政府服务的整合，电子政务也便失去了意义和价值。因此，电子政务的建设，除了要解决信息收集、过程建模，系统集成、安全保密等技术问题外，最主要的是政府职能要做相应的转变：一是公开公共信息，二是规范业务流程，三是加强相互沟通。通过网络实现纵向及横向的信息共享及同步更新，防止各个部门成为信息孤岛。
电子政务建设当中，电子技术的应用无疑是基础，电子政务系统是先进的计算机技术和通信技术相结合构建成的一个智能化的办公系统，是基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其他政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统。电子政务系统不是单纯的技术产品，而是一种管理理念和服务范式的载体，是一种高效率的管理体系，更是方便公众选择和获得服务的一种管理组织形式。美国太平洋委员会在一份关于发展中国家电子政务建设的研究报告中指出：“电子技术只是一个工具，改革才是实质。”电子政务“重在政务”。政务是电子政务的主体、内容，包括政府日常管理事务、政府行政事务，以及政府在处理各种各样政务的过程中所不得不涉及到的有关政府内部工作流程、体制形式、权力关系与官员间所形成的公务性和私人性的关系模式等内容。电子政务的实践表明，电子政务建设的难点不是技术，而是管理思想的转变和管理理念的更新。推进电子政务建设的过程，实际上就是在政府管理领域引进现代管理理念的过程。实现电子政务，首先要完成政府职能的转变，树立新的政府管理理念，增强政府的服务职能，明确政府部门的分工，合理规划管理流程，杜绝条块分割，消除信息孤岛。从信息技术在政府管理领域应用的发展过程来看，人们也发现，20世纪80年代利用现代信息技术去“计算机化”政府原有的业务过程，虽然可以提高现有的业务过程的效率和劳动生产率，但是，并没有将现代信息技术的潜力充分发挥出来。而且在实行计算机化的过程中，信息技术和信息系统将现存业务操作中的矛盾、混乱、不一致也同时进行了计算机化。“一个自动化了的混乱并不是一个更好的混乱，而是一个更快的混乱”。一般来说，信息技术和信息系统的使用只能加快业务流程的速度和为业务流程的改变提供条件，但它本身并不能改变业务流程。业务流程的改变只能通过决策层和管理层的重新设计来实现，重新设计后的业务流程辅之以信息技术和信息系统方可达到降低成本和提高效率的目的。现代信息技术的发展要求对政府机构内部原有的业务过程进行改造，以一种全新的方法和程序去完成原有的业务功能。今天，发达国家已经实现了从“计算机化”原有的业务过程向如何对原有的业务过程进行重新设计，从而使政府的业务活动更精简、更有效和更合理，更能充分发挥现代信息技术的潜力。这就是在20世纪80年代后期受到广泛重视的所谓“业务过程重新设计”和“政府业务重新设计”。
（二）电子政务建设是政府改革（政府再造）的动力与根据
电子政务建设与政府改革（政府再造）是相辅相成的两个方面，政府改革（政府再造）要求加快电子政务建设，而电子政务特点和优势的有效发挥也要求政府改革（政府再造）。电子政务建设将使原有的行政方式转换到通过互联网来实现，它需要从内部业务模式做较大的调整，需要优化和扩展行政管理模式和服务方式，将信息技术在政府机构的应用从简单的取代手工劳动提高到工作方式优化的新层次。结合网络与信息技术，对政府各项工作流程进行再造，并使内部流程具备电子化与智能化的特点，是网络环境中政府改革的必由之路。从电子政务与政府行政管理关系的角度来分析，电子政务的特点和优势主要体现在以下几个方面：（1）实行电子政务，能够简化行政环节和程序，促进政府业务重组，提高行政效率，节约行政成本；（2）实行电子政务，行政过程由暗箱操作向公开行政转化，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设；（3）实行电子政务，有利于政府管理模式从集权管理型向分散管理型转变；（4）实行电子政务，能够提高政府的反应能力和社会回应力，扩大公民的参与；（5）电子政务有利于整合政务信息资源，促进信息流通利用和平等共享，发挥其巨大的社会效益和经济效益。电子政务所具有的上述特点和优势，是政府实行行政改革（再造）的动力与根据。电子政务实施所带来的一系列革命性后果一方面使传统政府职能以全新的形式出现，另一方面也从内容上更新了传统政府职能的涵义。政府进行行政改革（再造）是为了充分利用和发挥电子政务的特点和优势。电子政务建设，意味着对现行的政府管理职能、组织以及行政流程的根本性调整和改革，电子政务的建设过程也将使政府的服务和管理效能不断增值。电子政务建设对当前政府管理机制提出了严峻的挑战，从工作内容到工作方式，从办事程序到沟通流程，都要围绕技术手段的变化而变革，甚至要重新设计，以“快马”来促进“旧车”的改造。从国外的情况看，无论是中央政府各部门，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府的业务流为主线，一个一个地实现政府业务流的信息化，以避免固化或强化现有的政府结构，不利于通过信息化来实现政府的重构。以政府业务流为主线发展电子政务实际上就是利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流的“辫子”先梳出来，先实现电子化和数字化。等到按照优先顺序把“辫子”梳完了，一个电子政务的总体结构就出来了。那些没有梳进“辫子”的业务流就是要转变的政府职能；那些没有梳进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。
从目前的发展趋势来看，电子政务与政府改革（政府再造）的结合主要体现在：应用信息技术改变传统的、层级化的公共组织架构，建立网络型组织；改变政府运作的流程，建立一个无缝隙的政府；改变政府的职能，实现服务型政府；改变政府的治理结构，从国家单独治理模式转变为国家与社会共同治理的“大社会小政府”模式；实现政府治理观念的变革，确立顾客与消费者导向的政府。
三、发展电子政务，推动中国行政体制改革
（一）电子政务建设与政府改革相脱离是影响以往我国行政改革绩效的重要因素
中国的政府管理改革离不开国际公共行政发展的宏观背景和时代的特殊性。20世纪中期以后，传统的行政目标和行政管理手段开始发生变化，一些西方国家展开了“新公共管理”运动。将传统公共管理的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。
近20年来，一场以“新公共管理”为内容的行政改革在全球兴起。改革涉及世界上的许多国家，改革的内容包括公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。仔细分析这些国家的改革情况，我们不难发现，在各国的政府改革（政府再造）运动中，普遍把推动政府信息化放在了十分重要的地位，并把巩固改革成果与推动政府信息化、发展电子政务有机结合起来，从而收到了显著效果。各个国家都有自己的政府再造的方案参与电子政务建设。例如美国的“全国绩效评估委员会”、“重塑政府计划”，加拿大的“2005年公共服务”、英国的“效率小组”、法国的“行政现代化政策”、德国的“行政弹性工时”、新西兰的“行政文化重塑运动”。这些国家的政府在进行电子政务建设中，都把电子政务与政府改革密切结合起来，以公民需要为中心、以不断提高政府各个机构、部门间的一体化与事务的流程的集成性为目标，希望通过电子政务来实现“政府再造”，转变政府职能，将国家干预、垂直的、行政分割的管制型政府转变为扁平的、服务型的、透明度高的新政府模式，最大限度的提升公共管理与服务的绩效。在最新的美国2002年联邦政府电子政务战略研究报告中，联邦政府改革的目标被描述为：“政府需要改革它的运作，特别是在如何推动商业活动和更好地对待公众上。”与此相适应，美国电子政务有三个远景：以公众为中心而不是以官僚机构为中心的政府；以成果为导向的政府；基于市场的，能够有效地促进效率和革新的政府。
目前，我国政府的运作机构及管理体制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展虽然有了较大改变，但在一些深层次的问题上还没有得到根本的解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉，政府文件审批程序过多、过繁，办事没有严格的规范与程序，行政流程不合理，暗箱操作等情况。现行的行政管理体制存在四大弊端：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。从我国以往的政府改革方案和实施情况来看，一个很大的问题是电子政务和政府改革（再造）未能有机地关联和整合起来，在一定程度上影响了我国行政改革的绩效。因为外国电子政务建设的成功经验表明，以电子政务来促进政府转变职能、改善公共管理与服务是一条可行之路。实际上，这已经成为世界上电子政务先进国家电子政务工程的一个主要攻击点。如果电子政务不是政府大规模改革规划（政府工作的改革、信息管理的改革、内部管理职能的改革、对公众和商界服务方式的改革）的一部分，人们投入的时间和资金就不可能产生出所预期的所有成效。最近两年省、地、县级机构改革已陆续启动，如何确保改革后的政府能产生较高的行政效率和效益，这已成为我国整个改革进程中关键的问题。根据国外的理论研究和实践结果，运用电子政务，增强政府与大众的信息对称是解决这一问题的有效途径。
（二）发展电子政务促进我国行政改革
我国现阶段正进行新一轮行政管理体制与机构改革，如果说以往行政改革主要依靠内力驱动，那么加入世贸、信息和通讯技术的催化等外力的加入，使行政改革处于复合的内外联动之中，压力大、任务紧，这就迫使我们考虑加快电子政务建设的问题。电子政务为实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理职能的转变同时也为改革我国行政体制的弊病提供了新的技术手段。同时，对我国来说，发展电子政务，建立良好的政府治理环境，也已成为我国重要的竞争力来源和吸引外资的重要手段。
目前世界各国都在致力于电子政务建设。根据联合国教科文组织2000年对23个发达国家、39个发展中国家的调查，89％的国家都在不同程度着手电子政务建设，并将其列为国家重点开发项目。截止到2002年底，美国和英国已有将近60％的政府行政服务工作，是通过因特网和其他电子通讯方式实现的，法国、德国、日本等国家约为40％。而电子政府能实现的服务内容也越来越广泛。总的说来，电子政务尚处在发展之中，或者说是发展的早期，即使电子政务发展较快的国家，能够做到双向互动或事务处理的电子政务项目尚不足30％，更遑论对整个政府实施电子政务的改造了。纵观各国“电子政务”的开展现状，“电子政务”的建设主要是集中在政府的办公自动化信息和一些网上服务。例如，在线教育、在线健康咨询、电子申办、电子报税、电子采购、电子支付、电子数据库及在线出版、公共信息站等的应用。近年来，世界各国以调整政策法规和促进政府服务电子化为突破口，把“电子服务供给”（ESD）作为“电子政务”的核心，纷纷制定本国的ESD目标，加快“电子政务”的建设步伐。
我国的电子政务是循着机关内部的办公自动化——管理部门的电子化工程（如金关工程、金税工程）——全面的政府上网工程的方向展开的。政府上网主要体现在三个方面的应用：一是信息发布；二是网上便民服务；三是政府电子商务。自1999年1月我国政府上网工程启动以来，截止到2003年1月在gov.cn下的政府网站域名达7796个。电子政务建设主要有两种推进方式：纵向系统，即在系统内自上而下的纵向推动，如税务、海关等政府职能部门的信息化建设；横向系统，即在地区内的横向推动，如南海电子政务模式及“数字北京”模式。与西方发达国家相比，中国政府信息化建设起步较晚，电子政务建设才刚开始。在实际运作中，政府业务系统建设与电子政务基础设施建设相比明显滞后，电子政务建设主要处于由初级应用（建立网站）向中级应用（建立内部信息网和Internet信息发布网）的转变中。许多政府部门还没有建立起基本的管理信息系统，有的甚至连数据处理都还没有计算机化；有相当一部分的政府日常业务尚处于手工处理阶段，政府的办公自动化任务还十分艰巨；政府部门的计算机应用系统大多是分散的、小型的；信息系统的应用开发尚比较欠缺。《中国电子政务研究报告》的研究结果表明：中国电子政务度仅为22.6％，无论是信息的实用性和完整性，电子政务距离公众的期望值尚有较大的距离。
应当强调的是，虽然我国电子政务尚处于起步阶段，多数政府网站的服务深度和广度还不够，但电子政务建设对管理的推动作用还是非常明显的。在今年的抗击非典斗争中，各地政府网站就发挥了重要的作用。当前，国家政府信息化的发展战略和发展规划已经确立，笔者认为，电子政务建设是随着社会发展、政府改革和技术进步而持续发展的过程。本着整体推进、有先有后、循序渐进和有所突破的原则，推进我国电子政务的建设与发展，除了要加大对信息基础设施建设的政府资金投入外，还应采取以下主要措施：一是加强领导，建立专门的实施机构。电子政务建设是一个持续的过程，涉及到规划、政策、计划、安全保密、项目管理、人员培训、标准化与规范化等等一系列的问题，这些问题如果没有领导者（第一把手）亲自领导，没有一个专职的、得力的机构去思考，去提出建议，去组织实施，电子政务建设就不能顺利进行并取得成功。为保证电子政务顺利开展，应当强化组织管理并成立专门的组织机构并授予相应权力，统一协调专门管理。二是重新打造政务基础设施。政务基础设施是指政府管理过程中所必需的人力、物力、管理方式、技术和信息资源基础。要真正发挥电子政务的优势，我们需要更新观念、创新行政模式、重新设计组织结构、重组业务流程，重新打造政务基础设施。政府在打造政务基础设施的工作中，除了应当加强对政府工作人员的培训、进行基础信息资源的建设外，目前尤其应当重视对政务工作的量化研究和管理，并在政府管理量化的基础上，对绝大部分政府管理工作项目和环节进行标准化，制定政务流程及环节的地方和国家标准。三是制定法律，为实现电子政务铺平道路。发展电子政务，立法要先行。应逐步建立专门的电子政务法律、法规、规章，如网络立法、信息安全条例、文件管理办法、信息利用办法。并对现有的法律、法规规章作适应电子政务的修改（如税收征管、工商登记的程序）。为保障电子政务的健康发展，许多国家均制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令。四是加大培训力度。加强对公务员的电子政务培训，为不同级别的不同岗位的人员设置不同的培训目标和培训教材，使他们掌握信息网络知识和应用技能，养成与电子政务相适应的思维方式和办公习惯。五是积极开展网上办事的探索。网上办事可在公共行政部门开始实施，如工商、建设、税务、公安等与各种社会主体和公众关系密切的部门，随后在其他行业、领域推开，最后发展到一些综合经济部门。从层次上看，现在迫切需要建设的是基层机关和社区。
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