中国基层社会治理机制与模式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,基层论文,机制论文,模式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治理理论已上升为我国治国理政的基本理论。中共十八届三中全会报告指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。基层社会管理直接面向人民大众，其水平的高低直接关系到人民能否有效维护自身合法利益，能否充分享受社会经济发展果实，直接关系到社会能否正常、有序运转，意义重大。当前“政府—市场”二元社会管理体系已经不能适应多元社会需求所带来的挑战（张再生、张红，2013）。治理理论在社会管理创新中具有重要的理论与实践价值。 治理理论兴起于20世纪90年代。1995年，罗泽瑙在其代表作《没有政府的治理：世界政治中的秩序和变革》中明确区别了治理与统治的含义，治理理论开始形成。该理论的核心内容强调：一是主体的多元化，多元主体代替单一主体参与公共事务管理；二是多方协商而非强制解决公共事务的基本方式；三是参与主体之间的平等性，在解决公共事务的过程中，各参与主体是平等的，并注重对弱势主体的保护；四是参与各方应协同运作，共同解决所面临的公共事务（王乐夫、蔡立辉，2008）。按照涉及对象和作用范围，治理的实践类型包括全球治理、民族国家的治理和社区治理（陈振明，2005）。治理理论及社区治理实践将会为基层社会管理提供有益指导。 基层社会，参照《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关内容，主要指的是县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇、村等地域。由于基层社会具有贴近民生的特点，本文为增强理论研究的针对性和实用性，将基层社会的层级进一步下移。本文所谓基层社会，是指城乡社区、街道或者行政村等行政区域。基层社会管理，主要是指针对行政等级较低的地域范围和载体所进行的管理（龚维斌，2012），如对城乡社区和行政村等进行的社会管理。 一、基层社会治理实践现状及问题 基层社会治理由于贴近民生，且在实践中具有较大的创新空间，因而成为当前社会治理创新的重要领域之一。目前，我国各地区在基层社会治理创新中已取得了一些成果，但从总体来看，也依然存在着很多突出问题，社会治理仍有进一步完善的空间。 （一）基层社会治理的实践模式 我国正积极开展社会管理创新工作，努力摆脱过去一些陈旧的管理做法和管理思路，解决面临的社会管理问题。总结近年来我国各地区基层社会治理创新实践，主要有以下几种模式。 1.注重“民间力量动员”的天津社区治理“泰达模式” 天津经济技术开发区（泰达）近年来不断完善基层社会治理，在改善民众生活方面不断提升工作水平，逐步形成了社区治理的“泰达模式”。康翠社区是泰达下辖的社区之一，在实践中不断创新社区治理机制，通过成立职业化的社区工作者队伍，实现社区治理的全面覆盖；积极动员社区义工参与到社区管理中来，社工、义工成为了社区治理的骨干力量；通过建立的数字社区管理系统，及时、有效地反馈基层民众生活中存在的需求、问题和困难以利于多方协商交流，共同处理问题；通过建设“泰达城市网”和“微信公众服务平台”等网络平台，为社区民众以及治理参与各方提供了便捷的多方交流和信息共享平台；通过建立居民自治性质的“社区调解庭”，并配之以规范的调解制度和程序化解社会生活中的突出矛盾（宋尤然，2011；李海燕，2014；任东海，2014）。 2.注重“治理结构优化”的北京朝阳区社区治理“全方位参与模式” 北京市朝阳区在健全新型社区管理与服务体制的过程中，注重建立现代社区治理结构和治理方式。在该模式中，基层政府、社会组织、居民构成了社会治理的主体，其主要做法包括：第一，推动社会管理和服务结构的合理化，如明确管理主体的责任和义务；通过建立基层管理组织保障体系，充分利用民间团体力量进行社区管理；明确政府各部门之间的权责范围，开展政府部门内部竞争，加强公务人员专业培训等。第二，进一步推动政府内部治理结构的合理化。注重通过有针对性地分散政府内部权力从而形成制约机制，实现监督、管理和执法三者之间的有机平衡。该模式以建立基层社会治理结构为主要目标，一方面，通过优化主体结构，整合社会力量，参与共同治理；另一方面，对基层政府部门内部重新明确权责，平衡权力，提升基层政府各部门的行政效率（魏礼群，2011）。 3.注重“资源向下共享”的南京建邺区社区治理“建邺模式” 南京市建邺区在社区管理过程中，逐渐摸索出“建邺模式”。基层政府、社会组织和居民构成了该模式中的管理主体，其主要做法包括：一是保证管理过程中的资源下沉，这里的资源以人力、物力、财力为主要内容。在人力资源方面，选拔优秀的干部到基层社区部门任职；在物力资源方面，政府相关部门加大对基层社会管理的物资投入，改善社区管理主体的办公条件；在财力资源方面，区财政直接负责社区经费直拨，设立社区资金管理专户，保证社区经费的专款专用。二是重构“一核双强”的社区组织架构，以社区党组织为领导，强化社区居委会、社区管理服务站的作用。在这一格局下，居委会的本质功能得到明显强化，同时社区管理与服务的质量也得到了明显提升。三是推动系统改革，减少管理层级，明确政社关系，实施信息化管理。总体来说，这一模式体现出了现阶段全社会分工配合的基层社会治理基本要求（魏礼群，2011）。 4.注重“治理监督分权”的浙江武义县村务管理“后陈村模式” 浙江省武义县在村务管理中以其下辖的后陈村为试点，建立“村务监督委员会”，实现普通村民对政府社会管理职责的监督。通过走访调研，武义县政府相关部门和后陈村街道政府联合拟定了村务管理制度和村务监督制度，并建立“村务监督委员会”，在该委员会中，所有成员均由村民大会直接选出，且不能由村两委成员及其亲属担任，全程公正、透明。该村务监督委员会的成立，真正使得本村管理呈现出“领导、执行、监督”三驾马车齐头并进的局面，普通村民对基层社会管理的知情权、决策权、参与权和监督权真正落到了实处，作为弱势群体的普通村民的权益得到了切实、有效的维护和保障（魏礼群，2011）。 （二）基层社会治理实践中存在的问题 虽然当前我国部分地区基层社会治理实践取得了一定成效，但从总体上看仍面临一些问题。总结我国学界对基层社会治理问题的研究发现，当前我国基层社会治理存在的问题主要体现在以下几个方面。 1.主体间关系不清，政府干预严重 这主要表现为基层政府与社会组织关系不清，政府干预严重。在实践中并不是没有实现社会组织或者公民直接参与基层社会管理的可能，诸如居委会、村委会这样的组织从性质上来说是民间组织，应当完全独立地参与社会管理。但由于其产生的历史背景，加之发展过程中的种种困境使得这些组织不得不依赖于基层政府，实质上成为了基层政府的下级组织（王名、孙伟林，2010）。这不利于基层民众维护自身权益，阻塞了基层民众向政府部门反映社会诉求的渠道。 2.相关法制不健全，各方权益难以保证 社会组织由于在特征、目标和作用方面与基层政府有着诸多的相似性和重叠区域，需要法律明确其与基层政府的关系和权力范围。此外，公民也是基层社会治理中的重要参与者，由于其不具有组织性，在社会资源的掌握方面是基层政府、经济组织、社会组织和公民个体四方中最少的，因而也处于治理体系的最弱势位置。目前的法律体系并不能系统地解决这些问题，导致风险的产生（龚维斌，2010）。缺乏参与渠道成了公民参与基层社会管理面临的另一个突出问题（宋林飞，2012）。人民群众在社会管理中发挥着不可替代的重要作用，必须要“依靠人民群众治天下”（张再生、王鑫、吴云青，2014）。 3.主体发展资源缺乏，参与能力不强 这一问题主要体现在社会组织方面。社会组织资源缺乏表现在两个方面：第一，缺乏资金。由于社会组织自身缺乏经济创造能力，所以政府成为当前社会组织发展所需资金的主要甚至是唯一来源，但资金并不充足（鲁可荣，2012）。第二，缺乏智力支持。在社会组织建设中，人才也是重要因素之一，而我国对社会组织进行专业培训的师资等智力资源相对缺乏（王名、李长文，2012）。与此同时，社会组织的参与能力也不强，原因有以下几方面：一是地方各级政府在管理社会组织方面存在监管不力、“双头”管理等问题，阻碍了社会组织的健康发展（孙伟林，2009）。二是自我评估缺失。社会组织由于多元性、民间性和运行的非营利性等特征，在对其进行考评方面难于量化且并没有统一的标准。评估的缺失往往容易使得组织发展动机减弱，甚至扭曲发展，最终使组织失去社会认同，丧失社会公信力（王劲颖，2008）。三是筹资能力匮乏。政府是我国社会组织获取发展资金的主要渠道，会费收入、经营性收入以及其他收入总计不超过社会组织资金总量的一半；由于资金不足，社会组织的社会活动参与能力普遍偏弱，甚至长时间处于休眠状态（朱冠
，2008）。四是人才基础薄弱。人才因素也制约着我国社会组织的发展（王名、贾西津，2002）。 4.主体社会责任感不强，参与热情不足 本文所指的社会组织是非政府、非营利性的第三部门组织，除此之外，社会上还存在规模庞大的经济组织，诸如企业等，它们也是基层社会治理的重要主体。以利润作为发展的唯一目标决定了企业在基层治理中主要发挥物质基础功能，但当前其参与度并不高。企业很少会将自己与社会管理联系在一起，大多数企业也并没有主动寻求或者发现获取社会无形资本的路径（孙德厚，2012）。另一个突出问题是民众参与的责任感不强。公民在日常参与社会管理过程中，不注重专业学习以及对参与程序缺乏自觉、主动的了解，可能会出现不规范行为，不利于社会管理工作的展开（张再生、吴云青，2012）。 尽管当前我国基层社会治理实践存在许多问题，但也发现其值得推广与借鉴的特点：第一，注重治理结构的合理性和代表性。通过在原有治理结构的基础上加大公民和社会组织的参与力度，实现治理的多元参与。第二，注重民间力量的动员利用。治理服务于民，因而需要民众积极参与到基层社会治理当中。第三，注重各种治理资源的全面共享。通过畅通资源共享渠道，完善资源共享机制，实现各参与主体优势互补，共同治理。第四，注重科技信息技术在治理中的运用。依靠科技信息手段打造立体治理网络，提升治理效率。这些实践经验与特点，对于构建具有一般意义的基层社会治理机制与实践模式具有重要价值。 二、基层社会治理机制与实践模式构建 基层社会治理更为强调多元协作，平等参与，因而基层社会治理机制主要是指对行政等级较低的地域范围和载体进行社会治理的各主体在治理过程中相互联系，共同作用以及彼此协调的方式。基层社会治理机制的建立对于我国社会发展意义重大，尤其是在当前我国基层社会管理问题较多、结构复杂的情况下，基层社会治理机制的构建，不仅因应了当前社会管理发展的趋势，还可以有效解决当前出现的诸多问题，有利于社会持续发展。在总结当前我国基层社会治理存在的问题，并结合具体案例提炼实践模式的基础上，根据我国自身国情，本文提出一般意义上的基层社会治理机制与实践模式（见图1）。
当前基于治理理论的社会管理研究中，人们往往关注社会组织和公民的角色和作用，但无论是政府还是社会组织，其本身均没有生产能力，没有经济创造能力；公民虽然具有生产能力，但这种能力必须与经济组织相结合。因此，可以说社会管理体系中的物质基础来自于体系外源，显然这并不利于体系的稳定。在该机制模型中，经济组织被引入治理主体，构成基层政府、社会组织、经济组织和公民“四位一体”的治理体系，经济组织更多地运用经济方式参与到基层社会治理中来，将机制运行的外源物质基础转变为内生物质动力，增加了体系运行的稳定性。 1.模式的构建基点 基层社会治理直接面向基层民众，关系到他们的切身利益，因此该机制的构建基点应当是以人为本，服务于民。以民生幸福、生活便捷、人际和谐、民主进步、社会文明作为对此基点的诠释，充分利用治理体系的能动性，发挥基层社会管理的功能，实现其应有价值。 2.模式的主体关系 基层社会管理机制建设应当注意两个关系：一是基层政府与社会组织的关系，二是社会组织与经济组织的关系。这两个关系在当前所呈现出的状态不同，因此处理的方法和方向也不同。对于第一个关系应进行理性梳理，目前两者关系混沌复杂，既损害了社会组织发展的独立性，也没有对其继续存在产生足够的支撑。理性梳理是指基层政府扶持社会组织发展，但同时两者之间的关系应当明确，保障社会组织的独立性。对于第二个关系应当坚决加强。企业先天具有创造经济利益的能力，而这正是社会组织所缺失的特性，将二者通过利益纽带联系起来，将使社会组织的发展具备坚实的物质基础，有助于促进良好的基层社会治理机制的建立与运行。 3.模式的构建路径 该模型中的机制构建路径分别是法制路径、政策路径、资源路径和思想路径。法制路径主要是用法律的形式确立公民在社会治理中享有的合法权利和角色地位；政策路径主要是用政策和各种性质的制度规范等形式处理机制中存在的各种关系，指导机制中的各方自身健康发展；资源路径主要是从资金、人才、信息等资源方面实现各方的共享与流通，在更大范围内达到资源优化配置，强化机制的整体性；思想路径主要是从思想层面加强社会对于基层社会治理的认同感和支持度，为公民积极参与社会治理创造有利的社会环境。 4.模式的实现机制 在我国基层社会机制构建过程中，应有以下五个方面的内容。 第一，信息共享机制。基层社会管理需求多元，针对性强，工作量巨大，因此对跨主体合作有很高的要求，需要有完善的信息共享机制对此加以支撑，以保证多主体高效合作。 第二，系统协调机制。在基层社会管理体系中，由于各主体在任务分工、执行目标等方面容易出现重叠与交叉，需要体系各方能够及时协调，确保体系正常运作。 第三，监督保障机制。在基层社会管理体系中，一方面，由于参与各方在资源掌握方面存在着巨大差异，因此在运作过程中需要对各方行为予以监督，及时发展和坚决惩治侵权行为；另一方面，对各方内部影响自身运作的各种行为也要进行监督，在不损害各方行为独立性的前提下，对错误做法予以纠正，以维持体系稳定。 第四，利益联系机制。通过资金、信息等资源和奖惩措施等将体系内各方普遍联系起来，形成稳定的合作统一体。 第五，人才建设机制。人才是基层社会管理能够保持高质量运行的最根本保证，在人才建设方面，各方应以管理体系作为整体来进行人才建设，壮大我国基层社会管理人才队伍。 三、建立基层社会治理实践模式的对策与建议 作为我国基层社会治理的重要行为主体，政府应当对存在的问题予以充分重视，引导全民共同参与基层社会治理。与此同时，社会组织、经济组织和公民同样应该付出应有的行动。各参与主体应从以下几个方面加强工作。 （一）强化相关法制建设，并完善政策体系 1.加快基层社会治理法制建设，明确基层政府与社会组织的关系 由于当前对社会组织与基层政府关系的处理还不成熟，加强立法，有效明确基层社会管理体系内各方应有的权益势在必行。在法制建设过程中，应当注重以下两个方面的内容：第一，明确基层政府与社会组织的关系。各方在基层社会管理活动中的独立性不应当受到损害。第二，重视政府培育社会组织的具体方式。政府应鼓励社会通过多种形式建立和培育社会组织，参与基层社会管理和服务，但禁止在此过程中损害社会组织独立性的行为。 2.帮助社会组织提升运行能力，扶持社会组织科学发展 第一，建立内外部绩效评价指标体系和监督机制。政府可以设计包含公民参与评价的社会组织运行综合能力评价指标体系，对社会组织进行评价，增强扶持的针对性。同时，社会组织应加强内部评价和监督，以利于其更加全面、完整地认知自身，利于其内部工作氛围的积极变化，提升内部工作效率。 第二，规范自身管理。成熟的社会组织应当有较为健全的自我管理制度，以实现对自身的有效控制。 第三，强化人才意识。积极推动人才的培育、引进和管理工作，注重采用科学的人力资源管理方法，通过人员交流、“柔性引进”等方式，拓宽自身发展的国际视野，实现自身价值。 3.建立企业社会公益性考核指标，加强基层社会管理参与度 企业应当自觉增强自身社会责任感，一方面，积极参与基层民众的日常生活服务工作，以企业基金的形式参与到基层日常管理工作中来；另一方面，主动加强与社会组织的合作，为其提供一定的资金支持，配合其开展各种基层社会管理活动。社会组织与经济组织缺乏联系的一个重要原因是二者之间缺乏利益联系。政府应当充分利用社会组织的社会影响力和经济组织的经济创造力，为二者之间建立一条利益联系纽带。在各级政府层面设立“公民企业”荣誉奖，对所在辖区企业设定公益性评价指标，对直接参与和与社会组织合作参与基层社会管理活动的卓越企业予以鼓励和奖励。 （二）加大相关资源投入 1.加大财政资金支持社会组织的力度，推进社会组织发展 政府在未来一段时期内依旧需要向社会组织提供其发展所需资金。一方面，加大财政资金对社会组织发展的总量投入，逐步缓解当前社会组织资金匮乏的突出问题；另一方面，提高相关财政资金的使用效率，各地政府对本地社会组织的发展情况进行分析，按轻重缓急对其资金需求的优先性进行排列。 2.加强社会组织人才培养和储备，务实社会组织发展人才基础 人才已经成为了当前社会各个领域发展的核心要素，是一个组织能够实现长远发展的唯一可靠保障。我国社会组织发展仍处于初级阶段，对人才的吸引力有限，需要政府采取措施加强对社会组织人才的培养和储备。 第一，与高校合作，一方面利用高校资源培养社会组织内部人员，另一方面通过制定优惠政策选拔高校优秀应届毕业生参与到社会组织工作中，既在一定程度上丰富了大学生的就业选择，又为社会组织提供了优秀人才。 第二，实现跨行业、跨区域的人才“柔性引进”，即运用智力引进的方式利用国内外各行业人才为我国社会组织发展服务，强化社会组织的人才队伍实力。 3.加快治理体系信息化建设，吸纳社会组织共享信息资源 在信息时代，信息技术对社会组织的发展至关重要。为了加强各参与主体间的联系，政府可以在建设政务网络平台的同时帮助辖区内的社会组织建立社会组织信息共享平台，让社会组织更加高效、快捷地掌握基层民众的日常生活需求，并使得民众可以更为便捷地关注基层事务，实现基层社会治理信息化。 （三）加强思想观念引导 1.加强治理理念的宣传力度，改变公民对参与基层社会管理的认知 针对当前我国公民治理理念缺失的现状，政府有义务加强宣传。通过开展社区学习、学校教育等形式，一方面，引导民众正确认识基层社会管理的重要性，理解多元治理的基本内涵；另一方面，培养公民的社会正义感和责任感，关心社会，为实现基层治理构筑稳定的群众基础。 2.自觉强化社会治理责任意识，畅通公民参与基层社会管理的渠道 首先，基层政府公务人员应当自觉强化责任意识。由于在社会资源的掌握方面具有先天优势，政府公务人员应当在开展基层社会管理工作的过程中注意寻求和积累可以实现公民合理参与的路径与方式，为政府建立公民参与基层社会管理机制提供经验材料和实践支持。其次，基层政府管理人员应当对社会管理工作过程中出现的问题进行分析，尝试运用治理的思维探索问题化解的途径，积极开展公民实践活动，为基层社会治理机制的建立与运行夯实基础。
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