政府与市场的关系：经济法学研究的逻辑起点，本文主要内容关键词为：逻辑论文,起点论文,关系论文,法学研究论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在一些学者看来，只要国家存在，就存在着国家对社会经济生活的干预，因而将经济 法视为市场经济条件下，国家干预经济之法，只能说明经济法在市场体制下的内容，而 不能说明经济法的性质。当然也有学者认为，经济法是适应市场经济的需要而产生的法 ，因而我国经济体制改革之前的所谓的经济法在性质上和内容上实际上只是行政法。从 整个经济法学的发展来看，经济法存在的合理性问题，在20世纪就已被解决，现在需要 解决的只是政府干预市场的合理性和科学性问题。[1]就现行的经济法律、法规和现象 来看，其所关注和调整的主要是市场主体间的利益冲突和公共利益与市场主体利益的冲 突。从根本上来说，经济法追求一种社会整体利益的最大化。不过，经济法律、法规对 市场主体的调整主要是从法律上保证企业成为自主经营、自负盈亏的合格主体，能动地 参与市场活动，改善经营管理，提高经济效益。这就要求我们不能把国家、政府对社会 经济生活的干预问题同政府对市场的干预问题混同起来。国家的基本职能之一就是管理 社会经济事务，而法律、法规就是一种重要的管理社会经济事务的形式。在传统的非市 场经济社会中，政治、经济和文化诸领域是合一的。也就是说，国家、政府的一切活动 都是服从于阶级统治的，即维护统治阶级的利益。这就决定了在传统的非市场经济社会 中，作为事实上存在的经济法律、法规只能存在于“诸法合体”的法律体系之中。随着 市场经济体制的建立和发展，政治、经济和文化诸领域由合一走向了分离。尤其在经济 领域中，市场机制发挥着配置资源的基础作用。然而，无论是市场主体的培育和发展， 还是市场体系的完善和生产要素的市场化，都离不开政府的干预和协调。因此，国家和 政府制定和颁布独立的经济法律、法规，其目的就是为了培育和规范市场，反对不正当 竞争，形成统一、开放、有序的大市场。也就是说，专门的经济法学只有在近代资本主 义产生之后才是可能的，正是政府干预和市场调节的对立统一才推动了专门的经济法律 、法规的产生和发展。可见，政府和市场的关系是经济法学研究的一个逻辑起点。
资本主义国家经历了形成和巩固时期、自由资本主义时期和垄断资本主义时期的三个 发展阶段，在资本主义形成和巩固时期，市场自身还不完善，商品生产、交换还不发达 。这就要求政府去营造一个有效竞争的市场体系，积极培育合格的市场主体，建立和完 善市场竞争规则，规范市场行为，即需要国家和政府通过经济立法来协调市场，以便形 成有利于资本主义发展的经济秩序。由于经济主体的经济活动自主权和能力是市场体系 的基础，因此，政府首先制定的经济法就应是经济组织法。例如，西方国家在这一时期 制定的《工厂法》、《劳工法》和《圈地法》等就说明了这一点。到了19世纪以后，西 方各主要资本主义国家原始积累已基本完成，市场体系得到了进一步的完善，商品的生 产和交换也比较充分。也就是说，这时的市场条件比较接近完全竞争市场。因此，市场 机制作为“一只看不见的手”实现了最优的资源配置效率，对社会的经济生活发挥了很 好的引导作用。这就又要求国家、政府须改变以往的干预主义政策，采取一种自由放任 主义政策，奉行“最好的政府，就是最廉价的、最无为而治的政府”的理念，即相信只 要市场遵循自由竞争的原则，就能够使各种资源得到合理地配置，就可以实现“充分就 业”。因此，在法律制定方面，以维护经济自由为主，只是在公用事业、金融、货币、 对外贸易、价格、关税以及劳动管理方面颁布了一些体现政府干预的经济法律。总之， 这一时期，政府的活动以不破坏市场的自由运行为限，政府遵守“守夜人”的角色定位 。到了19世纪末20世纪初，一些主要资本主义国家、已经完成了自由资本主义向垄断资 本主义的过渡。这一时期，随着市场机制的失灵，越来越频繁的周期性经济危机、激烈 的竞争导致的对利润的极端追求产生了阶级对立和“人的异化”的加深。不仅社会生产 力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济的任务十分繁重，而且经济关系的 日益复杂也带来了一系列问题，即垄断虽然产生于市场经济，却破坏了市场经济的公平 竞争，对市场经济的健全、国家安全和秩序带来了严重的威胁。为了缓和、解决各种矛 盾，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会经济事务， 政府成为所谓的“全能政府”。政府对市场的干预显得越来越重要。例如，第一次世界 大战后，德国先后颁布了《煤炭经济法》、《盐钾经济法》、《防止滥用经济权力法令 》等管制经济的法律、法规。可以说，正是由于这些法律、法规的制定和颁布进一步确 定了国家权力可以对社会经济生活的干预的原则，从而使“经济法作为国家干预社会经 济生活的法律形式、得到了愈来愈多的国家的承认。”从此“经济法作为一门法律学科 进入了世界法学研究领域。”[2]1933年罗斯福就任美国总统后，推行了由政府对社会 经济生活进行全面干预和调节的纲领，即所谓的“新政”，制定了一系列诸如《银行法 》、《产业复兴法》和《农业调整法》等经济法律、法规。继罗斯福新政之后，英国经 济学家凯恩斯主张，单纯依靠对经济的市场调节或者放任自由，已不能做到资源的充分 利用和解决失业问题。为了克服市场自发调节不足，他极力主张通过制定法律，其中包 括增加投资、实施赤字财政、通货膨胀、减税和举办公共工程来增加“有效需求”，从 而对资本主义的经济法理论和立法实践产生了重大影响。例如，1944年英国政府发表了 《就业指导白皮书》，1946年英国国会通过了《就业法》。这些法充分体现了凯恩斯所 倡导的“政府干预市场”的指导思想。二战以后，西方主要资本主义国家还制定了旨在 限制不正当竞争的反垄断法。20世纪70年代，英美等西方国家陷入了低经济增长、高通 货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞胀”困境，政府管理成本增大、效率低 下，“政府干预市场”的弊病也都暴露了出来。“政府的政策与计划不仅没有给人们的 生活带来益处，反而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比所解决的问 题还多。”[3]也就是说，政府干预的发展速度和规模远远超出了人们的想象。广大民 众对政府丧失了信心，现实对政府干预市场理论提出了挑战，人们要求限制政府干预市 场的呼声逐渐增强。于是，人们又开始主张，虽然政府对经济的调节是必要的，但是政 府调节的范围应当减少，政府的作用应当加以限制，政府的目标不应当在刺激需求而应 在刺激供给上，社会经济活动主要应当由市场调节，政府只起监督、协调和服务的作用 。而后，全球兴起了一场行政改革运动，重新调整政府与市场的关系，自由主义开始复 兴。
纵观市场经济的发展历程，并非完全是一个自由发展的过程，而是始终伴随有政府的 干预和调节。无论是经济法律、法规的制定，还是废除，都是以政府和市场的关系为基 础性参照。当经济对政府的干预要求增强时，经济法学研究和立法实践也就开始活跃了 起来。当经济对市场调节要求增强时，政府也就开始放松管制和废除相关的经济法律、 法规。也就是说，经济法理论及其立法实践总是围绕加强政府对市场的干预或削弱政府 对市场的干预而进行的。经济法学研究和立法实践离不开经济学家们对政府与市场关系 的探索与认识。在某种意义上说，没有重商主义的经济理论，就没有体现其主张的政府 干预市场的经济立法，从而资本主义制度也就不可能形成；没有斯密的自由放任的经济 理论，资本主义经济很可能由于政府过多的管制而导致衰退；没有凯恩斯的政府干预市 场理论及其相应的立法，“资本主义制度也可能走到了自己的尽头”；“假若没有供给 学派及其相应的既体现国家调节，又体现企业自由经济的经济立法的出现，资本主义还 可能处在极端‘自由放任主义’或者‘国家干预主义’的选择之中。”[2]可见，作为 “看不见的手”的市场经济和作为“看得见的手”的政府，犹如“鸟之双翼”、“车之 双轮”，二者缺一不可。不过，随着社会经济条件的发展变化，二者的作用总是在不断 此消彼长。因此，我们不仅可以说政府与市场的关系是经济法学研究的逻辑起点，而且 还是推动经济立法和改善政府管理经济方式的基本出发点。通过对政府与市场关系的深 入研究，将使我们在经济法学和经济立法方面的许多理论困惑获得全新的认识和解决。
把政府与市场的关系作为经济法学研究的逻辑起点，是经济法学出发点的根本置换。 它必然带来经济法学所研究问题的根本变化。就经济法是公法还是私法之争来说，我们 知道，私法主要是体现和调整自由竞争的；公法则是体现和调整政府对经济生活干预的 。既然自由竞争始终伴随着政府的干预和协调，而经济法理论和立法实践又是以政府和 市场的对立统一关系为基础性参照的，因而，经济法就既不是单纯的公法，也不是单纯 的私法，而是公法和私法的交融。
把政府和市场的关系作为经济法学的逻辑起点，不仅可以消除公法和私法之争，而且 使经济法的价值取向、基本原则获得更为现实的理解和说明。所谓价值取向就是从价值 、从好坏的角度决定做什么或怎么做，因而价值取向往往依赖相关的价值判断。价值判 断就是确定什么对什么有什么样的价值以及有多大的价值。价值取向虽然往往同价值判 断联系在一起，但又不同于价值判断。下判断者在作价值判断时，以超利害的、不带偏 见的旁观者的冷静的审视态度，从各种可能的角度进行全面考察分析。而价值取向则是 在价值判断的基础上，根据一定的立场做出一定的抉择。也就是说，进行价值取向时， 不能采取中立的态度，不能站在中立的旁观者的立场上，而只能从某一特定的立场出发 。进行价值取向的过程，实际上是一个权衡利弊得失的过程，而且往往是一个处理自己 与他人、社会关系的过程。人们在处理自己与他人、社会的关系时，可以有不同的价值 取向。其中个人主义和社会整体主义是比较典型的两种。社会整体主义就是个人利益服 从社会整体利益。个人主义就是追求自身利益最大化。由于市场经济是通过市场上的价 格来决定和调节“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”，因而，一般来说，市场 经济往往导致一种个人主义的价值取向，即哪种产品的价格高就生产哪种产品，用什么 方法生产成本低就用什么方法生产，谁为生产出来的产品付的价格高就为谁生产。也就 是我们通常所讲的，要素所有者追求要素收益最大化，厂商追求利润最大化，消费者追 求满足最大化。显然，在市场经济条件下，如果没有政府的干预和调控，那么就有可能 出现市场秩序混乱、低水平无序竞争的商业欺诈行为，从而危害社会的整体利益，最终 影响人类文明的健康发展。正因为如此，在市场经济发展的整个过程，都伴随有政府的 干预和协调。而政府对市场的干预和协调力度或程度又是以市场经济本身给整个社会带 来的负效应的大小而定的。也就是说，政府干预、协调目的是使经济运行符合客观规律 的要求，政府不能随意干预经济运行，而只能因势利导。在不同的国家以及同一国家在 不同时期，政府对经济运行进行干预和协调的广度和深度、内容和方式都要有所不同。 这也就决定了作为政府对市场干预之法的经济法的价值取向必然为社会整体主义。然而 ，我们强调社会整体主义，并非要取消市场主体的利益，而是在政府应有的干预和协调 下使市场主体更公平、公正和合理地获得自身所追求的利益。
我们以政府和市场的关系原理为基础性参照，重新认识了经济法的价值取向必然为社 会整体主义，而经济法的基本原则又是在经济法的价值取向引导下而“规定于或者寓意 于经济法律之中的对经济立法、经济守法、经济司法和经济法学研究具有指导和适用价 值的根本指导思想或原则。”[2]因而，经济法的基本原则必然为效率与公平和的谐统 一。实践证明，竞争性的市场经济可以实现最优的资源配置效率，但是，由于市场调节 能力的有限性，自由资本主义制度往往在实现短期生产效率的同时，却可能损害社会分 配效率和生态效率。这就要求，在一定的条件下，效率或公平中的某些方面应该做出某 种调整，让位于另一方；待到另一方在较高水平上实现时，再来弥补该方所做的牺牲。 具体来说，在市场经济发展的过程中，一般要通过经济立法来充分发挥市场对资源配置 的调节作用，以效率为优先；否则，只能导致低水平的公平，甚至不会达到公平，最后 造成社会缺乏活力，养成偷懒、依赖风气，从而损害社会的整体利益。当市场经济的自 由发展，造成了严重的两极分化，威胁到合理的经济秩序时，这时就须加大政府干预和 协调经济的立法力度，保护弱势群体，反对不正当竞争和过度垄断，让效率带来的好处 为全社会所共享，使人们的生活更加富裕，社会更加繁荣和进步，从而达到新的公平、 公正。总之，如何调整和平息效率与公平的对立统一关系，完全要以政府和市场自身关 系的发展变化来确定。因此，作为经济法的基本原则的效率与公平和谐统一是一种动态 的和谐统一。
从20世纪80年代开始，全球兴起一场政府改革运动，即所谓的“重塑政府”、“再造 公共部门”和“新公共行政”等。这场改革运动表现为：1.重新调整政府与社会和市场 的关系，优化政府职能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”，即管理主体从仅 由政府发展到以政府为核心，非政府组织在内的多元化主体；2.尽可能地实现社会自我 管理，即政府把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会非政府组织，并引入竞争机 制，实施政府部分业务合同出租制；3.改革政府部门内部管理体制，实行分权化管理， 实施顾客导向，强调服务本位，建立扁平状的政府组织结构体系，以提高政府部门的工 作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困 境。这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功。[4]然而，最为根本的是，这场 全球性政府改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理的社会化 ，最终走向公共管理服务化，公民参与制度化、经常化，公共管理变成一种公共的服务 ，使提供公共服务成为公共行政的本质之所在。这就为当前经济法理论和立法实践提出 了新的课题。这也决定了经济法理论及其体系将是一个开放的体系。经济法所调整的经 济关系也就随着政府与市场的关系的变化而变化。这也为经济法学的研究范式转型奠定 基本的理论前提。